Ana María Daiy Almendra y otros con Superintendencia del Medio Ambiente
Valdivia, catorce de junio de dos mil diecinueve.
VISTOS:
- El 04 de noviembre de 2018, a fs. 1 y ss., las siguientes personas, (i) Sra. Ana María Daiy Almendra, RUT N° 9.462.522-K, labores de hogar, domiciliada en Pasaje Huracán N° 91, Población Aurora de Chile, de la comuna de Concepción, (ii) Sr. Daniel Alberto Cuevas Fuentealba, RUT N° 10.075.313-8, comerciante, domiciliado en calle Andrés Bello N° 316, Población Aurora de Chile, de la comuna de Concepción, (iii) Sr. Guillermo Sandro Melgarejo García, RUT N° 10.999.308-5, empleado, domiciliado en calle Andrés Bello N° 276, Población Aurora de Chile, de la comuna de Concepción, (iv) Sr. Orlando Eduardo Marillán Quintana, RUT N° 10.645.840-5, comerciante, domiciliado en calle Costanera N° 99, Población Aurora de Chile, de la comuna de Concepción, (v) Sra. Leidita Margott Guzmán Burdiles, RUT N° 6.796.550-7, labores de hogar, domiciliada en calle Huracán N° 110, Población Aurora de Chile, de la comuna de Concepción, (vi) Sr. Jorge Eduardo Figueroa González, RUT N° 9.774.594-3, empleado, domiciliado en calle Andrés Bello N° 320, Población Aurora de Chile, de la comuna de Concepción, (vii) Sra. Elsa del Carmen Machuca Riffo, RUT N° 9.304.763-K, labores de hogar, domiciliada en calle Andrés Bello N° 241, Población Aurora de Chile, de la comuna de Concepción, (viii) Sr. Juan Leonardo Parada Ulloa, RUT N° 10.395.095-3, comerciante, domiciliado en calle Andrés Bello N° 314, Población Aurora de Chile, de la comuna de Concepción, y (ix) Sr. Carlos Fabián Riffo Guzmán, RUT N° 12.323.534-7, comerciante, domiciliado en calle Andrés Bello N° 338, Población Aurora de Chile, de la comuna de Concepción, en adelante «la Reclamante» o «Sra. Daiy y otros», representadas por la Sra. Paula Villegas Hernández, abogada, domiciliada en calle
O'Higgins N° 630, oficina 404, de la comuna de Concepción, han reclamado ante este Tribunal conforme a lo establecido en los artículos 17 N°3 y 56, de la Ley N°20.600 -en cinco mil seiscientos noventa y cinco adelante «LTA»- y Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente -en adelante «LOSMA»-, respectivamente.
- La reclamación se dirigió en contra de la Resolución Exenta N°1252 -en adelante «la Resolución Reclamada»-, de 08 de octubre de 2018, dictada por el Fiscal (S) de la Superintendencia del Medio Ambiente -en adelante «SMA» o «Reclamada»-, Sr. Raimundo Pérez Larraín. Dicha Resolución dispuso el archivo de la denuncia de 22 de agosto de 2017, presentada por la Sra. Paula Villegas Hernández en representación de diversos habitantes de la Población Aurora de Chile, de la comuna de Concepción, mediante la cual denunciaron que el proyecto Puente Chacabuco o Bicentenario -en adelante «el Proyecto» o «Puente
Bicentenario»- se estaría ejecutando sin contar con la evaluación de impacto ambiental respectiva. Además, la Resolución Reclamada rechazó la medida provisional solicitada relativa a la clausura temporal de las faenas de construcción del Proyecto.
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En su presentación, la Reclamante solicitó declarar que la Resolución Reclamada no se ajustó a la normativa vigente, anular dicha Resolución, ordenar la reapertura del procedimiento administrativo sancionador en contra del Ministerio de Obras Públicas por la ejecución del Proyecto, y la consecuente formulación de cargos. Solicitó además la condenación en costas de la contraria.
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En su informe, la SMA solicitó rechazar la reclamación en todas sus partes, y declarar que la Resolución Reclamada ha sido dictada de acuerdo a la legislación vigente, con expresa condenación en costas.
I. Antecedentes del acto administrativo reclamado 5. Que, de los antecedentes administrativos acompañados al informe de la SMA, a fs. 61 y ss., consta que:
a) El 18 de mayo de 2017, la Dirección Regional (Biobío) del Servicio de Evaluación Ambiental emitió la Carta N°309, dirigida a la Sra. Paula Villegas Hernández, mediante la cual informó que el Proyecto no ha cinco mil seiscientos noventa y seis ingresado al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental -en adelante «SEIA»-.
b) El 22 de agosto de 2017, la abogada Sra. Paula Villegas Hernández, en representación de la Sra. Daiy y otros, presentó ante la Oficina Regional (Biobío) de la SMA -en adelante «SMA Biobío»- una denuncia contra el Ministerio de Obras Públicas -en adelante «MOP»-, en su calidad de titular del Proyecto. En dicha presentación, argumentó que el Proyecto se estaría ejecutando sin contar con la evaluación de impacto ambiental respectiva, lo que habría generado diversas infracciones a regulaciones ambientales, entre ellas el art. 10 de la Ley N° 19.300 -en adelante «LBGMA»-, y el art. 3° del Decreto N°40/2012 del Ministerio del Medio Ambiente -en adelante «MMA»-, que aprueba el Reglamento del SEIA -en adelante «RSEIA». En lo medular, solicitó la apertura de un procedimiento administrativo sancionador en contra del titular del Proyecto y que, además, se decretara la medida provisional consistente en la clausura temporal total de las faenas de construcción de aquel.
c) Mediante la Resolución Exenta N°30, de 20 de septiembre de 2017, la Jefa de la SMA Biobío requirió al MOP en orden a solicitar información técnica sobre la ejecución del Proyecto, relativa a la descripción de las partes y obras de aquel; las actividades y obras de modificación del cauce del río Biobío; cronograma de construcción para todas las fases del Proyecto, entre otros.
