Corporación para la Conservación y uso Sustentable de los Bosques de Alerce con Corporación Nacional Forestal

TABLA DE CONTENIDO

VISTOS: .................................................. 2

I.

Antecedentes de la reclamación ..................... 2 II. Del proceso de reclamación judicial ................ 7

CONSIDERANDO: ............................................ 9

I.

Sobre las controversias asociadas a la naturaleza jurídica de la Resolución Exenta Nº 500/2023 ...... 11 1. Naturaleza jurídica de la Resolución Exenta Nº 500/2023 .......................................... 15 Resolución Exenta Nº 500/2023 ..................... 21 II. Sobre la debida fundamentación de los criterios para la declaratoria de interés nacional de la ruta T-720 . 22 III. Conclusión ........................................ 30

SE RESUELVE ............................................. 31

quinientos cuarenta y siete 547

Santiago, veinticinco de agosto de dos mil veinticinco.

VISTOS:

El 7 de febrero de 2025, los abogados Ezio Costa Cordella y Tamara Navia Villagra, en representación de la ‘Corporación para la Conservación y uso Sustentable de los Bosques de Alerce’ (‘la reclamante’), interpusieron una reclamación del artículo 17 Nº 8 de la Ley Nº 20.600, que Crea los Tribunales Ambientales (‘Ley Nº 20.600’), en contra de la Resolución Exenta Nº 1/2025, de 3 de enero de 2025 (‘resolución reclamada’) de la Corporación Nacional Forestal (‘la reclamada’ o ‘CONAF’), que resolvió la solicitud de invalidación interpuesta en contra de la Resolución Exenta Nº 500/2023 de la CONAF, de 1 de junio de 2023, que actualizó el interés nacional del proyecto ‘Conservación Tramo 2 ruta T-720, sector Parque Nacional Alerce Costero’ (‘el proyecto’). La reclamación fue admitida a trámite mediante resolución de fojas 156, de 12 de febrero de 2025, y se le asignó el Rol R Nº 506-2024.

I. Antecedentes de la reclamación

El 27 de mayo de 2015, el Ministerio de Obras Públicas (‘MOP’ o ‘titular’) ingresó al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (‘SEIA’) la Declaración de Impacto Ambiental (‘DIA’) del proyecto ‘Conservación Tramo 2 ruta T-720, sector Parque Nacional Alerce Costero’, el cual consistía en la conservación del camino público correspondiente a la ruta T-720, en el tramo que atraviesa el ‘Parque Nacional Alerce Costero’, tramo que sería intervenido con la finalidad de devolver la conectividad perdida entre las comunas de La Unión y Corral. Lo anterior, con el objeto de permitir el mejoramiento de la infraestructura vial entre las mencionadas comunas y diversificar los accesos turísticos al Parque Nacional Alerce Costero, elevando así los estándares de servicio de la ruta, a través de la construcción, mantención y operación de obras (Figura Nº 1). quinientos cuarenta y ocho 548

Figura Nº 1. Contexto territorial del proyecto

Fuente: Elaboración propia del Tribunal.

El 30 de julio de 2015, el MOP solicitó retirar el proyecto del SEIA, el cual se tuvo por desistido mediante Resolución Exenta Nº 55 de la Dirección Regional del Servicio de Evaluación Ambiental (‘SEA’), Región de Los Ríos, de 3 de agosto de 2015.

El 12 de septiembre de 2019, el MOP ingresó el Estudio de Impacto Ambiental (‘EIA’) del proyecto “Conservación Ruta T-720, Cruce T-60 (Las Ventanas) Alerce Costero Cruce T-450 (Corral)”, el cual consistía en la recuperación del tramo 2 del camino público Ruta T-720, con un largo total de aproximadamente 10 km, de tipo bidireccional, que atravesaría el Parque Nacional Alerce Costero. El proyecto tenía como finalidad devolver la conectividad perdida entre las comunas de La Unión y Corral, y aportar en la puesta en valor de las áreas protegidas cercanas.

El 23 de octubre de 2023, en una etapa avanzada de su evaluación, específicamente luego de la segunda Adenda, el MOP solicitó retirar el proyecto del SEIA, el cual se tuvo por desistido mediante Resolución Exenta Nº 2023140014 de la Dirección Regional del SEA, de 24 de octubre de 2023. quinientos cuarenta y nueve 549

Precisado lo anterior, cabe señalar que el 20 de enero de 2015, mediante ordinario Nº 792/2015, la Dirección de Vialidad del MOP solicitó a la CONAF un pronunciamiento sobre el interés nacional del proyecto ‘Conservación Tramo 2 Ruta T-720, Sector Parque Nacional Alerce Costero’. Ello, atendido a que el proyecto sería “sometido al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y deberá solicitar, entre otros, el PAS 150, debido a la afectación de individuos de Alerce en un bosque nativo”.

El 17 de marzo de 2015, mediante Resolución Exenta Nº 99/2015, CONAF calificó de interés nacional el proyecto, precisando que éste “identifica de manera específica, una superficie a intervenir de Bosque Nativo de Preservación de 2,06 ha”; y que analizado y ponderado todos los antecedentes relativos al proyecto presentado, la Comisión Evaluadora manifestó su parecer en cuanto a calificarlo de interés nacional.

El 19 de abril de 2018, mediante ordinario Nº 3835/2018, la Dirección de Vialidad del MOP consultó a CONAF sobre la vigencia de la condición de interés nacional del proyecto, dada la postergación de su materialización. En este contexto, solicitó ratificar la vigencia de la condición de interés nacional, teniendo presente, además, que el diseño de la ruta fue modificado con una reducción en la superficie a intervenir de 2,06 ha a 0,87 ha. El 23 de mayo de 2018, la CONAF dictó la Resolución Exenta Nº 428/2018, mediante la cual modificó la Resolución Exenta Nº 99/2015 y actualizó la calificación de interés nacional del proyecto ‘Conservación Tramo 2 Ruta T-720, sector Parque Nacional Alerce Costero’, reemplazando en el considerando quinto de la Resolución Exenta Nº 99/2015, la expresión ‘2,06 ha’ por ‘0,87 ha’. El 26 de diciembre de 2022, la Dirección de Vialidad del MOP solicitó una nueva actualización de la declaratoria de interés nacional, está vez, “teniendo en consideración que, no obstante una reducción de la superficie de bosque de preservación directamente afectada, se deben adicionar de 3,22 ha por descepado y 5,71 ha por alteración de hábitat”.

El 25 de enero de 2023, mediante Ord. Nº 60, la CONAF solicitó la presentación de antecedentes para resolver la admisibilidad. quinientos cincuenta 550

El 9 de febrero de 2023, mediante Ord. Nº 1354, la Dirección de Vialidad del MOP ingresó una nueva solicitud de actualización de declaratoria de Interés Nacional del Proyecto “Conservación Tramo 2 Ruta T-720, Sector Parque Nacional Alerce Costero”. En ella, precisa que el número de individuos de la especie Alerce que serán afectados por la ejecución del proyecto, corresponde a 447, individuos afectados por el descepado en una superficie de 3,22 ha, mientras que 1.793 individuos serán afectados por alteración de hábitat, en una superficie de 5,71 ha, lo que da un total de 2.240 individuos afectados en una superficie de 8,93 ha. El 20 de marzo de 2023, la CONAF dictó el Ord. Nº 166/2023, mediante la cual convocó al Servicio Agrícola y Ganadero (‘SAG’), Ministerio del Medio Ambiente, Ministerio de Bienes Nacionales, Municipalidad de Corral y Corporación Nacional Forestal, con el objeto de evaluar los antecedentes y fundamentos tendientes a acreditar el cumplimiento de la solicitud de la declaración de interés nacional del proyecto.

El 6 de abril de 2023, mediante Ord. Nº 231288, el Ministerio del Medio Ambiente emitió su pronunciamiento desfavorable, sosteniendo que la disminución de la población de alerce en las últimas tres generaciones y la baja fertilidad de la especie, no hace aconsejable, bajo ningún contexto, permitir el descepado de árboles maduros que estén participando activamente en la producción de nuevas generaciones, debiendo evitarse su destrucción a toda costa, lo que se ve reforzado por ser ésta, además, una especie declarada Monumento Natural.

Con igual fecha, mediante Ordinario Nº 1081/2023, el Servicio Agrícola y Ganadero ratificó su opinión favorable, atendido que “el cambio en superficie no debiera cambiar los criterios de aplicabilidad del Carácter de Interés Nacional que catalogaron al proyecto como tal”.

