Minera El Trebal Limitada y Juan Joel Clavería Aliste con Ministerio del Medio Ambiente
TABLA DE CONTENIDOS
VISTOS: .................................................. 2
I.
Antecedentes de la reclamación ..................... 2 II. Del proceso de reclamación judicial ................ 5
CONSIDERANDO: ............................................ 8
I.
Legislación aplicable a la declaratoria del Santuario de la Naturaleza Río Sasso y eventual imposibilidad material de continuar el procedimiento por causa sobreviniente ........................... 12 II. Sobre la procedencia de la reclamación y las vías de impugnación existentes ............................ 18 III. Eventual procedencia del silencio administrativo negativo .......................................... 20 1. Sobre el plazo para resolver la solicitud de invalidación ...................................... 21 2. La carta de 8 de agosto de 2024 como certificación del artículo 65 de la Ley Nº 19.880 ............... 29 IV. Eventual falta de fundamentación del DS Nº3/2023 .. 35 1. Sobre los objetos de conservación cuestionados por los reclamantes ................................... 35 2. Sobre la existencia de cuestiones conexas ......... 40 V.
CONCLUSIÓN ........................................ 52
SE RESUELVE: ............................................ 53
setecientos cuarenta y tres 743
Santiago, veintinueve de agosto dos mil veinticinco.
VISTOS:
El 13 de septiembre de 2024, el abogado señor Kamel Cazor Aliste, en representación de Minera El Trebal Limitada, Rol Único Tributario N° 76.226.890-6, y del señor Juan Joel Clavería Aliste, ingeniero civil, (‘los reclamantes’), interpuso una reclamación en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 Nº 8 de la Ley Nº 20.600 que Crea los Tribunales Ambientales (‘Ley Nº 20.600’), en contra de la resolución de rechazo -conforme al silencio administrativo negativo- de la de administrativa (‘resolución reclamada’), presentada de conformidad con lo previsto en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880 que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado (‘Ley Nº 19.880’), en contra del Decreto Supremo Nº 3, de 18 de enero de 2023,(‘DS Nº3/2023’), dictado por el Ministerio del Medio Ambiente (‘MMA’), a través del cual creó el Santuario de la Naturaleza “Río Sasso”, por no ser resuelta dentro del plazo legal. La reclamación fue admitida a trámite por resolución de 29 de octubre de 2024, asignándosele el rol R Nº 483-2024. I.
Antecedentes de la reclamación
El 7 de enero de 2022, doña Eva Margarita Valdivia Ramírez (‘la solicitante’) presentó al MMA, una solicitud de declaración de santuario de la naturaleza de un área denominada “Río Sasso”, con una superficie aproximada de 14.009 hectáreas (ha), de su propiedad, ubicada fuera del límite urbano de la comuna de Monte Patria, provincia de Limarí, Región de Coquimbo (Figura N° 1). setecientos cuarenta y cuatro 744
Figura N° 1. Contexto territorial de la causa.
El 6 de abril de 2022, a través del Ord. N° 221.308, el MMA solicitó al Consejo de Monumentos Nacionales (‘CMN’) el informe previo regulado por el artículo 31 de la Ley N° 17.288(‘Ley de Monumentos Nacionales’).
El 23 de junio de 2022, funcionarios del CMN efectuaron una visita a terreno, en la zona en que se emplaza el área solicitada.
El 10 de octubre de 2022, mediante Ord. Nº 4142, el CMN remitió el informe previo al MMA.
El 21 de diciembre de 2022, se llevó a cabo la sesión ordinaria por parte del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y Cambio Climático (‘CMSCC’ o ‘Consejo de Ministros’), el cual adoptó el Acuerdo N° 19/2022, mediante el cual se pronunció favorablemente sobre la creación del Santuario de la Naturaleza Río Sasso (‘SN Río Sasso’) y propuso al Presidente de la República, su oficialización mediante decreto supremo expedido a través del MMA, lo cual se materializó a través del DS N° 3, de 18 de enero de 2023. setecientos cuarenta y cinco 745
El 27 de febrero de 2023, los reclamantes presentaron una solicitud de invalidación administrativa respecto del Acuerdo Nº 19/2022 del Consejo de Ministros.