d) El 20 de octubre de 2017, la SMA Biobío recibió el Ord. N°669, proveniente del Secretario Regional Ministerial (Biobío) del MOP, a través del cual remitió y acompañó información técnica sobre la construcción y reposición del Proyecto, cumpliendo de esta manera lo solicitado en la Resolución Exenta N° 30 ya referida.
e) Mediante el Ord. OBB. N°309, de 23 de octubre de 2017, la SMA Biobío informó a la Sra. Paula Villegas cinco mil seiscientos noventa y siete
Hernández que su denuncia había sido debidamente registrada, los antecedentes estaban siendo analizado por el órgano fiscalizador, y que se había realizado un requerimiento de información al MOP.
f) El 8 de enero de 2018, la SMA emitió el Informe de Fiscalización Ambiental DFZ-2017-6209-VIII-SRCA-IA respecto al Proyecto, en el que previo al análisis de los argumentos y documentos acompañados en la denuncia efectuada por la Sra. Daiy y otros, y a los antecedentes proporcionados por el MOP mediante el Ord. N°669/2017, ya referido, concluyó que el Proyecto no reúne las características necesarias que permitan obligar a este a someterse al SEIA.
g) Mediante el Memorándum N°02/2018, del 8 de enero de 2018, la SMA Biobío remitió a la Fiscalía de la SMA, los antecedentes relativos a la denuncia efectuada por la Sra. Daiy y otros, otorgando especial énfasis a las conclusiones plasmadas en el Reporte Técnico.
h) El 12 de junio de 2018, la Sra. Daiy y otros, mediante la respectiva presentación, solicitaron a la SMA Biobío un pronunciamiento expreso y definitivo respecto a la denuncia formulada contra el MOP por la ejecución del Proyecto.
i) El 8 de octubre de 2018, la SMA dictó la Resolución Reclamada. En síntesis, aquella determinó que el Proyecto no se ajusta a ninguna causal de ingreso obligatorio al SEIA, por lo que decidió archivar la denuncia presentada por la Sra. Daiy y otros. Además, se rechazó la medida provisional solicitada en dicha denuncia, relativa a la clausura temporal de las faenas de construcción del Proyecto.
II. Antecedentes del proceso de reclamación 6. En cuanto a la reclamación y el proceso jurisdiccional derivado de aquella, en autos consta lo siguiente:
a) El 04 de noviembre de 2018, la Sra. Daiy y otros presentaron ante este Tribunal reclamación en contra de cinco mil seiscientos noventa y ocho la Resolución impugnada, solicitando anularla y ordenar a la SMA instruir un procedimiento administrativo sancionador en contra del MOP en su calidad de titular del Proyecto.
b) Desde fojas 13 a fojas 36 consta que se acompañaron los siguientes documentos, junto con la reclamación: i. Copia autorizada de escritura pública de mandato judicial, de 19 de julio de 2017, otorgada ante el Notario de la ciudad de Concepción, Sr. Juan
Espinoza Bancalari, donde consta la personería de la Sra. Paula Villegas Hernández para presentar a la Sra. Daiy y otros; ii. Copia de la Resolución impugnada; iii.Hoja de seguimiento de envío N° 1180846029447, mediante la cual se indican las fechas de despacho y recepción de documentos.
c) A fs. 37, el 5 de noviembre de 2018, se admitió a trámite la reclamación, y, en consecuencia, se solicitó informe a la SMA de conformidad a lo prescrito en el artículo 29 de la LTA.
d) A fs. 39 y ss., el 16 de noviembre de 2018, compareció la SMA, solicitando ampliación de plazo para evacuar el informe exigido a fs. 37. Además, confirió patrocinio y poder.
e) A fs. 46, el 20 de noviembre de 2018, el Tribunal acogió la solicitud de ampliación de plazo solicitada por la SMA, y tuvo presente el patrocinio y poder conferido por aquella.
f) A fs. 47 y ss., el 26 de noviembre de 2018, la SMA evacuó el informe requerido, y acompañó copia autentificada del expediente administrativo de denuncia que dio origen a la Resolución impugnada.
g) A fs. 179, consta certificado suscrito por el Relator (S) de este Tribunal, que deja constancia de la inhabilidad del Ministro Sr. Iván Hunter Ampuero.
h) A fs. 180, el 27 de noviembre de 2018, el Tribunal tuvo por evacuado el informe requerido, y por acompañado el cinco mil seiscientos noventa y nueve expediente administrativo. Adicionalmente, decretó autos en relación, fijando la realización de la audiencia de alegatos para el día martes 11 de diciembre del año 2018, a las 9.00 hrs.
i) A fs. 183 y ss., el 10 de diciembre de 2018, la Reclamante acompañó diversos documentos tendientes acreditar sus argumentos contenidos en la reclamación; además, solicitó se oficiara a 2 órganos públicos y, por último, se decretara la inspección personal del Tribunal al lugar de emplazamiento del Proyecto; a fs. 504, este Tribunal resolvió tener por acompañados los documentos, y denegar las últimas 2 solicitudes. j)
A fs. 236 y ss., el 10 de diciembre de 2018, la SMA presentó nueva copia autentificada del expediente administrativo de denuncia, señalando que la agregada a fs. 47 no se encontraba completa, solicitando se tenga por acompañada; a fs. 508, este Tribunal rechazó la solicitud referida, atendida su improcedencia y extemporaneidad.
k) El 11 de diciembre de 2018 se efectúo la audiencia de alegatos, cuya certificación rola a fs. 506.