El 1 de junio de 2023, la CONAF dictó la Resolución Exenta Nº 500/2023, mediante la cual decidió actualizar la Calificación de Interés Nacional del proyecto “Conservación Tramo 2 ruta T720, sector Parque Nacional Alerce Costero”. quinientos cincuenta y uno 551

El 10 de julio de 2024, la Corporación Alerce, solicitó la invalidación de la Resolución Exenta Nº 500/2023 debido a que ésta no cumpliría con los criterios de interés nacional establecidos por la normativa de protección ambiental, los compromisos internacionales de conservación de especies suscritos por la República, y la regulación específica sobre la protección del Alerce. Asimismo, como petición en subsidio, alegó el decaimiento del procedimiento, dado que los proyectos ‘Conservación Tramo 2 ruta T-720, Sector Parque Nacional Alerce Costero’ y ‘Conservación Ruta T-720, cruce T-60 (las Ventanas) Alerce Costero Cruce T-450 (Corral)’, fueron desistidos por el MOP.

El 14 de agosto de 2024, mediante Resolución Exenta Nº 623, la CONAF tuvo por interpuesta la solicitud de invalidación y declaró iniciado el procedimiento. Durante su tramitación, informó la Dirección Nacional del SAG (Ord. 3542/2024, de 3 de octubre de 2024), la Municipalidad de Corral (Ord. Nº 1001, “de 7 de octubre de 2023”), y la Dirección Nacional de Vialidad del MOP (ORD. Nº 8925, de 9 de octubre de 2024), todos ellos, por el rechazo de la solicitud de invalidación.

El 3 de enero de 2025, mediante Resolución Exenta Nº 1/2025, la CONAF rechazó la solicitud de invalidación conforme a los argumentos que a continuación se resumen: 1.

No puede considerarse la presentación de la solicitud de invalidación dentro de plazo, debido a que la declaración de interés nacional existe desde la dictación de la Resolución Nº 99/2015, que ha sido complementada en dos oportunidades, a través de sendos actos administrativos, ninguno de los cuales deroga o deja sin efecto a los anteriores. 2.

Conforme al artículo 15 de la Ley N° 19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos (‘Ley N° 19.880’), no son impugnables los actos de mero trámite, salvo si determinan la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión. En este caso, se considera que la declaración de interés nacional no constituye un acto terminal, sino que es un acto de mero trámite, respecto a la excepcionalidad que establece quinientos cincuenta y dos 552 el artículo 19 de la Ley Nº 20.283, sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal (‘Ley N° 20.283’) 3.

Con todo, la resolución de todas maneras se pronuncia sobre los planteamientos de fondo de la solicitud de invalidación (Parte III y ss.), señalando que las resoluciones exentas Nºs 99/2015, 428/2018 y 500/2023, solo acreditan el requisito de calificación de interés nacional establecido en el artículo 19 de la Ley Nº 20.283. Así, para que el proyecto pueda intervenir o alterar el bosque nativo de preservación requiere la aprobación del Permiso Ambiental Sectorial (‘PAS’) 150 a través del SEIA, mediante resolución fundada que dé cuenta del cumplimiento de todos los requisitos establecidos para dicho otorgamiento, dentro de los cuales se encuentra el interés nacional. 4.

Finalmente, también rechaza la solicitud de decaimiento, puesto que el desistimiento de los proyectos, “no cambia la vigencia de la Resolución Nº 99/2015, y, por lo tanto, el proyecto al ingresar nuevamente al SEIA, en caso de mantener las superficies aprobadas, no requiere presentar una modificación o nueva solicitud de interés nacional de acuerdo con la normativa vigente”. II. Del proceso de reclamación judicial

A fojas 122, la ‘Corporación para la Conservación y uso Sustentable de los Bosques de Alerce’ interpuso una reclamación del artículo 17 Nº 8 de la Ley Nº 20.600, en contra de la Resolución Exenta Nº 1/2025 de la CONAF’), que rechazó la solicitud de invalidación deducida en contra de la Resolución Exenta Nº 500/2023, que actualiza el interés nacional del proyecto ‘Conservación Tramo 2 ruta T-720, sector Parque Nacional Alerce Costero’. En su libelo, solicita que la reclamación se acoja en todas sus partes y se deje sin efecto las resoluciones previamente señaladas, por ser contrarias al ordenamiento jurídico.

A fojas 156, el Tribunal admitió a trámite la reclamación y ordenó a la reclamada informar al tenor de la reclamación de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley Nº 20.600. quinientos cincuenta y tres 553

A fojas 160, la CONAF solicitó ampliación del plazo para informar y confirió patrocinio y poder.

A fojas 166, el Tribunal accedió a la prórroga de 5 días solicitada por la CONAF, a contar del vencimiento del término original. A fojas 352, la CONAF evacuó el informe concluyendo que no hay acto contrario a derecho ni ilegalidad en su actuación, que amerite invalidar la Declaración de Interés Nacional.

A fojas 364, el Tribunal tuvo por evacuado el informe. A fojas 365, consta certificación del Secretario Abogado dando cuenta del cumplimiento con lo prescrito en el artículo 19 de la Ley Nº 20.600, en el sentido de dar a conocer la admisión a trámite de la reclamación.

A fojas 366, se dictó el decreto autos en relación y se fijó la vista de la causa para el martes 13 de mayo de 2025, a las 10:00 horas.

A fojas 418, la reclamante acompañó el informe intitulado “Amenazas a los bosques de alerce en Chile riesgo de la construcción de la Ruta T-720 a través del Parque Nacional Alerce Costero” elaborado por los señores Dr. Rocío Urrutia Jalabert, Prof. Jonathan Barichivich Henríquez, Dr. Alejandro Miranda Cerpa y Carlos Hormazábal Riquelme.

A fojas 420, el Tribunal tuvo por acompañado el documento, con citación.

A fojas 426, consta lo siguiente: i) que se llevó a cabo la vista de la causa en la fecha establecida; ii) que en ella alegó la abogada Tamara Navia Villagra por la reclamante, y el abogado Pablo Amat Trujillo, por la reclamada; y, iii) que la causa quedó en estudio por 30 días.

A fojas 433, se decretó como medida para mejor resolver solicitar al reclamado que remitiera el expediente completo del procedimiento que culminó con la dictación de cada una de las siguientes resoluciones: i) Resolución Exenta Nº 500, de 1 de junio de 2023; quinientos cincuenta y cuatro 554 ii) Resolución Exenta Nº 428, de 23 de mayo de 2018; y, iii) Resolución Exenta Nº 99, de 17 de marzo de 2015.

A fojas 543, la reclamada cumplió lo ordenado y remitió la información requerida, lo que se tuvo por cumplido mediante resolución de fojas 545.

A fojas 546, la causa quedó en acuerdo y se designó como redactora del fallo al a la Ministra Marcela Godoy Flores.

CONSIDERANDO:

Primero.

En primer término, la reclamante argumenta que el proyecto de la Ruta T-720 no cumple con los criterios de interés nacional establecidos en la “Guía para la Solicitud de Excepcionalidad del artículo 19 de la Ley Nº 20.283, sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal” de CONAF (‘Guía para la Solicitud de Excepcionalidad’), los cuales comprenden aspectos de seguridad, beneficios sociales, económicos, ambientales y culturales. Señala que la construcción de una carretera que atraviesa un parque nacional, que implica la tala de alerces —especie protegida a nivel nacional— resulta incompatible con dicho interés, y que existe un compromiso nacional e internacional del Estado de Chile con la preservación del alerce y su hábitat, y la conservación del Parque Nacional Alerce Costero, conforme a normativa interna e instrumentos internacionales. Dicho interés superior, concluye, no puede ser desplazado por la mera calificación del proyecto como de interés nacional.

En segundo término, la reclamante cuestiona la interpretación de la CONAF según la cual la Resolución Exenta Nº 500/2023 complementaría actos administrativos anteriores, sin ser considerada un acto autónomo. Arguye que esta interpretación restringe gravemente la posibilidad de recurrir y obstaculiza la revisión del acto administrativo, constituyendo una barrera de acceso a la justicia. Agrega que esta situación se agrava si se considera que la citada resolución autoriza la afectación de 3,22 ha por descepado y 5,71 ha por alteración de hábitat, cifras que difieren sustancialmente de las autorizadas en resoluciones quinientos cincuenta y cinco 555 previas, a saber: 2,06 ha en la Resolución Exenta Nº 99/2015 y 0,87 ha en la Resolución Exenta Nº 428/2018.