El 17 de agosto de 2023, el MMA, mediante Resolución Exenta Nº 836, declaró inadmisible la referida solicitud de invalidación. El 28 de agosto de 2023, los reclamantes interpusieron un recurso de reposición en contra de dicho acto administrativo, el que fue rechazado por el MMA, a través de la Resolución Exenta Nº 1230, de 13 de noviembre de 2023.
El 19 de noviembre de 2023, los reclamantes solicitaron la terminación del procedimiento administrativo de declaración del santuario de la naturaleza en comento, de conformidad a lo previsto en el artículo 40 de la Ley Nº 19.880, por causa sobreviviente, atendida la entrada en vigencia de la Ley Nº 21.600, que Crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (‘Ley Nº 21.600’).
El 22 noviembre de 2023, la Contraloría General de la República (‘CGR’) tomó razón del DS Nº 3/2023 que crea el SN Río Sasso. El 26 de noviembre de 2023, los reclamantes interpusieron una acción de protección ante la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, tramitada bajo el Rol Nº 16.341-2023, en contra de la CGR debido a la toma de razón del DS Nº 3/2023, la que fue declarada inadmisible por sentencia pronunciada el 28 de noviembre de 2023, siendo confirmada por la Excma. Corte Suprema, mediante sentencia dictada el 22 de diciembre de 2023, en los autos Rol Nº 250.748-2023.
El 1 de diciembre de 2023, se publicó en el Diario Oficial el DS Nº 3/2023 del MMA, que declara el SN Río Sasso. El 28 de diciembre de 2023, conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880, los reclamantes solicitaron al Presidente de la República, la invalidación del DS N° 3/2023. setecientos cuarenta y seis 746
El 17 de julio de 2024, los reclamantes presentaron una solicitud al Presidente de la República, requiriendo la certificación aludida en el artículo 65 de la Ley Nº 19.880, atendido que, a dicha fecha, la solicitud de invalidación del DS Nº 3/2023 no había sido resuelta dentro del plazo legal establecido en el artículo 27 de la misma ley.
El 8 de agosto de 2024, el Subsecretario del Medio Ambiente, emitió la carta Nº 242697/2024, dando respuesta a la solicitud de certificación, señalando: i) que los plazos que la ley establece para los trámites y decisiones de la Administración no son fatales; ii) que existe una vía especial de reclamación para impugnar la declaración de un santuario de la naturaleza; y que, iii) lo anterior, no obsta a que en virtud de los principios de inexcusabilidad y conclusivo, el Ministerio del Medio Ambiente se encuentra desarrollando todas las diligencias y actuaciones necesarias para resolver el procedimiento administrativo, lo que será debidamente informado. II.
Del proceso de reclamación judicial
A fojas 117, los reclamantes interpusieron una reclamación del artículo 17 Nº 8 de la Ley Nº 20.600, en contra de la carta Nº 242697/2024 del MMA, emitida el 8 de agosto de 2024 (‘resolución reclamada’), entendiendo que se trata de una resolución tácita de rechazo de la solicitud de invalidación administrativa presentada en conformidad a lo previsto en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880 en contra del DS Nº3/2023, dictado por el MMA a través del cual creó el Santuario de la Naturaleza Río Sasso, debido a que no ha sido resuelta dentro del plazo legal, operando por tanto, los efectos del silencio administrativo negativo conforme a lo previsto en el artículo 66 de la Ley Nº 19.880.