1) A fs. 507, con la misma fecha, la causa quedó en estudio.
m) A fs. 509 y ss., el 13 diciembre de 2018, conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 29 de la LTA, este Tribunal ordenó las siguientes medidas para mejor resolver: i. La inspección personal del Tribunal en el lugar de emplazamiento del Proyecto, a desarrollarse el día 20 de diciembre del año 2018, a partir de las 9:00 hrs; ii. Oficiar tanto a la Secretaría Regional Ministerial, -en adelante «SEREMI»-, del MOP, como a la SEREMI del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, con el objeto que dichos organismos designen funcionarios que concurran a la inspección personal del Tribunal, e informen sobre las especificaciones del Proyecto; cinco mil setecientos iii. Oficiar a la Policía de Investigaciones de Chile, -en adelante <
Puente Industrial», disponible en el sitio electrónico del Servicio de Evaluación Ambiental.
n) El 21 de diciembre de 2018, el Tribunal recibió el Ord. N° 2207/DDOC 10399121, proveniente de la I.
Municipalidad de Concepción, mediante el cual acompañó, en formato electrónico, la información relativa al Plan Regulador de dicha comuna, tendiente a dar cumplimiento a lo requerido en el literal f) de la resolución de fs.509; resolviendo este Tribunal incorporar a sus antecedentes el Ord. referido, conjuntamente con cinco mil setecientos uno ordenar la custodia del dispositivo electrónico, a fs. 519.
o) A fs. 520, consta Ord. N° 3356 del SEREMI de Vivienda y Urbanismo de la Región del Biobío, a través del cual se acompañó dispositivo electrónico (2 DVD) que contiene los documentos exigidos en el literal e) de fs. 509; a fs. 521, este Tribunal tuvo por incorporada la documentación, además, ordenó su custodia, y percepción en el sistema de gestión de causas.
p) El 14 de enero de 2019, este Tribunal recibió el Ord. 131 del Subsecretario de Obras Públicas, mediante el cual acompañó documentación en formato físico y electrónico (3 CD), con la finalidad de dar cumplimiento al literal d) de la resolución de fs. 509; resolviendo este Tribunal tener a sus antecedentes los documentos acompañados, disponiendo custodia, y percepción en el expediente electrónico de la causa de autos.
q) A fs. 1211, rola Ord. N° 45/695572 remitido por la I. Municipalidad de San Pedro de La Paz, a través del cual se acompañó documentación relativa al Plan Regulador de dicha comuna, conforme a lo requerido en el literal g) de fs. 509; resolviendo este Tribunal tener a sus antecedentes la información aludida, a fs. 5644.
r) A fs. 5652 y ss., rola Acta de Inspección Personal del Tribunal, que da cuenta de la realización de dicha diligencia en el lugar de emplazamiento del Proyecto, conforme a lo dispuesto por este Tribunal en la medida para mejor resolver que consta a fs. 509 y ss. -literal a)-. s)
Mediante los Ord. N° 64 y 110, recibidos en este
Tribunal el 31 de enero y 8 de marzo del presente año, respectivamente, la PDI solicitó ampliación de plazo para dar cumplimiento a la medida para mejor resolver de fs. 509 -literal c)-; a fs. 5661 y fs. 5665, este Tribunal rechazó las solicitudes referidas, y dispuso tener por no decretada la medida para mejor resolver. cinco mil setecientos dos t) A fs. 5663, el 11 de marzo de 2019, la causa quedó en acuerdo, y a fs. 5664, con la misma fecha, se designó como redactora de la sentencia definitiva a la Ministra Sra. Sibel Villalobos Volpi.
u) El 25 de marzo de 2019, este Tribunal recibió el Informe N°20190164704/00095/1099/ de la PDI, destinado a proporcionar información técnica (formato físico y electrónico) sobre la construcción del Proyecto, según lo requerido a fs. 509 -literal c)-; a fs. 5691, este Tribunal resolvió tener por recibido el informe aludido, además, ordenó la custodia del dispositivo electrónico, y la percepción de la información en el expediente electrónico de la causa, sin perjuicio de lo ya resuelto a fs. 5661.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Que la Sra. Daiy y otros se presentaron ante este Tribunal, reclamando en contra de la Resolución N°1252/2018, ya individualizada, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 17 N°3 de la LTA y en el art. 56 de la LOSMA, solicitando sea anulada y se ordene la reapertura del procedimiento administrativo sancionatorio en contra del MOP por su proyecto Puente Bicentenario de la Región del Biobío, para dar lugar a la formulación de cargos en su contra, por la infracción gravísima consistente en la ejecución del Proyecto sin contar con Resolución de Calificación Ambiental -en adelante «RCA»-, al haber eludido el SEIA, en atención a lo dispuesto en el art. 36 N° 1 letra f), con relación a la letra b) del art. 35 de la LOSMA. Solicitaron también la expresa condenación en costas de su contraparte.
SEGUNDO. Que en la Resolución Reclamada se dispuso el archivo de la denuncia presentada por la Sra. Daiy y otros, en consideración a que la autoridad ambiental estimó que, respecto del Puente Bicentenario, no concurren las circunstancias establecidas por la Ley N°19.300 que determinan el ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. cinco mil setecientos tres
I. Argumentos de las partes
TERCERO. Que la Sra. Daiy y otros señalaron que la Resolución Reclamada es ilegal, toda vez que dicha actuación habría vulnerado los principios de legalidad, debido proceso, motivación e inexcusabilidad, en consideración a que el referido organismo demostró un actuar poco diligente al no haber utilizado todos los mecanismos que franquea la ley, como es el caso de las visitas en terreno, eludiendo las amplias facultades legales para el ejercicio de su deber de fiscalización, sin constatar la concurrencia de las siguientes circunstancias denunciadas, indicativas de la pertinencia de ingreso del Puente Bicentenario al SEIA, a través de un Estudio de Impacto Ambiental -en adelante «EIA»-:
1) Se evidencia una transgresión a lo dispuesto en el artículo 11 bis de la LBGMA, ya que, aun cuando el titular del proyecto considera que el Puente Bicentenario es una obra que se ejecuta en dos etapas, en realidad, se trata de un solo proyecto, pues la etapa final consiste únicamente en la continuación de lo ya construido y corresponde a obras necesarias para dar conectividad al viaducto.
2) Se trata de una obra de tipo vial que se clasifica como «vía expresa» o «troncal», toda vez que permitirá conexiones intercomunales destinadas a un volumen de tránsito superior a los 5.000 vehículos diarios.