En tercer lugar, la reclamante sostiene que la Resolución Exenta Nº 500/2023, constituye un acto administrativo terminal autónomo, en tanto presenta un contenido material distinto al de las Resoluciones Exentas Nº 99/2015 y Nº 428/2018. En efecto, la resolución reclamada responde a una solicitud diferente, basada en antecedentes nuevos, que le otorga efectos propios y la convierte en una resolución independiente, jurídicamente susceptible de ser impugnada.

Finalmente, sostiene que la resolución impugnada ha perdido objeto, toda vez que han desaparecido los fundamentos fácticos que motivaron su dictación, pues el MOP se desistió de sus proyectos, lo que priva de sustento al acto administrativo cuestionado. Segundo.

Por su parte, la reclamada sostiene que el proyecto cumple con los criterios Nº 2 y Nº 3 de la ‘Guía para la solicitud de excepcionalidad’ para ser declarado de interés nacional. Precisa que el proyecto busca mejorar la conectividad terrestre entre las comunas de La Unión y Corral, beneficiando a la comunidad en general, fomentando la integración territorial y el desarrollo regional. Asimismo, agrega que el proyecto constituye una política pública orientada a satisfacer necesidades básicas, contribuyendo al desarrollo social, económico y ambiental del país en el mediano y largo plazo, especialmente mediante la reducción de tiempos de acceso a servicios esenciales y la promoción del turismo y la economía local. En este contexto, afirma que la Resolución Exenta Nº 500/2023, no implica un nuevo análisis técnico-jurídico, ya que el cambio de superficie no afecta la aplicabilidad de los criterios que fundamentan el carácter de interés nacional del proyecto. Por otro lado, la reclamada sostiene que si bien no tenía la obligación de iniciar un procedimiento de invalidación, igualmente dio curso a la solicitud, pronunciándose expresamente en cuanto a su improcedencia. En efecto, explica que mediante Resolución Exenta Nº 1/2025, concluyó que no existía mérito suficiente para acoger la solicitud de invalidación, toda vez que no se identificaron quinientos cincuenta y seis 556 actos contrarios a derecho ni ilegalidades que justificaran dejar sin efecto la declaración de interés nacional.

Finalmente, la reclamada sostiene que la declaración de interés nacional constituye un trámite previo al ingreso del proyecto al SEIA. En consecuencia, el retiro del proyecto por parte del MOP no implica la pérdida de objeto de dicha declaración ni la desaparición de los fundamentos que motivaron su calificación. Tercero.

Para la resolución de la controversia y a la luz de lo señalado precedentemente, el desarrollo de esta sentencia comprenderá la siguiente estructura:

I.

Sobre las controversias asociadas a la naturaleza jurídica de la Resolución Exenta Nº 500/2023 1. Naturaleza jurídica de la Resolución Exenta Nº 500/2023

Resolución Exenta Nº 500/2023

II.

Sobre la debida fundamentación de los criterios para la declaratoria de interés nacional de la ruta T-720

III.

Conclusión

I.

Sobre las controversias asociadas a la naturaleza jurídica de la Resolución Exenta Nº 500/2023

Cuarto.

La reclamante cuestiona la interpretación de CONAF, según la cual la Resolución Exenta Nº 500/2023 complementa las Resoluciones Exentas Nº 99/2015 y Nº 428/2018, pues dicha interpretación impide revisar la legalidad de la Resolución Exenta Nº 500/2023, lo que plantea serias restricciones a la interposición de recursos.

En efecto, dicha interpretación implica la prolongación de la validez de un acto administrativo emitido hace más de 10 años, bajo el argumento de que la oportunidad de impugnación de la declaratoria de interés nacional habría precluido. Sin embargo -precisa la reclamante- esta visión de pervivencia mediante actualizaciones sucesivas, sin reconocer a la Resolución Exenta Nº 500/2023 como un acto administrativo propio, quinientos cincuenta y siete 557 lleva a la imposibilidad de revisar la legalidad de decisiones fundamentales tomadas en 2023.

Para la reclamante, lo señalado precedentemente configura una barrera de acceso a la justicia, pues impide garantizar el control de legalidad de los actos administrativos, control que incluye la revisión de los antecedentes de hecho y de derecho que sustentaron la decisión de la autoridad, asegurando que se ajusten al marco normativo y que no sean arbitrarios. Agrega que esta situación adquiere mayor gravedad a la luz de las modificaciones sustanciales introducidas por la Resolución Exenta Nº 500/2023, en relación con el aumento en el número de hectáreas a ser afectadas por el proyecto, en comparación con aquellas contenidas en las resoluciones exentas Nº 99/2015 y Nº 428/2018.

Por otra parte, la reclamante señala que la Resolución Exenta Nº 500/2023 constituye un acto administrativo terminal e independiente, contrario a lo afirmado por CONAF, que la califica como un complemento de resoluciones anteriores (Nº 99/2015 y Nº 428/2018). A su juicio, esta resolución es terminal por cuanto cierra un procedimiento administrativo completo, desarrollado conforme a la Ley Nº 19.880, que incluyó etapas de admisibilidad, revisión técnica, participación de organismos sectoriales y una decisión final. Argumenta que incluso si se tratara de un acto dependiente, igualmente sería un acto terminal al modificar sustancialmente el contenido de los actos previos, lo que habilita su impugnación a partir de la nueva decisión. Apoya su postura en la propia ‘Guía para la Solicitud de Excepcionalidad’, que reconoce como terminales las resoluciones que aprueban o rechazan la declaratoria de interés nacional, requisito previo para la obtención del PAS 150.

Asimismo, la reclamante sostiene que una modificación de un acto administrativo no convierte automáticamente a la Resolución Exenta Nº 500/2023, en parte de un único acto compuesto, ya que cada resolución debe analizarse como una decisión autónoma en un procedimiento administrativo propio. En efecto, releva que la citada resolución no complementa a las anteriores, sino que establece un nuevo marco jurídico derivado de las modificaciones quinientos cincuenta y ocho 558 al proyecto, estableciendo así una nueva fecha de vigencia, a partir de la cual es plenamente revisable.

Finalmente, la reclamante sostiene que, a diferencia de lo afirmado por CONAF, la Resolución Exenta Nº 500/2023, al ser un acto administrativo terminal, puede perder objeto si desaparecen los hechos que la motivaron. En este caso, señala que los proyectos “Conservación tramo 2 ruta T-720, Sector Parque Nacional Alerce Costero” y “Conservación Ruta T-720, Cruce T-60 (Las Ventanas) – Cruce T-450 (Corral)”, ambos del MOP e ingresados al SEIA en 2015 y 2019, respectivamente, han sido desistidos. Por tanto, la resolución impugnada carece de sustento fáctico, ya que no es posible “ejecutarse la intervención en el bosque nativo autorizada por la resolución recurrida”.

Quinto.

Por el contrario, la reclamada sostiene que no se ha restringido el derecho al recurso y aclara que el ejercicio de la potestad invalidatoria se agota si al cabo de dos años no hubiere sido ejercida la acción destinada a invalidar el acto. En efecto, explica que la Resolución Nº 99/2015, de 17 de marzo de 2015, calificó el interés nacional del proyecto en cuestión, habiendo transcurrido el plazo dispuesto en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880 para invalidar el acto. Por su parte, precisa que la Resolución Nº 500/2023, de 1 de junio de 2023, actualiza la declaratoria de interés nacional, únicamente en cuanto a la superficie a intervenir, sin que por ello se haya derogado la Resolución Nº 99/2015, ni se haya modificado la procedencia de los criterios que determinaron, finalmente, la aplicabilidad del carácter de interés nacional.

A su vez, señala que si bien no estaba obligada a iniciar procedimiento de invalidación, dio curso al mismo y se pronunció expresamente concluyendo que no existe mérito para acoger la solicitud de invalidación interpuesta; y que si bien se argumentó que la solicitud es extemporánea, a lo largo de la fundamentación de la Resolución Nº 1/2025, subyace que no hay acto contrario a derecho ni ilegalidad en su actuación que amerite invalidar la declaración de interés nacional, permaneciendo vigente la Resolución Nº 99/2015. quinientos cincuenta y nueve 559

En efecto, la reclamada releva que no compartió la conclusión de los recurrentes en cuanto que la Resolución Nº 500/2023 “establece un nuevo marco jurídico derivado de las modificaciones al proyecto, (…) una solicitud distinta y la ponderación de nuevos antecedentes que autorizan un contenido diferente, (…) y un análisis técnico y jurídico completamente nuevo”. Por el contrario, se determinó que ella no modificó la concurrencia de los criterios de aplicabilidad del carácter de interés nacional que catalogaron al proyecto como tal, permaneciendo vigente la Resolución Nº 99/2015, y que pese a haber transcurrido el plazo de dos años para solicitar la invalidación de la declaración de interés nacional, no se vislumbra un acto contrario a derecho o ilegalidad que amerite acoger dicha solicitud.