A fojas 161, previo a proveer, el Tribunal solicitó a los reclamantes que acompañen el certificado exigido por el inciso 2º del artículo 65 de la Ley N° 19.880, dentro de quinto día. setecientos cuarenta y siete 747
A fojas 262, los reclamantes hicieron presente que se encontraban frente a un impedimento fáctico insoslayable, dado que el MMA no había emitido el certificado solicitado, encontrándose en una situación de indefensión frente a la posición del órgano administrativo, solicitando que se oficie al referido Ministerio para que informe si había resuelto o no, dentro del plazo legal, la solicitud de invalidación administrativa presentada el 28 de diciembre de 2023. A fojas 267, el Tribunal resolvió oficiar al MMA para que, en el plazo de 5 días hábiles, remita el certificado aludido en el artículo 65 de la Ley Nº 19.880, respecto al procedimiento de solicitud de invalidación administrativa presentada el 28 de diciembre de 2023, en contra del DS Nº 3/2023.
A fojas 388, el Subsecretario del Medio Ambiente, mediante Oficio Ordinario Nº 245328, de 18 de octubre de 2024, informó que, en el parecer del MMA, no procede la certificación del silencio administrativo negativo, pues el plazo legal para resolver la solicitud de invalidación no es de 6 meses, conforme al artículo 27 de la Ley Nº 19.880, sino el de 2 años consignado en el artículo 53 del mismo cuerpo legal. A fojas 400, se admitió a trámite la reclamación y se requirió informe a la reclamada de conformidad a lo establecido en el artículo 29 de la Ley N° 20.600.
A fojas 405, el Consejo de Defensa del Estado (‘CDE’) asumió la representación del MMA, confirió patrocinio y poder, e interpuso un recurso de reposición en contra de la resolución dictada a fojas 400, solicitando que se declare inadmisible la A fojas 416, los reclamantes solicitaron que se tenga presente las consideraciones que indica y que se rechace el recurso de reposición interpuesto por el CDE.
A fojas 419, considerando el tenor de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley N° 20.600, se resolvió no ha lugar a la reposición, por improcedente. setecientos cuarenta y ocho 748
A fojas 420, la reclamada solicitó ampliación del plazo para informar. Dicha solicitud fue acogida mediante resolución de fojas 421, prorrogándose el plazo en cinco días contados desde el vencimiento del término original.
A fojas 422, la reclamada evacuó el informe solicitando que se rechace el reclamo, con expresa condena en costas. A fojas 490, el Tribunal tuvo por evacuado el informe presentado por la reclamada.
A fojas 493, don Jaime Ubilla Fuenzalida, abogado, profesor de Derecho, invocando la protección de un interés público, conforme a lo preceptuado en el artículo 19 de la Ley Nº 20.600, intervino en calidad de amicus curiae, solicitando tener presente su opinión con sus comentarios y observaciones, acompañó antecedentes para acreditar su idoneidad técnica y profesional y, atendida su calidad de abogado habilitado para el ejercicio de la profesión, asumió personalmente el patrocinio y poder.
A fojas 537, el Tribunal tuvo por presentada opinión de amicus curiae.
A fojas 538, consta certificado del Secretario del Tribunal dando cuenta que se dio a conocer la admisión a trámite de la presente reclamación mediante la publicación de un aviso en el sitio electrónico del Tribunal, incluyendo en dicho aviso los datos necesarios para identificar la causa, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley N° 20.600.
A fojas 539, se dictó el decreto autos en relación y se fijó como fecha para la vista de la causa, el 27 de marzo de 2025, a las 10:00 horas.
A fojas 548, consta: i) que la vista de la causa se llevó a cabo en la fecha establecida; ii) que en ella alegaron el abogado Kamel Cazor Aliste, por la parte reclamante, y el abogado Nicolás Escobar Gómez, por la parte reclamada; y, iii) que la causa quedó en estudio por 30 días. setecientos cuarenta y nueve 749
A fojas 549, de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la ley N° 20.600, el Tribunal decretó como medida para mejor resolver oficiar al CMN, para que remita dentro del plazo de 10 días hábiles, los siguientes documentos: a) el acta de la sesión ordinaria celebrada el 10 de agosto de 2022, que sirvió de base para la emisión del informe previo señalado en el artículo 31 de la Ley Nº 17.288; y, b) el acta de visita a terreno efectuada el día 23 de junio de 2022, o el documento que dé cuenta de lo verificado en dicha diligencia, en el área en la que se encuentra emplazado el SN Río Sasso.