3) Por otra parte, se advierte que dicho Proyecto involucra obras de defensa o alteración de un cuerpo o curso de aguas continentales que moviliza una cantidad igual o superior a 100.000 m3 de material.
4) Se ejecuta dentro de una zona geográfica declarada «Zona Saturada», en virtud del Decreto N°15 del MMA de julio de 2015.
5) Tiene el potencial de generar alteraciones morfológicas en las especies hidrobiológicas en la cuenca del Biobío, produciéndose, por tanto, efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables, incluidos en suelo, agua y aire. cinco mil setecientos cuatro 6) Ha generado un reasentamiento de comunidades humanas, o alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres de los grupos humanos habitantes de la Población Aurora de Chile.
CUARTO. Que la SMA, por su parte, solicitó rechazar el reclamo, con expresa condena en costas, en tanto estima que la Resolución Reclamada es legal, está debidamente motivada, habiendo dado razón y justificación de sus fundamentos jurídicos para archivar la denuncia. Agregó además, que se habría ajustado a Derecho en el ejercicio de sus facultades fiscalizadoras. En tal sentido, señaló que se basó en una serie de informes recabados de las autoridades sectoriales pertinentes (SEREMI de Obras Públicas; Dirección Regional de Vialidad de la Región del Biobío; SEREMI de Vivienda y Urbanismo) los que, en razón de considerarlos suficientes, le llevaron a descartar la realización de una visita inspectiva, actividad que sería de carácter facultativo, según el tenor del art. 5° de la Resolución Exenta N°1184/2015, de 14 de diciembre de 2015. En consecuencia, la SMA afirmó que el acto administrativo que se reclama se dictó observando, en todo momento, los principios de legalidad, debido proceso, motivación e inexcusabilidad, para determinar de forma seria y justificada el archivo de la denuncia, al constatar que el Puente Bicentenario carece de las características requeridas por ley para ingresar al SEIA, en base a los siguientes antecedentes:
1) El Proyecto «Puente Bicentenario» corresponde a dos proyectos o etapas que se diferencian una de otra: el actual proyecto en construcción que incluye el Puente Oriente, la terminación del Puente Poniente, accesos y demás obras anexas, y el proyecto cuyas obras ya han sido construidas que comprenden el Puente Poniente y otras obras de enlace provisorias.
2) Se trata de una obra de tipo vial que se clasifica como «vía colectora», continuación de la Calle Chacabuco, que une a las comunas de Concepción y San Pedro de la Paz, cuya velocidad máxima permitida no supera los 60 Km/h, y sin cinco mil setecientos cinco que su diseño contemple la existencia de dos o más pistas unidireccionales separadas por una mediana.
3) Por otra parte, las obras de defensa o alteración del río Biobío, para la construcción tanto del puente Oriente como Poniente, alcanzarían un volumen total de 21.847 m3, sin superar, por tanto, el límite establecido por la letra a) del art. 10 de la Ley N°19.300, con relación al art. 3letra a.4) del RSEIA.
4) Se ejecuta dentro de una zona geográfica declarada «Zona Saturada», en virtud del Decreto N°15 del MMA de julio de 2015. Sin embargo, la construcción de la obra no tiene por finalidad dar lugar a una vía expresa o troncal.
5) El Proyecto no reúne los requisitos legales para el ingreso al SEIA del Proyecto, por lo que no corresponde pronunciarse acerca de los efectos, características o circunstancias del mismo a efectos de determinar la procedencia del ingreso mediante la forma de un EIA. II. Determinación de las controversias
QUINTO. Que, de las alegaciones formuladas por las partes, el Tribunal determina que el caso presenta las siguientes controversias:
1) Definición de las obras que componen el Proyecto «Puente Bicentenario».
2) Adecuada motivación de la SMA para archivar la denuncia formulada por la Reclamante, respecto a: a. Ajuste del Proyecto a las causales de ingreso al SEIA indicado en las letras a), e) y h) del art. 10 de la LBGMA. b. Si el proyecto debió ingresar como EIA por las letras b) y c) del artículo 11 de la LBGMA.
3) Cumplimiento de los principios de legalidad, debido proceso, motivación e inexcusabilidad en el procedimiento administrativo al no haberse constatado fehacientemente las circunstancias denunciadas al momento de disponer el archivo de la denuncia. cinco mil setecientos seis
III. Definición de las obras que componen el Proyecto «Puente Bicentenario»
SEXTO. Que, en el expediente administrativo y en la Resolución Reclamada se hace referencia a dos proyectos asociados al Puente Bicentenario: 1) «Reposición sobre el Río Biobío, Puente Bicentenario Oriente y Poniente, Sector Concepción-San Pedro de la Paz, Provincia de Concepción, Región del Biobío», y 2) «Terminación Reposición sobre el Río Biobío, Puente Bicentenario Oriente y Poniente, Sector Concepción-San Pedro de la Paz, Provincia de Concepción, Región del Biobío». Llama la atención de estos sentenciadores que, contrastando los nombres de los dos proyectos identificados por la SMA, es posible deducir que el segundo proyecto corresponde, en rigor, a la continuación del primero, y no a una segunda etapa o a una ampliación del mismo, sino que a obras destinadas a terminar la construcción del proyecto original. Seguidamente, el Tribunal constató en el informe de fs. 98 y ss., enviado por el MOP a la SMA, que el denominado «contrato vigente» se celebró a consecuencia de la terminación anticipada del primer contrato, y que considera la ejecución de los saldos asociados a ambos puentes, entre otras obras pendientes. Adicionalmente, a través de la inspección personal al Puente Bicentenario, el Tribunal pudo constatar que el aludido Proyecto no se trata de dos puentes distintos, o de la construcción de dos puentes en etapas, sino que de un proyecto de reposición vial, cuya construcción se inició el año 2011 y que se detuvo únicamente por el término anticipado del contrato. De esta forma, la actual contratista está a cargo de terminar el proyecto original, y no de la consecución de una etapa o de la construcción de un proyecto distinto. Todo ello se confirma con los planos aportados por el MOP al expediente, reproducidos en el Informe de Fiscalización DFZ-2017-6209-VIII-SRCA-IA, a fs. 64 y 73 de autos, donde se presenta el Puente Bicentenario con los puentes Oriente y Poniente, y las demás obras de acceso. SÉPTIMO. Que, por todo lo anterior, este Tribunal concluye que el proyecto, cuya eventual infracción debió ser investigada por la SMA ante la denuncia interpuesta por la Reclamante, cinco mil setecientos siete
TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL, corresponde al Puente Bicentenario considerado en su totalidad; lo que incluye las obras destinadas a la construcción del Puente Poniente y del Puente Oriente, de las obras de acceso a estos, y las obras de iluminación, paisajismo, seguridad vial y semaforización (fs. 98). Lo anterior, con independencia del hecho que, al momento de la denuncia, se encontrara iniciada la ejecución del Proyecto, restando sólo la terminación del Puente Oriente y de los accesos norte y sur para ambos puentes, tal como se indicó a fs. 1442, en los Antecedentes Generales, y en la descripción del Proyecto contenidos en las Bases de la Obra Puente Bicentenario informadas por el MOP a fs. 1340 y ss. OCTAVO. Que esta circunstancia afecta significativamente lo razonado por la SMA en la dictación de la Resolución Reclamada, toda vez que, como se verá a continuación, omitió la consideración del puente Poniente en el análisis de algunas de las hipótesis de ingreso al SEIA, particularmente las correspondientes a las letras a.3 y h.1.2 del art. 3° del RSEIA.