Por otra parte, la reclamada sostiene que la declaración de interés nacional es un trámite previo de ingreso al SEIA, donde se requerirá la consecución de una serie de actos administrativos que seguirán hasta materializar el proyecto. En este sentido, precisa que para que el proyecto pueda estar autorizado para proceder con la intervención o alteración de bosque nativo, se requiere la aprobación del PAS 150 a través del SEIA, que culmina con una RCA que acredite el cumplimiento de todos los requisitos copulativos, a saber: el interés nacional, el carácter de imprescindible, la continuidad de la especie a nivel de cuenca y, excepcionalmente, fuera de ella; y, finalmente, la resolución que aprueba el plan de manejo de bosque nativo de preservación.

En base a lo anterior, sostiene que la declaración de interés nacional no es el acto terminal que concluye con la aprobación del proyecto, luego de evaluados sus impactos ambientales, sino que un trámite previo al ingreso al sistema. De esta manera, que el MOP haya optado por retirar el proyecto del SEIA, no hace que dicha declaración pierda su objeto o desaparezcan los supuestos fácticos que justificaron su calificación, pudiendo dicho organismo ingresarlo nuevamente al SEIA con posterioridad.

Sexto.

De los argumentos desarrollados por las partes, dimana con claridad que el punto esencial sobre el cual radican las controversias expuestas, dice relación con la naturaleza jurídica de la Resolución Exenta Nº 500/2023, esto es, si se trata de una quinientos sesenta 560 resolución de término o de mero trámite. Determinar dicha naturaleza permitirá resolver las dos controversias que giran en torno a este punto, a saber: i) si la solicitud de invalidación se interpuso dentro de plazo; y, ii) si el hecho de que se hayan retirado los proyectos del SEIA, produce la pérdida de objeto de la Resolución Exenta Nº 500/2023.

Séptimo.

En este contexto, se debe tener presente que, pese a que la CONAF relevó aspectos formales para rechazar la solicitud de invalidación presentada en contra de la Resolución Exenta Nº 500/2023, la reclamada de todas maneras emitió un pronunciamiento de fondo. Así, lo que se diga respecto a la oportunidad en que se presentó la solicitud de invalidación, sobre todo en caso que ésta haya sido interpuesta dentro de plazo, resulta baladí, manteniéndose la relevancia respecto a la controversia referida a la eventual pérdida de objeto. Hecha esta precisión, a continuación se determinará cuál es la naturaleza jurídica de la Resolución Exenta Nº 500/2023.

1. Naturaleza jurídica de la Resolución Exenta Nº 500/2023 Octavo.

Al respecto, cabe tener presente que el inciso primero del artículo 19 de la Ley Nº 20.283, prohíbe “la corta, eliminación, destrucción o descepado de individuos de las especies vegetales nativas clasificadas, de conformidad con el artículo 37 de la ley Nº 19.300 y su reglamento, en las categorías en peligro crítico, en peligro y vulnerables que formen parte de un bosque nativo, como asimismo la alteración de su hábitat […]”.

A su vez, el inciso segundo del citado precepto establece una excepción a la señalada prohibición, disponiendo que:

“excepcionalmente, podrá intervenirse o alterarse el hábitat de los individuos de dichas especies, previa autorización de la Corporación, la que se otorgará por resolución fundada, siempre que tales intervenciones no amenacen la continuidad de la especie a nivel de la cuenca o, excepcionalmente, fuera de ella, que sean imprescindibles y que tengan por objeto la realización de investigaciones científicas, fines sanitarios o estén destinadas a la ejecución de obras o al desarrollo de las actividades señaladas quinientos sesenta y uno 561 en el inciso cuarto del artículo 7º, siempre que tales obras o actividades sean de interés nacional” (énfasis agregado). Por último, en su inciso final, el citado precepto establece que, “Para calificar el interés nacional, la Corporación podrá solicitar los informes que estime necesarios a otras entidades del Estado” Noveno.

A la luz de los preceptos reproducidos precedentemente, es claro que la Ley Nº 20.283, prohíbe la corta, eliminación, destrucción, descepado de individuos o alteración del hábitat de las especies vegetales nativas clasificadas en peligro crítico, en peligro, vulnerable, casi amenazadas y “datos insuficientes”, que formen parte de un bosque nativo. Dicha norma permite que la CONAF autorice excepcionalmente que se pueda intervenir o alterar el hábitat de dichas especies, lo que hará mediante resolución fundada.

Para que proceda dicha autorización, deben concurrir los siguientes requisitos, a saber: i) que las intervenciones no amenacen la continuidad de la especie a nivel de la cuenca o, excepcionalmente, fuera de ella; ii) que sean imprescindibles (las intervenciones); y, iii) que tengan por objeto la realización de investigaciones científicas, fines sanitarios o estén destinadas a la ejecución de obras o al desarrollo de las actividades señaladas en el inciso cuarto del artículo 7º (construcción de caminos, ejercicio de concesiones o servidumbres mineras, de gas, de servicios eléctricos, de ductos u otras reguladas por la ley, que impliquen corte de bosque nativo), siempre que tales obras o actividades sean de interés nacional”.

Décimo.

Ahora bien, dicha autorización corresponde al permiso otorgado por la CONAF para la intervención de especies vegetales nativas clasificadas de conformidad con el artículo 37 de la Ley Nº 19.300, que formen parte de un bosque nativo, o alteración de su hábitat, regulado en el artículo 150 del Reglamento del SEIA (PAS mixto). Entre los contenidos técnicos y formales que deben presentarse para acreditar el cumplimiento de los requisitos de otorgamiento, se encuentra la “a) Acreditación de las obras o actividades, para lo cual se deberá: a.1 Indicar que corresponde a fines de investigaciones científicas o sanitarios, o A.2 Indicar quinientos sesenta y dos 562 que corresponde a alguna de las actividades señaladas en el inciso cuarto del artículo 7º de la Ley Nº 20.283, acompañando la declaratoria de interés nacional señalada en el inciso final del artículo 19 de la Ley Nº 20.283” (énfasis agregado).

Undécimo. Asimismo, el citado precepto exige otros requisitos, a saber: la “b) Justificación del carácter de imprescindible de la intervención o alteración. c) Indicación de las especies a ser afectadas, acompañando la información de su estado de conservación.

d) Descripción de las áreas a intervenir incluyendo cartografía georreferenciada y número de individuos de cada especie a ser afectado. e) Informe de experto que señale las medidas para asegurar la continuidad de las especies con problemas de conservación afectadas. f) Antecedentes del o los predios objeto de intervención. g) Descripción de las obras asociadas a la intervención. h) Condiciones de la reforestación. i) Medidas de protección”.

Duodécimo.

De lo señalado en el artículo 150 del Reglamento del SEIA, es posible inferir que la declaratoria de interés nacional es un antecedente requerido como parte de uno de los nueve (9) contenidos técnicos y formales que exige la citada disposición. En efecto, la normativa exige que se acompañe la declaratoria de interés nacional cuando las obras o actividades que se buscan acreditar, correspondan a alguna de las señaladas en el inciso cuarto del artículo 7º, es decir: la construcción de caminos, ejercicio de concesiones o servidumbres mineras, de gas, de servicios eléctricos, de ductos u otras reguladas por la ley, que impliquen corte de bosque nativo.

Decimotercero. De lo anterior se sigue, en consecuencia, que la resolución que declara el interés nacional de un proyecto no equivale al permiso de la excepcionalidad establecido en el inciso segundo del artículo 19 de la Ley Nº 20.283, de manera que dicha declaratoria de interés concurre al procedimiento de excepcionalidad como un antecedente necesario para tramitar el PAS 150, respecto de un tipo específico de proyecto o actividad, pero en ningún caso constituye ‘la’ autorización de intervención. quinientos sesenta y tres 563

Decimocuarto. Aclarado lo anterior, corresponde precisar cuál es el procedimiento para declarar el interés nacional. En este sentido, es menester relevar que mediante Resolución Nº 591 de la CONAF, de 4 de noviembre de 2020, se oficializó la ‘Guía para la Solicitud de Excepcionalidad del artículo 19 de la Ley Nº 20.283, sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal’, documento que, entre otras cosas, regula el procedimiento de declaratoria de interés nacional. Antes de 2020, dicho procedimiento se encontraba regulado en la Resolución Exenta Nº 319/2014 de la CONAF, de 26 de junio de 2014, que ‘Instruye Procedimiento de Declaratoria de Interés Nacional para proyectos presentados en el ámbito del artículo 150 del Reglamento del SEIA’.