A fojas 737, mediante Ord. Nº 2248, de 23 de abril de 2025, el CMN evacuó respuesta a la medida para mejor resolver, remitiendo los antecedentes solicitados.
A fojas 740, el Tribunal tuvo por cumplido lo ordenado a fojas 549 y por recepcionados los antecedentes.
A fojas 741, la causa quedó en estado de acuerdo, designándose como redactor del fallo al Ministro Cristián Delpiano Lira.
CONSIDERANDO:
Primero.
Los reclamantes alegan que la de invalidación presentada el 28 de diciembre de 2023, en contra del DS Nº 3/2023, según lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Nº 19.880 debió haber sido resuelta por el MMA en el plazo de 6 meses, el que venció el día 9 de julio de 2024. Por dicha razón, el 17 de julio de 2024 solicitaron la certificación aludida en el artículo 65 de la Ley Nº 19.880.
Sin embargo, el MMA, en la carta de 8 de agosto de 2024, señaló que los plazos para la Administración no son fatales y que dispone de 2 años para resolver la solicitud de invalidación, lo que se traduce en el establecimiento de una temporalidad indeterminada y altamente discrecional para que la Administración pueda dictar un acto decisorio que se pronuncie sobre una cuestión de fondo, lo que a todas luces es contrario al principio conclusivo y evidencia tácitamente que no se ha emitido la resolución final que resuelve el procedimiento de setecientos cincuenta 750 invalidación, dentro del plazo de 6 meses, teniendo lugar los efectos del negativo, debiendo entenderse rechazada la de administrativa, conforme a lo previsto en los artículos 65 y 66 de la Ley N° 19.880.
En un segundo orden, argumentan que el DS Nº 3/2023 adolece de falta de fundamentación suficiente, habiendo la autoridad reclamada incurrido en vicios de desviación de poder y abuso o exceso de poder, toda vez que existen irregularidades técnicas y jurídicas en el procedimiento administrativo que dio origen al acto terminal, al no estar demostrada la existencia de glaciares de roca, no existir un río denominado “Sasso”, y haber incurrido en arbitrariedad del área a proteger, pues solo se basa en el interés de la solicitante, sin haber ponderado el interés público ecológico con el interés del Estado en materia de desarrollo de país y el interés privado en el desarrollo de las concesiones mineras de explotación vigentes, de las que son titulares y que conforman el proyecto minero “Trueno”.
En este sentido, argumentan que el acto declaratorio no advirtió la existencia de situaciones conexas representadas por las aludidas concesiones mineras, incumpliendo lo prescrito en el artículo 41 inciso 2º de la Ley Nº 19.880, ocasionado indefensión y perturbando el derecho a un procedimiento racional y justo.
Finalmente, exponen que el procedimiento administrativo de creación del SN Río Sasso se vio afectado por causa sobreviniente, que impedía su continuación, debiendo haber terminado conforme a lo previsto en el artículo 40 inciso 2º Ley Nº 19.880, al desaparecer la figura de los santuarios de la naturaleza con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley Nº 21.600, el 6 de septiembre de 2023, puesto que la nueva ley colocó en un estado de antijuridicidad los procedimientos administrativos de creación de dichas áreas protegidas que se encontraban inconclusos. setecientos cincuenta y uno 751
Segundo.