IV. Adecuada motivación de la SMA para archivar la denuncia formulada por la Reclamante a) Ajuste del Proyecto a las causales de ingreso al SEIA indicado en las letras a), e) y h) del art. 10 de la LBGMA
NOVENO.
Que, en relación a las obras en el cauce del río Biobío, se debe tener presente que, según la letra a) del art. 10 de la LBGMA, son proyectos susceptibles de causar impacto ambiental -entre otros- el dragado, defensa o alteración de cuerpos o cursos naturales de aguas, cuando estos sean significativos. Por su parte, la letra a) del art. 3° precisa las circunstancias en que estas alteraciones a los cursos de agua son significativas. De este modo, la letra a.3 del art. 3° del RSEIA considera que para la Región del Biobío se entenderá que son significativos, y por tanto deben someterse al SEIA, los proyectos que extraigan o remuevan material de los cuerpos y cursos de aguas continentales en una cantidad igual o superior a 50.000 m3. Asimismo, la letra a.4 del art. 3° del citado reglamento establece que, para el caso de la cinco mil setecientos ocho
Región del Biobío, son significativos, y por tanto deben ser evaluados ambientalmente, los proyectos que consideren la defensa o alteración de un cuerpo o curso de aguas continentales movilizando una cantidad de material igual o superior a 100.000 m3.
DÉCIMO. Que, consta en el expediente que, basándose en la información recabada de la SEREMI de Obras Públicas y de la Dirección de Vialidad, la Reclamada indicó que el Proyecto consideró obras de defensa fluviales en los sectores norte y sur del Puente Bicentenario, cuyo volumen de material movilizado correspondió a 16.819 m3 en la ribera norte y 5.028 m3 en la ribera sur, sumando un total de 21.847 m3, por debajo del umbral de ingreso al SEIA. Por otra parte, la SMA agregó que tales obras no implican un cambio de trazado del cauce o una modificación artificial de la sección transversal de manera permanente del río Biobío, puesto que las plataformas para retirar el puente mecano, el hincado de pilotes y cepas de los puentes Oriente y Poniente, se retiran una vez finalizado el Proyecto. En consecuencia, por no ajustarse tales actividades a la tipología establecida en la letra a) del art. 10 de la LBGMA, y particularmente con lo citado en literal a.4 del art. 3 del RSEIA, decidió archivar la denuncia referida. UNDÉCIMO. Que el Tribunal verificó, a través del expediente, que los volúmenes considerados en la Resolución Reclamada, a saber, un total de 21.847 m3, corresponden a los mismos informados por la autoridad sectorial; vale decir, por el titular del Proyecto, sin que se haya registrado alguna forma de verificación por parte de la SMA, de lo informado por el MOP.
DUODÉCIMO.
Que, tras la inspección personal, el Tribunal constató que la extensión de las defensas fluviales, en ambas riberas, difieren de lo informado por el MOP en el procedimiento administrativo (fs.104), corroborando de esta forma lo que el Tribunal apreció previamente a través de un análisis simple de imágenes satelitales del sector disponibles en Google Earth Pro. No obstante ello, a pesar de que las obras de defensa fluvial abarcan longitudes mayores que las cinco mil setecientos nueve informadas por el MOP a la SMA, las dimensiones verificadas por el Tribunal, dan cuenta de que los volúmenes de material involucrado en las defensas fluviales del Puente Bicentenario no alcanzarían los 100.000 m3, sino que se encontraría en el orden de los 71.500 m3, ya que las obras en la ribera norte tienen superficie aproximada de 9.890 m2, y las de la ribera sur una superficie aproximada de 7.996 m2, con una profundidad promedio de las obras -informada y verificada en terreno- de 4 metros de altura. En virtud de lo anterior, la conclusión de la SMA, a pesar de no haber verificado la información proporcionada por el MOP, no se ve alterada.
DECIMOTERCERO. Que, por lo señalado precedentemente, aun cuando no consta que la SMA haya verificado los datos reportados por el MOP, de los antecedentes recabados durante el proceso es posible colegir que no se requiere una nueva revisión de estas materias por parte de la SMA, al no haber sido confirmada la hipótesis formulada por la Reclamante respecto a la obligación de ingreso al SEIA del Puente Bicentenario en virtud de lo indicado en la letra a.4) del art. 3° del RSEIA. En consecuencia, esta alegación será rechazada.