Decimoquinto. En lo pertinente, la Guía para la Solicitud de Excepcionalidad regula la ‘Solicitud PAS 150 de excepcionalidad del artículo 19 de la Ley Nº 20.283’. En su punto 3.3. (del Procedimiento), y específicamente en el punto 3.3.1, se refiere a la ‘Declaratoria de Interés Nacional’ precisando que, “en virtud de lo indicado en el literal a.2 del artículo 150 del DS N.º 40/2012, previo al ingreso del SEIA, se debe tramitar ante la Corporación la Solicitud PAS 150-Declaratoria de Interés Nacional para obtener la calificación de interés nacional de las obras o actividades señaladas en el inciso cuarto del artículo 7 de la Ley N.º 20.283” (énfasis agregado). A continuación, el citado documento especifica las etapas del procedimiento, a saber: ingreso (3.3.1.1), admisibilidad (3.3.1.2), evaluación (3.3.1.3) y término del procedimiento (3.3.1.4).

Decimosexto.

En este sentido, a propósito del término del procedimiento, la mencionada guía señala en su punto 3.3.1.4.2, que “el acto terminal de la tramitación corresponde a una Resolución de Declaratoria de Interés Nacional emitida por la Dirección Ejecutiva de CONAF que apruebe o rechace fundadamente el interés nacional de las obras o actividades del Proyecto” (énfasis agregado). A su vez, en su punto 3.3.1.5, el citado documento dispone que la “Resolución de Declaratoria de Interés Nacional podrá ser impugnada mediante recurso de reposición interpuesto ante la Dirección Ejecutiva de CONAF, de acuerdo con lo establecido en el artículo 59 de la Ley N.º 19.880, sin perjuicio de los demás quinientos sesenta y cuatro 564 derechos que el Titular puede hacer valer conforme al ordenamiento jurídico vigente” (énfasis agregado).

Decimoséptimo. Por último, en el punto 4 de la Guía para la Solicitud de Excepcionalidad, denominado “otras consideraciones”, específicamente en su punto 4.1.2, titulado “Declaratoria de Interés Nacional”, se establece que “El o la Titular podrá solicitar la modificación de la Resolución de Declaratoria de Interés Nacional que calificó las obras o actividades del Proyecto de Interés Nacional” (énfasis agregado). En este sentido, la citada guía precisa que “la solicitud de modificación debe realizarse previo ingreso en el SEIA y se tramitará en los mismos términos que la solicitud aprobada”. Asimismo, luego de señalar que será la CONAF quien, en base a los antecedentes presentados, determinará si corresponde a una modificación de resolución o una nueva tramitación, precisa que en aquellos casos en que “se requiera modificar algún aspecto relacionado con el Interés Nacional, la Corporación podrá solicitar pronunciamiento de las otras entidades del Estado que se hayan pronunciado sobre el interés nacional del proyecto”, incluso incorporar a otras entidades, siempre que los antecedentes presentados lo justifiquen.

Decimoctavo.

De lo señalado, es dable concluir que la resolución que declara de interés nacional un proyecto o actividad, como aquella que la modifica, se dicta en el marco de un procedimiento expresamente reglado en la Guía para la Solicitud de Excepcionalidad, siendo, en ambos casos, una resolución que pone término al procedimiento. En efecto, dicha resolución es de aquellas que se pronuncia sobre las cuestiones planteadas por las partes en los términos establecidos en el artículo 41 de la Ley Nº 19.880, y, como consecuencia de ello, son impugnables por vía administrativa y jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Nº 19.880. Esta última situación, por lo demás, se establece expresamente en el procedimiento descrito en la mencionada guía, al señalar que procede reposición, sin perjuicio de los demás derechos que el Titular puede hacer valer conforme al ordenamiento jurídico vigente.

Decimonoveno. Ahora bien, a la luz de lo concluido en las consideraciones precedentes, cabe tener presente que consta en quinientos sesenta y cinco 565 autos, que la Resolución Exenta Nº 500/2023, fue dictada en el marco de un procedimiento llevado a cabo como consecuencia de una solicitud de actualización de la declaratoria de interés nacional presentada por el Director de Vialidad del MOP, titular del ‘Proyecto Conservación Tramo 2 Ruta T-720, Sector Parque Nacional Alerce Costero’. Lo anterior, atendido a que -tal como lo explica el MOP a la CONAF mediante Ord. Nº 1354, de 9 de febrero de 2023-había transcurrido “un extenso tiempo de tramitación del proyecto en el SEIA”, sumado a que según el último catastro realizado “las superficies de bosque de preservación a ser afectadas corresponden a 3,22 ha por descepado y de 5,71 ha por alteración de hábitat”, es decir, la superficie a ser afectada había variado con relación a lo señalado en la Resolución Exenta Nº 428/2018, en que se daba cuenta de una intervención de 0,87 ha.

Vigésimo. Así las cosas, luego de declarar inadmisible una primera solicitud por falta de antecedentes, la CONAF mediante Oficio Ord. Nº 133, de 2 de marzo de 2023, declaró admisible una segunda solicitud de actualización de la declaratoria de interés nacional presentada mediante Ord. Nº 1354, de 9 de febrero de 2023. A su vez, mediante Ord. Nº 166, de 20 de marzo de 2023, la CONAF determinó necesario convocar a los mismos órganos del Estado que participaron en la declaratoria de interés nacional que culminó con la Resolución Exenta Nº 99/2015, a saber: Servicio Agrícola y Ganadero, Ministerio del Medio Ambiente, Municipalidad de Corral, Ministerio de Bienes Nacionales y la CONAF. En este contexto, la Comisión Evaluadora manifestó su parecer en cuanto a aprobar la actualización de calificación de interés nacional del proyecto, con dos votos a favor (SAG y CONAF), un voto en contra del Ministerio del Medio Ambiente, mientras que el Ministerio de Bienes Nacionales y la Municipalidad de Corral no emitieron sus pronunciamientos.

Vigésimo primero.

En definitiva, a juicio de estos sentenciadores, dado los antecedentes descritos precedentemente, no cabe duda que la Resolución Exenta Nº 500/2023, es una resolución de carácter terminal, siendo de aquellas que la Guía para la Solicitud de Excepcionalidad elaborada por CONAF considera que ponen fin a un procedimiento. En efecto, se trata de un quinientos sesenta y seis 566 procedimiento iniciado como consecuencia de la solicitud de modificación de una resolución que calificó las obras o actividades del proyecto de interés nacional, la que, como se señaló, se tramita “en los mismos términos que la solicitud aprobada”.

Resolución Exenta Nº 500/2023

Vigésimo segundo.

Ahora bien, aclarado que la Resolución Exenta Nº 500/2023 es una acto terminal, que modifica la declaratoria de interés nacional (Resolución Exenta Nº 99/2015), y que por ese mismo hecho puede ser objeto de impugnación mediante la interposición de una solicitud de invalidación, es posible sostener que el argumento desarrollado en la resolución que rechazó dicha solicitud, aduciendo que “no puede considerarse la presentación de la solicitud de invalidación dentro de plazo”, debe ser desestimado. Con todo, esta constatación no tiene ningún efecto en el éxito de la pretensión contenida en la reclamación, pues, como se señaló, la CONAF de todas maneras se pronunció sobre el fondo del asunto, cuestión que será abordada por el Tribunal en el apartado siguiente de esta sentencia.

Vigésimo tercero.

Por último, lo señalado en las consideraciones precedentes constituye motivo suficiente para desestimar la alegación sobre una eventual pérdida de objeto, como consecuencia de que el MOP se desistió de los proyectos “Conservación tramo 2 ruta T-720, Sector Parque Nacional Alerce Costero” y “Conservación Ruta T-720, Cruce T-60 (Las Ventanas) – Cruce T-450 (Corral)”, ingresados al SEIA en 2015 y 2019, respectivamente, hechos que no se encuentran controvertidos en autos. En efecto, ha quedado claro que la resolución que declara de interés nacional un proyecto o que lo modifica, se erige como un requisito previo para solicitar el PAS 150, de manera tal que su vigencia no depende necesariamente de si el proyecto ingresado al SEIA es o no desistido, sino más bien de la mantención de las condiciones bajo las cuales se dictó la declaración de interés.