Por el contrario, el MMA argumenta que la reclamación debe ser declarada inadmisible, ya que resulta improcedente extender la certificación aludida en el artículo 65 de la Ley Nº 19.880 en este procedimiento, toda vez que el plazo para resolver la solicitud de invalidación no se encuentra vencido, puesto que según lo previsto en el artículo 53 de la referida ley, dispone de 2 años para invalidar sus actos administrativos contados desde su notificación o publicación. Lo anterior, determina que no hayan operado los efectos del silencio administrativo negativo, resultando improcedente emitir el certificado solicitado y reemplazar la decisión administrativa, debiendo declararse la inadmisibilidad de la Asimismo, plantea la improcedencia de la reclamación impetrada, por existir vía especial de impugnación en contra del decreto supremo que crea un área protegida, prevista en el artículo 134 letra c) de la Ley Nº 21.600. En segundo lugar, argumenta que el DS Nº 3/2023 no adolece de falta de fundamentación suficiente, y controvierte que el MMA haya incurrido en desviación y abuso de poder, por cuanto no existe arbitrariedad en la definición del área a proteger, ya que la declaratoria se encuentra técnica y jurídicamente fundada en los antecedentes que constan en el expediente, los que permiten acreditar dentro del área protegida la existencia de los glaciares de roca y humedales. En cuanto a la alegación sobre la denominación del santuario de la naturaleza y la inexistencia de un río llamado “Sasso”, alega que no existe precepto legal alguno o norma técnica que obligue a denominar un área protegida conforme a los hitos geográficos o impida llamarle de acuerdo con la denominación que tienen o tenían los predios superficiales sobre los que se crea el área. En tercer lugar, alega que la falta de mención a la existencia de concesiones mineras durante el procedimiento de declaración no reviste el carácter de omisión invalidante del acto, por cuanto ello no era exigido por el marco legal vigente. Asimismo, argumenta que el ente contralor desechó cualquier tipo de arbitrariedad e ilegalidad en el actuar del MMA, al tomar razón del DS N° 3/2023 del MMA, corroborando, incluso en setecientos cincuenta y dos 752 conocimiento de las pretensiones de la parte reclamante, que la declaración del SN Río Sasso, se encontraba ajustada a derecho, por lo que actuó dentro de sus competencias, y en la forma prescrita por la ley.
Finalmente, alega que la entrada en vigencia de la Ley Nº 21.600 no representa la concurrencia de una causa sobreviniente que haya impedido continuar con el administrativo, toda vez que conforme al principio de irretroactividad de la ley, no es posible hacer aplicable al acuerdo del Consejo de Ministros adoptado el 22 de diciembre de 2022, ni al DS N° 3/2023 del MMA, dictado el 18 de enero de 2023, disposiciones legales que entraron en vigencia el 6 septiembre de 2023, pues a dichos actos les resulta aplicable la regulación vigente a la época de su dictación. A idéntica conclusión lleva la aplicación de los principios de progresividad y de no regresión, recogidos en el artículo 3º del Acuerdo de Escazú.
Tercero.
Por otra parte, conforme a lo preceptuado en el artículo 19 de la Ley Nº 20.600, compareció en autos en calidad de amicus curiae, el señor Jaime Ubilla Fuenzalida, abogado, profesor de derecho, quien acreditó su idoneidad técnica y profesional en la materia objeto del asunto sometido al conocimiento del Tribunal, invocando la protección de un interés público, expresando en las conclusiones de su presentación, entre otras cuestiones, que la declaración del Santuario de la Naturaleza
Río Sasso presentaría incumplimientos que afectan directamente los principios del enfoque por ecosistemas contenido en la Convención sobre Diversidad
Biológica, particularmente en aspectos como participación inclusiva, gestión sostenible, análisis a largo plazo, compatibilidad entre conservación y uso sostenible, y reducción de incertidumbre. Lo anterior, en su opinión, refuerza la necesidad de ajustar los procedimientos del Poder Ejecutivo a los estándares internacionales establecidos por el referido convenio internacional. setecientos cincuenta y tres 753
Cuarto.
Ahora bien, para la resolución de la controversia y a la luz de los argumentos expresados por las partes, sin perjuicio de la forma en que formularon sus alegaciones, para un mejor orden de lo que se va a resolver, el desarrollo de esta sentencia comprenderá la siguiente estructura: I.
Legislación aplicable a la declaratoria del Santuario de la Naturaleza Río Sasso y eventual imposibilidad material de continuar el procedimiento por causa sobreviniente
II.
Sobre la procedencia de la reclamación y las vías de impugnación existentes
III.