DECIMOCUARTO. Que respecto de la extracción o remoción de material desde el cauce (letra a.3 del art. 3° RSEIA), el Tribunal apreció en la inspección personal que, para la instalación de los pilotes y cepas, fue necesario hacer excavaciones en el lecho del río y que, para instalar la plataforma de trabajo, fue necesario remover material del mismo para elevar la zona donde esta sería consolidada (fs. 5654). Adicionalmente, el Tribunal constató que en el transcurso de la investigación promovida por la SMA para la atención de la denuncia, dicha autoridad fue informada de la necesidad de remover material fluvial dentro del cauce para conformar el núcleo de la plataforma de trabajo del Puente Oriente, requiriéndose movilizar 30.000 m3 de arenas del cauce del río Biobío para construir una plataforma temporal de trabajo de 1.480 metros de longitud (fs.104).
DECIMOQUINTO. Que, a pesar de que el MOP hizo presente a la SMA la necesidad de remover sedimentos desde el cauce del río cinco mil setecientos diez
Biobío, esta última no realizó el análisis de pertinencia de ingreso correspondiente al literal a.3 del art. 3° del RSEIA. A juicio de estos sentenciadores, dicha revisión debió haberse llevado a cabo, toda vez que la SMA tuvo antecedentes de la ejecución de obras compatibles con una de las tipologías taxativas dispuestas en el art. 10 de la LBGMA, desarrollado por el art. 3 del RSEIA: el dragado de fango, grava, arena u otros materiales desde un cuerpo de agua continental. Adicionalmente, conforme a lo razonado en los considerandos Sexto a Octavo, este análisis debe abordar las obras de hincado de pilotes y de construcción de plataformas de trabajo de los puentes Oriente y Poniente, al ser ambos, parte de un solo proyecto.
DECIMOSEXTO. Que, finalmente, la hipótesis de que ambas plataformas - las del Puente Poniente y las del Puente Oriente-sumen una cantidad de arenas removidas del lecho del río Biobío cercana o superior al límite establecido por la normativa como umbral del ingreso al SEIA es plausible, ya que en sólo una de ellas se movilizaron 30.000 m3 de material del lecho del río. La omisión de este análisis, a juicio del Tribunal, constituye una severa falta de motivación para descartar la pertinencia de ingreso del Proyecto. En conclusión, a diferencia de lo señalado por la SMA en su informe, en el acto reclamado no se examinaron todas las causales de ingreso que podrían haber resultado aplicables al caso. Debido a ello, el acto reclamado debe ser anulado, y así se declarará en la parte resolutiva de la sentencia.
DECIMOSÉPTIMO. Que, para el análisis del ingreso del Proyecto al SEIA en virtud de la letra e) del art. 10° de la LBGMA, se debe tener presente que, al respecto, la letra e.7 del art. 3° del RSEIA señala que se entenderá por autopistas a las vías diseñadas con dos o más pistas unidireccionales por calzada, separadas físicamente por una mediana, diseñadas para una velocidad de circulación igual o superior a 120 Km/h, con prioridad absoluta al tránsito, con control total de los accesos, segregadas físicamente de su entorno y que se conectan a otras vías a través de enlaces. cinco mil setecientos once
DECIMOCTAVO.
Que, tras el análisis de la normativa atingente, la Reclamada sostuvo que el diseño del Proyecto contempla una estructura de dos puentes independientes, separados uno de otro, para una velocidad de 60km/h. En consecuencia, por no ajustarse el diseño del Proyecto a estas especificaciones, la SMA desestimó su ingreso al SEIA y archivó la denuncia. DECIMONOVENO. Que, en el expediente administrativo allegado a autos, no se encuentra sustento alguno de los elementos que habrían sido considerados por la SMA en su decisión respecto de esta materia, toda vez que no contiene el informe de Vialidad que habría servido de fundamento a lo afirmado en el considerando 26° de la Resolución Reclamada. Tampoco se encuentra referencia a este documento en el informe de fiscalización DEZ-2017-6209-VIII-SRCA-IA, que sirvió de base para la elaboración de dicha Resolución.
VIGÉSIMO.
Que, sin perjuicio de lo ya señalado, en la inspección personal efectuada por el Tribunal se constató que el Puente Bicentenario considera, efectivamente, dos puentes de doble vía, que no están separados por mediana y que contemplan una velocidad de circulación de 60 Km/h, lo cual confirma la información que habría aportado la Dirección de Vialidad y la pertinencia del análisis realizado por la SMA, ya que el Puente Bicentenario, dadas sus características de diseño, no puede ser considerado como una autopista.
VIGÉSIMO PRIMERO. Que, en virtud de lo razonado precedentemente, estos sentenciadores concluyen que, aun cuando la SMA no logró demostrar una motivación adecuada y suficiente para la controversia en análisis, la alegación formulada por la Reclamante no puede prosperar, toda vez que, tras la ejecución de las medidas para mejor resolver, es posible contar con información suficiente para descartar que el Puente Bicentenario sea una autopista, desechándose así la hipótesis planteada por la Sra. Daiy y otros.
VIGÉSIMO SEGUNDO.
Que, respecto a la aplicación al caso concreto de lo dispuesto por la letra h) del art. 10 de la LBGMA, se debe tener presente que el literal h.1.2 del art. 3 del RSEIA establece que, entre los proyectos inmobiliarios que cinco mil setecientos doce por ejecutarse en zona declarada saturada o latente deben ingresar a SETA, se encuentran aquellos que den lugar a la incorporación al dominio nacional de uso público de vías expresas o troncales.
VIGÉSIMO TERCERO.