Vigésimo cuarto.

En efecto, una de las situaciones que exige su modificación es justamente el cambio de las superficies de bosque nativo a ser afectadas, lo que en autos justificó la dictación de quinientos sesenta y siete 567 las resoluciones exentas Nºs 428/2018 y 500/2023, no así el hecho de retirar el proyecto del SEIA. Lo anterior, sin perjuicio que al ingresar nuevamente al SEIA el proyecto, eventualmente se constate una modificación de las superficies de bosque nativo que serán afectadas por el proyecto, caso en el cual la declaratoria de interés deberá ser nuevamente actualizada, so pena de no poder obtener el PAS 150.

Vigésimo quinto.

Así las cosas, estos sentenciadores concluyen que la Resolución Exenta Nº 500/2023, no ha “perdido sustento fáctico” por el solo hecho de que el MOP se haya desistido de sus proyectos, ni mucho menos que dicha pérdida se deba a que no es posible “ejecutarse la intervención en el bosque nativo autorizada por la resolución recurrida”; ya que, como se señaló, la declaratoria de interés nacional bajo ningún supuesto autoriza intervención en el bosque nativo, pues la cantidad de hectáreas informadas constituye un requisito meramente formal, que no genera ningún efecto vinculante al momento de decidir respecto de la autorización de excepcionalidad del artículo 19 de la Ley Nº 20.283.

II.Sobre la debida fundamentación de los criterios para la declaratoria de interés nacional de la ruta T-720

Vigésimo sexto.

La reclamante controvierte la construcción de una carretera que atraviesa un parque nacional, en tanto dicha obra conlleva la tala del alerce, especie protegida a nivel nacional. En este sentido, sostiene que tal intervención no se ajusta al concepto de interés nacional, requisito exigido en la normativa forestal para excepcionar la prohibición de tala de especies protegidas; y que si bien dicho concepto no se encuentra definido en la ley, su entendimiento puede derivarse de otras disposiciones normativas, como es la Guía para la Solicitud de Excepcionalidad elaborada por CONAF. Dicha guía señala que el interés nacional debe entenderse como aquel que responde al interés público general, vinculado al cumplimiento de políticas públicas, instrumentos de planificación territorial o necesidades colectivas, excluyendo cualquier posibilidad de que dicho interés pueda fundarse en beneficios particulares o sectoriales. quinientos sesenta y ocho 568

Así, la reclamante sostiene que la intervención de especies protegidas, como el alerce, solo pueden autorizarse excepcionalmente, conforme lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Nº 20.283, cuyo espíritu se orienta a la protección, recuperación y mejoramiento del bosque nativo, con el objeto de asegurar la sustentabilidad forestal y la política ambiental. Bajo este marco normativo, se necesita una justificación fundada y excepcional para tomar medidas que contravengan tanto la regla general de protección forestal como los principios impuestos por el propio ordenamiento jurídico, que establece la protección del medio ambiente y del Alerce como un interés superior.

En este contexto, la reclamante alega que la Ruta T-720 no cumple con ninguno de los criterios de interés nacional establecidos en la Guía para la Solicitud de Excepcionalidad, a saber: i) el proyecto no se justifica por razones de seguridad nacional ni de atención a catástrofes, pues no está asociada a amenazas concretas ni a planes estratégicos de defensa o protección de la población; ii) no beneficia de forma directa y sustancial a la comunidad general, ya que la conectividad entre las comunas involucradas ya existe mediante otras rutas, y la intervención propuesta no resulta indispensable. Por el contrario, los efectos ambientales negativos, como la afectación de un parque nacional y de especies protegidas, superan cualquier beneficio potencial, afectando la calidad de vida y el entorno natural de la población; iii) no promueve el desarrollo social, económico ni ambiental, dado que los costos ambientales del proyecto —incluyendo la corta de individuos de alerce y la pérdida de hábitat— superan con creces cualquier beneficio marginal en conectividad vial; y, iv) no satisface el criterio de beneficio cultural, pues no guarda relación con la preservación de conocimientos tradicionales, prácticas ancestrales o valores culturales, sino que impacta negativamente un ecosistema con alto valor ecológico y simbólico.

A su vez, la reclamante argumenta que el proyecto contraviene los principios y objetivos de protección ambiental consagrados en el ordenamiento jurídico chileno, incluyendo el artículo 19 Nº 8 de la Constitución Política de la República, que garantiza el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, así como los quinientos sesenta y nueve 569 compromisos asumidos por el Estado mediante tratados internacionales como la Convención de Washington, de 1940, que establece la inviolabilidad de los monumentos naturales salvo para fines científicos o inspecciones gubernamentales.

Asimismo, cita el Decreto Nº 490/1976, que declara inviolable al Alerce y restringe su tala únicamente a casos excepcionales, y el Decreto Nº 9/2010, que crea el Parque Nacional Alerce Costero con el objeto de proteger una ecorregión prioritaria a nivel mundial, ambos actos administrativos que reflejan el compromiso del Estado con la conservación del patrimonio ambiental. Por último, hace hincapié en que el interés nacional en la protección del medio ambiente ha sido reafirmado con la dictación de la Ley Nº 21.600, que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, reafirmando la prohibición de explotación de recursos naturales con fines comerciales en Monumentos Naturales y Parques Nacionales. En definitiva, la reclamante concluye que el proyecto no satisface los criterios de interés nacional y que, por lo demás, existe un interés nacional patente de parte del Estado de Chile de preservar el alerce, el hábitat de éste y de conservar el Parque Nacional Alerce costero, debido a las normas internacionales suscritas y la normativa interna redactada por los organismos administrativos. Dicho interés declarado en diversas instancias no puede ser superado por la sola consideración de la Dirección de Vialidad de que el proyecto Ruta T-720 constituye un proyecto de interés nacional.

Vigésimo séptimo.

Por su parte, la reclamada sostiene que la Guía para la Solicitud de Excepcionalidad, luego de definir qué debe entenderse por interés nacional, precisa cuáles son los criterios y, dentro de ellos, los factores que permiten identificar y justificar dicho interés. En este contexto, precisa que dentro de dichos criterios se encuentra el Nº 2 -las obras o actividades del proyecto tienen por objeto o son vitales para la habilitación de terrenos para la construcción de Obras Públicas, que cumplan un beneficio para la comunidad en general- y el criterio Nº 3 –las obras o actividades del proyecto demuestran consecuencia y relación específica con políticas públicas que aporten al desarrollo social, económico y ambiental del territorio nacional en el mediano y largo quinientos setenta 570 plazo, o que se orienten a satisfacer necesidades básicas de la población del país-. Dichos criterios, agrega, fueron los considerados para calificar el interés nacional cuestionado por la reclamante.

En este contexto, la reclamada argumenta que el proyecto “Conservación Tramo 2 ruta T-720 sector Parque Nacional Alerce Costero”, tiene como objetivo principal el mejorar la conectividad terrestre entre las comunas de La Unión y Corral, mediante obras de reposición del camino existente. En este sentido, se determinó que el proyecto cumple los requisitos del artículo 19 de la Ley Nº 20.283 y se ajusta al Criterio Nº 2, al ser una obra pública que presenta un beneficio para la comunidad en general, entendiéndose que la conectividad e integración de estas dos localidades aporta a la conectividad y desarrollo regional, presentando un impacto positivo en la comunidad en general.

A su vez, aclara que se consideró que también concurre el criterio Nº 3 antes descrito, al implicar el proyecto una política pública que aporta al desarrollo social, económico y ambiental del territorio nacional en el mediano y largo plazo, y que se orienta a satisfacer necesidades básicas de la población del país. Lo anterior, considerando el beneficio que la conectividad le entrega a la población para satisfacer sus necesidades básicas, reduciendo notoriamente el tiempo para poder acceder a servicios básicos, junto con el impacto que tiene en el turismo y potenciar la economía local.

En definitiva, la reclamada concluye que tomó la determinación de calificar el interés nacional del referido proyecto en base a la concurrencia de los Criterios Nº 2 y Nº 3, declaración que no ha sido derogada, permaneciendo vigente la Resolución Exenta Nº 99/2015. Luego, pese a que la Resolución Exenta Nº 500/2023 actualiza dicha declaración, se consideró que el cambio de superficie no modificaba la procedencia de los criterios de aplicabilidad del carácter de interés nacional que catalogaron el proyecto como tal, no implicando por ende un “análisis técnico y jurídico completamente nuevo”, como sostiene la reclamante. quinientos setenta y uno 571

Vigésimo octavo.