Eventual procedencia del silencio administrativo negativo 1. Sobre el plazo para resolver la solicitud de 2. La carta de 8 de agosto de 2024 como certificación del artículo 65 de la Ley Nº 19.880
IV.
Eventual falta de fundamentación del DS Nº3/2023 1.
Sobre los objetos de conservación cuestionados por los reclamantes 2.
Sobre la advertencia de cuestiones conexas
V. Conclusión
I.
Legislación aplicable a la declaratoria del Santuario de la Naturaleza Río Sasso y eventual imposibilidad material de continuar el procedimiento por causa sobreviniente
Quinto.
Los reclamantes hacen presente que el 6 de septiembre de 2023, entró en vigencia la Ley Nº 21.600, la cual rige in actum, derogando el artículo 31 de la Ley Nº 17.288 que hacía referencia a los santuarios de la naturaleza, y también introdujo modificaciones a la Ley Nº 19.300, en cuanto al setecientos cincuenta y cuatro 754 procedimiento de creación de las nuevas áreas protegidas. Dicha circunstancia, a su juicio, implica que el procedimiento administrativo de creación del Santuario de la Naturaleza Río Sasso se vio afectado por causa sobreviniente, que impedía su continuación. Por dicha razón, el 19 de noviembre de 2023 y antes de que la Contraloría General de la República tomara razón del DS Nº 3/2023, y a su entender, naciera a la vida del derecho, ingresaron en la Oficina de Partes del MMA una solicitud formal para dar por terminado el procedimiento administrativo en cuestión, conforme a lo previsto en el artículo 40 inciso 2º de la Ley Nº 19.880.
Agregan que, la nueva ley colocó en un estado de antijuridicidad los procedimientos administrativos de creación de los santuarios de la naturaleza que se encontraban inconclusos, pues a partir de su entrada en vigencia, el procedimiento de creación de áreas protegidas del Estado se debe regir por lo dispuesto en sus artículos 64 y 65, procedimiento que no se ha cumplido en la declaración del SN Río Sasso.
Plantean que las disposiciones transitorias cuarta y quinta de la nueva normativa, para los efectos de su reclasificación u homologación, se hace cargo solo de los santuarios de la naturaleza creados hasta la fecha de su publicación. Es decir, de los existentes hasta antes del 6 de septiembre de 2023. Por lo tanto, resulta necesario iniciar un nuevo proceso para la declaración del área denominada ‘Río Sasso’ como área protegida bajo las categorías y procedimientos establecidos en la Ley Nº 21.600.
Sexto.
Por el contrario, el MMA esgrime que el Consejo de Ministros actuó conforme a la Constitución y las leyes al adoptar el Acuerdo N° 19/2022, puesto que al 22 de diciembre de 2022 tenía competencias legales expresas para proponer al Presidente de la República la creación del santuario de la naturaleza en comento, conforme al artículo 71, letra c), de la Ley N° 19.300. A idéntica conclusión debe llegarse respecto al acto que materializa el mencionado acuerdo, es decir, al DS N° 3/2023 del MMA, dictado el 18 de enero de 2023, el que setecientos cincuenta y cinco 755 igualmente se rige por la regulación vigente a esa época, puesto que pretender hacer aplicable a dichos actos, disposiciones legales que entraron en vigencia con posterioridad a su adopción, implica incurrir en infracción al principio de irretroactividad de la ley, consagrado en el artículo 9° del Código Civil.
Respecto a los efectos de la toma de razón del decreto, lo que tuvo lugar el 22 de noviembre de 2023 por parte de la CGR, plantea que dicho trámite constituye un requisito de eficacia y no de existencia del acto administrativo.
En consecuencia, el procedimiento administrativo en cuestión concluyó con la dictación del DS N° 3/2023 del MMA, cumpliendo los requisitos y formalidades exigidos para su creación bajo el ordenamiento jurídico vigente a la época, por lo que pretender aplicar las disposiciones de la Ley N° 21.600, resulta improcedente y contrario a derecho.
Séptimo.