Que, la SMA informó que, tras haber analizado la normativa atingente, el Proyecto se encuentra, efectivamente, localizado en una Zona Saturada, en atención a que el Decreto Supremo N°15 del MMA -que declara zona saturada por material particulado fino respirable MP2,5 como concentración diaria, a las comunas de Lota, Coronel, San Pedro de la Paz, Hualqui, Chiguayante, Concepción, Penco, Tomé, Hualpén y Talcahuano, de 11 de marzo de 2015-, es aplicable respecto de las comunas de Concepción y San Pedro de la Paz. Sin embargo, aquel Servicio concluyó que no cabía su ingreso al SEIA, debido a que el Puente Bicentenario se erige como una obra vial de tipo colectora, de continuidad de la calle Chacabuco conforme lo dispone el Plan Regulador de la comuna. Por tal razón decidió archivar la denuncia referida.
VIGÉSIMO CUARTO.
Que el análisis efectuado por la SMA sobre esta materia consideró únicamente la conexión del Puente Oriente con la calle Chacabuco, ampliando la clasificación de dicha calle, que es una vía colectora, a todo el Proyecto. VIGÉSIMO QUINTO.
Que, este razonamiento de la SMA no puede tenerse por suficiente y adecuadamente motivado, no sólo a la luz de lo ya expresado por estos sentenciadores en los considerandos Sexto a Octavo de esta sentencia, sino que también por las razones que el Tribunal expondrá a continuación. VIGÉSIMO SEXTO.
Que, el análisis efectuado por la SMA para determinar la clasificación del Puente Bicentenario como vía interurbana no resulta correcto ni acabado, ya que no realizó un análisis objetivo de las características viales del Proyecto, buscando determinar a qué tipo de vía corresponde esta obra, sino que se limitó a extender la clasificación de sólo una de las calles que se conecta con el viaducto, en circunstancias que las obras de acceso no enlazan el Puente Bicentenario únicamente con calle Chacabuco, sino que también con la avenida Nueva Costanera por el norte, y con la calle Pedro Aguirre Cerda cinco mil setecientos trece y la Ruta 156 por el sur.
VIGÉSIMO SÉPTIMO.
Que las características de las vías expresas, troncales y colectoras están contempladas en el art. 2.3.2 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, contenida en el D.S. N°47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, y son más amplias y específicas que las expresadas por la SMA en el considerando 36 de la Resolución Reclamada, resultando relevante para clasificar una vía, la determinación de una serie de aspectos que no se encuentran desarrollados ni en el expediente administrativo ni en la resolución de la SMA, tales como la continuidad funcional, la capacidad de desplazamiento, la velocidad de diseño, las distancias entre las líneas oficiales, y el ancho mínimo de las calzadas, entre otros factores.
VIGÉSIMO OCTAVO.
Que, para estos sentenciadores, la sola consulta a los instrumentos de planificación territorial, en la especie el Decreto N°148 de la Municipalidad de Concepción que contiene la Ordenanza Local del Plan Regulador Comunal de Concepción, de 05 de marzo de 2004, no es suficiente; ya que estos pueden encontrarse desactualizados en la medida que se producen modificaciones a la red vial urbana sin que los cambios sean incorporados oportunamente. Adicionalmente, en el caso concreto, se detectó que la SMA solo consultó el Plan Regulador Metropolitano de Concepción (considerando 36° de la Resolución Reclamada, a fs. 172), a pesar de que el Proyecto se emplaza entre las comunas de Concepción y San Pedro de la Paz, tal como se verificó en la misma actuación (considerando 35° de la Resolución Reclamada, a fs. 171). Lo anterior resulta relevante para el análisis llevado a cabo por el Tribunal, ya que en el Decreto N°310 de la Municipalidad de San Pedro de la Paz, de 10 de marzo de 2011, que aprueba el Plan Regulador Comunal de San Pedro de la Paz, la Avenida Pedro Aguirre Cerda, que es la continuación del Puente Bicentenario hacia el sur, está catalogada como vía expresa (entre Av. Jorge Alessandri y Puente Los Batros) y como vía troncal (en el tramo Puente Viejo - Luis Acevedo - Jorge Alessandri), pero no como vía colectora, a diferencia de lo que ocurre con calle Chacabuco en el extremo cinco mil setecientos catorce norte.
VIGÉSIMO NOVENO.
Que por todo lo anterior, la alegación de falta de motivación de la SMA, en lo relativo al eventual ingreso del Proyecto al SETA en base a lo estipulado en la letra h.1.2 del art. 3° del RSEIA debe ser acogida, siendo necesario un nuevo análisis por parte de la Administración. Este análisis deberá considerar los Planos Reguladores de las dos comunas involucradas, y se deben analizar todas las características del Puente Bicentenario que permitan determinar, conforme lo regulado en el art. 2.3.2 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, si corresponde a una vía expresa, vía troncal, vía colectora, vía de servicio o vía local. En definitiva, a juicio de estos sentenciadores, el análisis previamente indicado, corresponde al examen mínimo que debe realizar la Administración para poder fundamentar adecuadamente si el Puente Bicentenario debe ingresar al SEIA por la causal de la letra e) del art. 10° de la LBGMA, razón por la que se acogerá, en este sentido, la alegación de la Reclamante.
b) Si el proyecto debió ingresar al SEIA bajo la forma de un Estudio
TRIGÉSIMO.
Que, al haber expuesto sus alegaciones en orden a determinar la procedencia del ingreso del Puente Bicentenario al SETA, la Reclamante adujo que para dicha determinación debió haberse analizado también la presentación de un EIA en el sentido ordenado por las letras b) y c) del art. 11 de la LBGMA, al generar, en primer lugar, alteraciones morfológicas en el sistema acuático y en las especies hidrobiológicas que habitan las zonas de construcción y circundantes del Proyecto, produciéndose, de ese modo, efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos naturales renovables del Río Biobío.