Para resolver la controversia, se debe recordar que, tal como se determinó en la primera parte de esta sentencia, la resolución que declara el interés nacional de un proyecto, así como aquella que la modifica, no equivalen a la resolución que autoriza la intervención o alteración de hábitat de especies vegetales nativas clasificadas de conformidad con el artículo 37 de la Ley Nº 19.300 (que corresponde al permiso de excepcionalidad establecido en el inciso segundo del artículo 19 de la Ley Nº 20.283). En efecto, como se señaló, la declaración de interés nacional concurre al procedimiento de excepcionalidad como un antecedente necesario para tramitar el PAS 150, respecto de un tipo específico de proyecto o actividad, pero en ningún caso constituye ‘la’ autorización de intervención.

Vigésimo noveno.

Esta aclaración, permite descartar de plano cualquier cuestionamiento a la declaratoria de interés nacional, basado en los efectos que el proyecto pueda generar en el bosque nativo, ya que ello corresponde alegarlo en el marco de la dictación de la resolución que autorice la intervención o alteración de las especies vegetales nativas clasificadas de conformidad con el artículo 37 de la Ley Nº 19.300 (PAS 150). En este supuesto se encuentra lo alegado por la reclamante, respecto a que la declaratoria de interés nacional necesita una justificación fundada y excepcional para tomar medidas que contravengan tanto la regla general de protección forestal como los principios impuestos por el propio ordenamiento jurídico; los cuestionamientos a los criterios sobre interés nacional, en particular que el proyecto no resulta indispensable; o que la corta de individuos de alerce y la pérdida de hábitat superan con creces cualquier beneficio marginal en conectividad vial.

Trigésimo.

Sin perjuicio que lo señalado es suficiente para rechazar este punto de la reclamación, cabe recordar que la reclamante sostiene, en definitiva, que no concurre ninguno de los criterios de interés nacional de aquellos contenidos en la Guía para la Solicitud de Excepcionalidad que permitan sustentar la declaratoria de interés nacional del proyecto del MOP. Al respecto, es menester tener presente que la declaratoria de interés nacional fue solicitada el 20 de enero de 2015, y que los criterios que quinientos setenta y dos 572 fundaron la petición del MOP correspondieron a los criterios Nº 2 y Nº 3 contenidos en el entonces “Manual para la Tramitación de Resoluciones Fundadas en Virtud del Artículo 19º de la Ley Nº 20.283”, aprobado mediante Resolución Nº 122, de 10 de marzo de 2010, de la Dirección Ejecutiva de CONAF.

Trigésimo primero. Dicho documento identificaba como criterio Nº 2 las “Intervenciones o alteraciones de Proyecto, que tengan por objeto o sean vitales para la habilitación de terrenos para la construcción de obras públicas”. A su vez, como criterio Nº 3, consideraba las “Intervenciones o alteraciones de Proyecto, que tengan por objeto o sean vitales para la ejecución de obras o actividades de los proyectos establecidos en el Inciso 4°, del artículo Nº 7 de la Ley Nº 20.283, que demuestren consecuencia y relación específica con políticas públicas que aporten al desarrollo social y/o sustentabilidad del territorio nacional en el mediano y largo plazo”. Fueron estos los criterios que consideró la CONAF, para declarar de interés nacional el proyecto ‘Conservación Tramo 2 ruta T-120, Sector Parque Nacional Alerce Costero’, mediante Resolución Exenta Nº 99/2015, de 17 de enero de 2015, con una intervención identificada de 2,06 ha de Bosque Nativo de Preservación, decisión que no fue impugnada en su oportunidad. Trigésimo segundo. Con posterioridad, mediante Ord. Nº 3835/2018, de 19 de abril de 2018, el MOP consultó sobre la vigencia de la declaratoria de interés, atendido a que, por diversas razones, el proyecto “ha visto postergada su materialización”, sumado a que el “diseño de la ruta ha sido modificado con el propósito de minimizar la afectación de Bosque de Preservación, de modo que la superficie a intervenir se ha reducido de 2,06 hás. informadas para la obtención de la Calificación a 0,87 hás”. En este contexto, mediante Resolución Exenta Nº 428/2018, de 23 de mayo de 2018, la CONAF consideró que la disminución de superficie “no es considerada, en el caso en particular, una modificación que requiera iniciar un nuevo proceso de calificación de Interés Nacional”, de manera que solo corresponde actualizar los considerandos de la Resolución Exenta N° 99/2015, referidos al área de bosque a afectar, decisión que tampoco fue impugnada. quinientos setenta y tres 573

Trigésimo tercero. Ahora bien, como ya se señaló, mediante Ord. N°. 1354, de 9 de febrero de 2023, el MOP solicitó “una nueva actualización de la citada declaratoria” dado el extenso tiempo de tramitación del proyecto en el SEIA y atendido “que las superficies de bosque de preservación a ser afectadas corresponden a 3,22 ha por descepado y de 5,71 ha por alteración de hábitat”. Durante el procedimiento llevado a cabo para resolver la solicitud, se recibieron las opiniones de alguno de los órganos del Estado convocado por la CONAF, a saber:

1. Mediante Ord. Nº 1081, de 6 de marzo de 2023, la Dirección Nacional del SAG señaló, en lo pertinente, que “el cambio en superficie no debiera cambiar los criterios de aplicabilidad del Carácter de Interés Nacional que catalogaron al proyecto como tal, por lo que el Servicio señala que mantiene su calificación favorable presentada inicialmente. En conclusión, se ratifica la opinión favorable de este Servicio respecto de la clasificación de Interés Nacional para el proyecto

‘Conservación Tramo 2 Ruta T-720, Sector Parque Nacional Alerce Costero’” (énfasis agregado).

1. Mediante Ord. MMA Nº 231.288, de 6 de abril de 2023, el Ministerio del Medio Ambiente se pronunció desfavorablemente respecto de la solicitud de actualización de la declaratoria, atendido que la disminución de la población de alerce en las últimas tres generaciones y la baja fertilidad de la especie, no hace aconsejable, bajo ningún contexto, permitir el descepado de árboles maduros que estén participando activamente en la producción de nuevas generaciones, debiendo evitarse su destrucción a toda costa, lo que se ve reforzado por ser ésta, además, una especie declarada Monumento Natural.

2. Por último, consta en autos lo informado por la Gerencia de Evaluación y Fiscalización de Ecosistemas de la CONAF, quien determinó que “el proyecto es el mismo presentado el año 2015, donde tuvo DIN [Declaración de Interés Nacional] aprobatoria”. Asimismo, agrega que “se mantienen las condiciones del criterio 3 que fueron base para su aprobación”. quinientos setenta y cuatro 574

Trigésimo cuarto.

Fue en este contexto en el que se dictó la Resolución Exenta Nº 500/2023, mediante la cual la CONAF determinó que, analizado y ponderado todos los antecedentes relativos al proyecto, la Comisión Evaluadora manifestó su parecer en cuanto a aprobar la actualización de calificación de interés nacional del proyecto: “Conservación Tramo 2 ruta T-720, Sector Parque Nacional Alerce Costero”, con dos votos a favor (del Servicio Agrícola y Ganadero y esta Corporación), un voto en contra del Ministerio del Medio Ambiente, mientras que el Ministerio de Bienes Nacionales y la Municipalidad de Corral no emitieron sus pronunciamientos. Trigésimo quinto.

Ahora bien, a la luz de lo señalado precedentemente, es dable colegir que la Resolución Exenta Nº 500/2023, es una resolución que se pronuncia respecto a una solicitud de modificación de la declaratoria de interés nacional y cuyo procedimiento es el mismo que se utiliza para la solicitud de la declaratoria propiamente tal, conforme se señala en el punto 4.0 y siguientes de la Guía para la Solicitud de Excepcionalidad, documento que se encontraba en plena vigencia a la fecha en que se requirió la actualización de la declaratoria de interés por parte del MOP.

Trigésimo sexto.