Pues bien, la referida controversia debe ser resuelta teniendo en consideración que la actuación del MMA, en orden a llevar adelante el correspondiente, el informe favorable del CMN, el acuerdo del Consejo de Ministros que propuso al Presidente de la República la declaración del santuario de la naturaleza; y, la decisión del Presidente de la República de suscribir el correspondiente Decreto Supremo que formaliza la declaratoria del Santuario de la Naturaleza Río Sasso, constituyen actuaciones que se encuentran todas ejecutadas antes de la entrada en vigencia de la Ley Nº 21.600. El proceso de declaratoria y su avance en el tiempo se ilustra en la siguiente Tabla Nº 1. setecientos cincuenta y seis 756
Tabla N° 1. Hitos del procedimiento de declaratoria del SN Río Sasso y la solicitud de invalidación.
Fuente: Elaboración propia del Tribunal sobre la base de antecedentes que constan en el expediente judicial.
Octavo.
No obstante, los reclamantes alegan que la toma de razón del referido decreto por parte de la CGR tuvo lugar el 22 de noviembre de 2023, trámite que, a su juicio, resulta esencial para nacer a la vida del derecho, habiendo ocurrido cuando ya estaba vigente la Ley Nº 21.600, por lo que el debió haber terminado por imposibilidad material de continuarlo por causa sobreviniente. Noveno.
Para resolver lo anterior, es preciso pronunciarse acerca del rol que cumple la toma de razón respecto a la dictación del acto administrativo, así como su posterior publicación; y, en definitiva, si la manifestación de voluntad de la autoridad, expresada en el acto administrativo pende, en cuanto a su existencia, de los trámites indicados. Décimo.
Sobre el particular, la doctrina ha señalado que “los actos administrativos tienen una presunción de legalidad, pero no por efecto de la toma de razón, sino por el hecho de provenir de la autoridad pública que ejerce poder público de conformidad a las exigencias impuestas por la CPR (Art. 6 y 7), de manera que parcialmente actualiza la soberanía (Art. 5.2). Por esta razón, entonces, el artículo 3º de la LBPA otorga dicha setecientos cincuenta y siete 757 presunción al acto [conjuntamente con la de imperio], con indiferencia de la condición del trámite (afecto o exento)” (CORDERO VEGA, Luis. “La Contraloría General de la República y la Toma de Razón: fundamento de cuatro falacias”. Revista de Derecho Público. Vol. 69, págs. 153-169).
Por otra parte, también se ha dicho que “el trámite se verifica una vez que la Administración Pública activa ya ha tomado la decisión respectiva, es decir, una vez aplicado el ordenamiento jurídico al caso concreto. Sometido el acto administrativo a la toma de razón éste no tendrá eficacia, por lo que puede afirmarse que es un trámite que forma parte del procedimiento administrativo, aunque la decisión ya haya sido adoptada” (BERMÚDEZ SOTO, Jorge. “Derecho Administrativo General”. Segunda Edición Actualizada. Abeledo Perrot, Legal Publishing Chile. Thomson Reuters, 2011, pág.397).
Undécimo. En consonancia con dichos planteamientos, este Tribunal ha razonado que “aun cuando dicho control constituye un requisito de eficacia necesario para que el acto administrativo produzca sus efectos, no puede ser considerado como un presupuesto del cual depende la existencia del acto, pues este, como expresión de la voluntad de la autoridad, se concreta al término del procedimiento administrativo que da lugar a la dictación de este” (sentencia Segundo Tribunal Ambiental, Rol R-454-2024, de 4 de noviembre de 2024, c. vigésimo cuarto).
Por lo demás, y tal como ha indicado la CGR, “los actos administrativos se rigen por la ley vigente a la fecha de su emisión y por la toma de razón debe verificarse precisamente si ellos se ajustan a las disposiciones legales que se fundamentan y rigieran a la fecha en que fueron dictados, debiendo dárseles curso si cumplen con esa exigencia” (Dictamen N° 030311N89, de 13 de noviembre de 1989).