Un segundo motivo por el cual la Reclamante afirmó que el Proyecto debió haber ingresado al SETA a través de un EIA, dice relación con el efecto que se genera respecto a la Población Aurora de Chile, al provocar un reasentamiento de dicha comunidad humana y una alteración significativa a sus sistemas cinco mil setecientos quince de vida y costumbres, habiéndose advertido una alteración de sus dinámicas de desplazamiento peatonal; erradicación de vecinos del sector y; afectación a su identidad cultural. TRIGÉSIMO PRIMERO. Que, frente a las alegaciones de pertinencia de ingreso al SETA a través de un EIA por parte de la Reclamante, la SMA manifestó que se trata de una interpretación errónea, basada en presupuestos que no son idóneos para configurar la hipótesis sostenida, ya que el ejercicio lógico para justificar el ingreso al SETA es la tipología del Proyecto y no los efectos adversos significativos que la actividad pueda generar. En base a lo anterior, la Reclamada determinó que por no configurarse ninguna de las situaciones establecidas en el art. 10 de la LBGMA y, por tanto, no corresponder su ingreso al SETA, resulta inoficioso pronunciarse acerca de la aplicación del art. cuerpo legal.
TRIGÉSIMO SEGUNDO. Que, 11 del referido conforme ha en atención a que, concluido el Tribunal respecto de la primera controversia, no se ha realizado un análisis acabado, objetivo y suficientemente motivado respecto de la adecuada ejecución del Proyecto sin una RCA; es necesario, tal como postula la SMA, determinar, en primer lugar, si las obras denunciadas deben ser evaluadas ambientalmente (art. 10 LBGMA), en forma previa a la discusión respecto de cuál es la vía correcta de evaluación (DIA o EIA). En virtud de ello, las alegaciones formuladas por la Reclamante en torno al ingreso del Proyecto en la forma de un Estudio de Impacto Ambiental no podrán ser analizadas en esta oportunidad. V. Sobre el cumplimiento de los principios del derecho administrativo
TRIGÉSIMO TERCERO. Que, finalmente, respecto de la discusión sobre los deberes que le caben a la SMA en el conocimiento del procedimiento sancionatorio, estos sentenciadores estiman que, conforme lo resuelto reiteradamente por este Tribunal (Sentencias R-6-2014 y R-60-2017), en atención a que es necesario siempre conjugar el interés general —al que sirve la Autoridad— inserto en el respeto a las normas que regulan la cinco mil setecientos dieciseis protección y conservación del medioambiente con el interés particular de quienes son fiscalizados y, eventualmente, sancionados por la SMA; sus atribuciones solo podrán ser ejercidas en la medida que cumpla debida y suficientemente con la motivación o fundamentación de sus decisiones, en cumplimiento del principio de legalidad y de proscripción de la arbitrariedad.
TRIGÉSIMO CUARTO. Que al Tribunal le corresponde dentro del procedimiento de reclamación, conforme lo ha dispuesto la Excma. Corte Suprema, «discernir si la actuación de la Administración se ajusta a la legalidad, tanto en lo formal -las normas de tramitación del respectivo procedimiento- como en lo sustancial, en cuanto al cumplimiento de las garantías que nuestra Constitución y las Leyes establecen» (Corte Suprema, sentencia rol 17736-2016 cs.19°).
TRIGÉSIMO QUINTO.
Que, tal como se expresó en los
Considerandos del apartado IV de esta sentencia, el Tribunal ha advertido que la Resolución Reclamada, que determinó el archivo de la denuncia intentada en la sede respectiva, no satisface el estándar de motivación y justificación requerido, es decir, con «expresión suficiente y necesaria de los criterios considerados y ponderados al adoptar la decisión; entendiendo que lo suficiente y necesario es aquello que es bastante para lo que se necesita, es decir que es apto e idóneo para justificar una decisión» (Tercer Tribunal Ambiental R-6, cs. 99°; R-60, cs. 14°). Esto debido a que no se consideró documentación relevante allegada al proceso de forma oportuna, omitiendo recabar información adicional con el fin de constatar la concurrencia de las circunstancias denunciadas, referidas a la pertinencia de ingreso del Puente Bicentenario al SEIA. Todo ello derivó en que la SMA no cumplió con la obligación de integrar, en su completitud, todos los antecedentes relevantes, y no solo aquellos dispuestos por los interesados. Por tanto, la información con la que fundamentó el acto es parcial y, en consecuencia, su decisión adolece de un vicio de nulidad (Siguiendo a Excma. Corte Suprema, Sentencia de 13 de marzo de 2017, Rol N° 58971-2016, cs. 12). En consecuencia, la cinco mil setecientos diecisiete
Rol N° R 76-2018 reclamación formulada por la Reclamante deberá ser acogida.
Y TENIENDO PRESENTE, además, lo dispuesto en los arts. 17 N°3, 18 N°3, 20, 25, 27, 29, 30 y 47 de la Ley N°20.600; 56 del Artículo Segundo de la Ley N°20.417; 13 de la Ley N° 19.880; del 158, 160, 161 inciso 2°, 164, 169 y 170 del Código de Procedimiento Civil; el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema de Justicia sobre la forma de las sentencias, de 30 de septiembre de 1920; y en las demás disposiciones pertinentes; SE DECLARA QUE: 1°
Se acoge parcialmente la reclamación de fs. 1 y ss., interpuesta por la Sra. Daiy y otros, y anula la Resolución Reclamada que ordenó archivar su denuncia. No se acoge la solicitud de ordenar a la SMA la formulación de cargos en contra del MOP por infracción al art. 35 letra b) de la LOSMA. 2° Se ordena a la SMA la reapertura del procedimiento administrativo de tramitación de la denuncia de la Sra. Daiy y otros, analizando adecuadamente su mérito, según lo indicado en el presente fallo. 3° No se condena en costas a la Reclamada por no haber sido totalmente vencida.
Notifíquese y regístrese.
Pronunciada por el Tercer Tribunal Ambiental, integrado por los Ministros Sr. Michael Hantke Domas, Sra. Sibel Villalobos Volpi, y Sr. Jorge Retamal Valenzuela. cinco mil setecientos dieciocho
Redactó la sentencia la Ministra Sra. Sibel Villalobos Volpi. Autoriza el Secretario Abogado (S) del Tribunal, Sr. José Hernández Riera.
En Valdivia, catorce de junio de dos mil diecinueve, se anunció por el Estado Diario. cinco mil setecientos diecinueve