Queda de manifiesto, además, que la modificación a la declaratoria de interés nacional del proyecto dice exclusiva relación con el cambio de superficie del bosque de preservación a ser afectado, información que la propia guía exige dentro del informe de calificación de interés nacional, que corresponde a uno de los contenidos que debe presentarse en la solicitud de declaratoria de interés nacional (3.3.1). En efecto, en dicho informe, en la parte que atañe a la ‘descripción del proyecto’ (2.2.5.1.), se deben identificar las especies, categorías de conservación, número de individuos y superficie a intervenir o cuyo hábitat será alterado (2.2.5.2.); y, como información aparte, se solicita identificar el criterio sobre interés nacional en el cual se fundamentan las obras o actividades del proyecto (2.2.5.3). Trigésimo séptimo. Así, dimana con claridad que la solicitud de actualización no recayó en la modificación de los criterios de interés nacional que fueron determinados mediante Resolución Exenta Nº 99/2015, sino que sobre otro aspecto de la ‘descripción del quinientos setenta y cinco 575 proyecto’, como son los números de individuos y la superficie de la intervención y alteración de hábitat. Ello es afín con lo señalado por alguno de los órganos del Estado que dieron cuenta que la modificación de superficie de Bosque Nativo de Preservación a ser afectada no afectaba los criterios de interés nacional originalmente establecidos. De hecho, la opinión contraria del Ministerio del Medio Ambiente, referida a la pertinencia de actualizar la declaratoria a la luz de la relevancia de la especie afectada (Alerce), corresponde a un argumento que no se relaciona con los criterios de calificación de interés nacional, y que tal como se ha señalado en esta sentencia, corresponde plantearlo durante la evaluación ambiental del proyecto en el SEIA, en el marco del PAS 150.

Trigésimo octavo.

Así las cosas, no siendo en este caso el procedimiento de modificación de la declaratoria de interés nacional -que culminó con la Resolución Exenta Nº 500/2023-, un procedimiento en el que se haya discutido la actualización de alguno de los criterios de interés nacional que permitieron calificar como tal al proyecto: “Conservación Tramo 2 ruta T-720, Sector Parque Nacional Alerce Costero”; sino que éste se limitó al cambio de superficie a ser afectada, a juicio del Tribunal, no corresponde abrir una discusión acerca de la concurrencia y eventual ilegalidad de los criterios de interés nacional. Maxime, cuando la resolución que se busca dejar sin efecto (Resolución Exenta Nº 500/2023), no se pronunció sobre este punto, el cual se encuentra zanjado con la dictación de la Resolución Exenta N° 99/2015, de 17 de marzo de 2015.

Trigésimo noveno.

Por todo ello, estos sentenciadores son del parecer de desestimar la alegación de la reclamante a este respecto.

III. Conclusión

Cuadragésimo. El Tribunal rechazará la reclamación, por estimar que la Resolución Exenta Nº 500/2023, es un acto administrativo terminal conforme lo determina expresamente la Guía para la Solicitud de Excepcionalidad. Esta naturaleza excluye que la quinientos setenta y seis 576 solicitud de invalidación se hubiese presentado fuera de plazo en los términos dispuestos por CONAF, error que no tiene mayor incidencia, ya que ésta igualmente se pronunció sobre el fondo. Asimismo, se desestimara la alegación de pérdida de objeto, pues la declaración de interés nacional —requisito previo para solicitar el PAS 150— conserva su vigencia independiente del desistimiento posterior del proyecto ante el SEIA, ya que subsisten las condiciones que justificaron su dictación.

Cuadragésimo primero.

En cuanto al fondo, se aclara que la resolución que declara o modifica el interés nacional de un proyecto no es equivalente a la que autoriza la intervención o alteración de hábitat de especies vegetales nativas conforme al artículo 37 de la Ley Nº 19.300. Por tanto, los efectos ambientales en el bosque nativo deben ser alegados en la etapa correspondiente a la solicitud de autorización excepcional, prevista en el artículo 19 inciso segundo de la Ley Nº 20.283. Finalmente, se descarta reabrir el debate sobre los criterios de interés nacional, pues el procedimiento de 2023 se limitó exclusivamente a la actualización de la superficie de afectación, sin modificar los fundamentos que motivaron la declaratoria original.

POR TANTO Y TENIENDO PRESENTE, lo dispuesto en los artículos 17 Nº 8, 18 Nº 7, y 25 de la Ley Nº 20.600; artículos 7º y 19 de la Ley Nº 20.283; artículos 15 y 41 de la Ley Nº 19.880; artículo 150 del Reglamento del SEIA; y, en las demás disposiciones legales y reglamentarias citadas y pertinentes;

SE RESUELVE

1.

Rechazar en todas sus partes la reclamación interpuesta por la ‘Corporación para la Conservación y uso Sustentable de los Bosques de Alerce’, en contra de la Resolución Exenta Nº 1/2025, de 3 de enero de 2025 de la CONAF, que rechazó la solicitud de invalidación presentada en contra de la Resolución Exenta Nº 500/2023 de la CONAF, de 1 de junio de 2023, que actualizó el interés nacional del proyecto ‘Conservación Tramo 2 ruta T-720, sector Parque Nacional Alerce Costero’. quinientos setenta y siete 577 2.

Cada parte pagara sus costas.

Con la prevención del Ministro señor López, quien concurre a la decisión de rechazar la reclamación por las razones expuestas en la presente sentencia, teniendo presente, además, lo siguiente:

1. Que aun cuando la Resolución Exenta Nº 500/2023, constituye un acto administrativo terminal, en tanto ella pone término al procedimiento de actualización de la declaratoria de interés, no reviste el carácter de autónomo respecto de las Resoluciones Exentas Nº 99/2015 y Nº 428/2018.

2. Lo anterior, dado que el elemento sustantivo que habilita la afectación de bosque nativo —la declaración de interés nacional—fue definido en 2015 y no se modificó en 2023. En efecto, el acto impugnado se limitó a ajustar la superficie de bosque afectada sobre la base de nuevos antecedentes técnicos, pero no alteró ni reabrió la calificación de interés nacional, que constituye el fundamento de la autorización excepcional prevista en el artículo 19 de la Ley Nº 20.283. Por ello, aun siendo terminal, su eficacia depende del acto original que declaró el interés nacional, y no puede entenderse como una decisión independiente ni desvinculada de aquél.

3. Además, desde un punto de vista técnico y científico, resulta pertinente precisar que la resolución que declara o modifica el interés nacional de un proyecto cumple una función habilitante de carácter estrictamente jurídico, en cuanto permite al titular acceder posteriormente a la autorización excepcional prevista en el artículo 19 de la Ley Nº 20.283. Sin embargo, ella no constituye, en sí misma, un pronunciamiento ambiental sobre la magnitud de los impactos, dado que ello se reserva al procedimiento de autorización excepcional (PAS 150), donde el análisis es de naturaleza eminentemente técnico.

4. En efecto, es en dicha instancia donde deben evaluarse los efectos específicos de la intervención sobre las poblaciones de Fitzroya cupressoides (Alerce), considerando aspectos como la tasa de regeneración natural, la estructura etaria del bosque, la resiliencia ecológica frente a la fragmentación, así como la potencial sinergia con otros factores de presión ambiental. Solo quinientos setenta y ocho 578 a través de ese procedimiento puede determinarse la necesidad de medidas de mitigación, compensación o restauración, aplicando el principio preventivo y asegurando la conservación efectiva de bosques nativos de alto valor ecológico.

5. De este modo, la mera declaratoria de interés nacional no sustituye ni reemplaza el análisis científico de impactos, sino que lo antecede y habilita, quedando la discusión ambiental y técnica necesariamente radicada en la etapa del PAS 150, donde el legislador concentró los estándares y exigencias para resguardar el patrimonio forestal nativo.

Notifíquese, regístrese y archívese en su oportunidad.

Rol R Nº 506-2025

Pronunciada por el Ilustre Segundo Tribunal Ambiental integrado por la Ministra Titular Abogada y Presidenta señora Marcela Godoy Flores, el Ministro Titular Abogado señor Cristián Delpiano Lira y el Ministro Suplente Licenciado en Ciencias señor Cristián López Montecinos. No firma el Ministro Delpiano, pese a haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo, por encontrarse haciendo uso de su feriado legal. Redactó la sentencia la Ministra Marcela Godoy Flores, Presidenta y la prevención, su autor.

En Santiago, a veinticinco de agosto de dos mil veinticinco, autoriza el Secretario Abogado del Tribunal, Sr. Leonel Salinas Muñoz notificando por el estado diario la resolución precedente. quinientos setenta y nueve 579

Marcela Eliana Godoy Flores

Cristián López Montecinos

LEONEL ALEJANDRO SALINAS MUNOZ