Duodécimo.
En consecuencia, en la especie el DS Nº 3/2023 se dictó el 18 de enero de 2023, estando vigente la Ley Nº 17.288, mientras que la toma de razón se verificó el 12 de noviembre de 2023, es decir, bajo la vigencia de la Ley Nº setecientos cincuenta y ocho 758 21.600, trámite que -como ya se dijo- no constituye un requisito de existencia del acto administrativo, sino de eficacia. De este modo, siguiendo el razonamiento anterior, el control de legalidad del acto por parte de la CGR era en relación con lo dispuesto en la Ley N° 17.288, al ser dicha normativa la que sustentó la dictación del DS N° 3/2023. Idéntico razonamiento fue recogido en la sentencia Rol R Nº 454-2024 dictada por este Tribunal, a propósito de la creación del Santuario de la Naturaleza “Dunas de la Chépica-Gota de Leche”, en cuyo caso, el DS Nº 36/2023 fue tramitado y dictado bajo la vigencia de la Ley Nº 17.288, motivo por el cual, esta judicatura sostuvo que las actuaciones del procedimiento “se encuentran todas ejecutadas bajo el estatuto jurídico vigente a la época, considerando que el mencionado DS Nº 36/2023, se dictó el 4 de septiembre de 2023, fecha en la cual la Ley Nº 17.288 se encontraba plenamente vigente” (c. vigésimo quinto). Decimotercero. En consonancia con lo anterior, resulta necesario tener en consideración que, conforme a lo previsto en el inciso 1º del artículo 9 del Código Civil: “La ley puede sólo disponer para lo futuro, y no tendrá jamás efecto retroactivo”. A la luz de dicho precepto legal, interpretado en armonía con lo dispuesto en la Ley Nº 21.600, surge que ésta rige desde el 6 de septiembre de 2023 y para futuros procesos de declaración de áreas protegidas; de manera que no es posible sostener que los cambios normativos introducidos por la Ley Nº 21.600 constituyan una imposibilidad material de continuar el procedimiento administrativo de declaración del Santuario de la Naturaleza Río Sasso, por causa sobreviniente, toda vez que su entrada en vigencia se produjo después de haberse dictado el DS Nº 3/2023 del MMA.
Decimocuarto. En consecuencia, la nueva ley no puso en un estado de antijuridicidad el procedimiento de declaración del santuario de la naturaleza aludido en autos y tampoco da lugar a la causal de terminación del procedimiento administrativo prevista en el artículo 40, inciso 2º, de la Ley Nº 19.880, sin que impida arribar a esta conclusión el hecho de que la toma de razón se haya verificado el 22 de noviembre de 2023, setecientos cincuenta y nueve 759 ya que este trámite solo se trata de un requisito de eficacia del acto administrativo ya existente, por lo que no es dable entender que deba regir como un elemento de validez para procedimientos previos formalizados con anterioridad a dicho cuerpo normativo, ya que lo contrario implicaría vulnerar el principio de irretroactividad de la ley, motivos por los cuales la alegación del reclamante será desestimada.
II.
Sobre la procedencia de la reclamación y las vías de impugnación existentes
Decimoquinto. En otro orden de alegaciones, el MMA cuestiona la procedencia de la reclamación de autos, sosteniendo que debió haber sido declarada inadmisible, pues con la entrada en vigencia de la Ley N° 21.600, a partir del 6 de septiembre de 2023, se instauró una vía especial de reclamación en contra de los actos administrativos que creen áreas protegidas, prevista en el artículo 134, letra c) de la mencionada ley, la cual debe ejercerse dentro de plazo de 30 días hábiles contados desde la fecha de publicación del decreto, conforme establece el artículo 137 del mismo cuerpo normativo. Por ende, alega que no resulta procedente la vía de impugnación prevista en el artículo 17 Nº 8 de la Ley Nº 20.600, sino que la presente reclamación debió haber sido impetrada ante el Primer Tribunal Ambiental, conforme a los artículos 134 y 135 de la Ley Nº 21.600, por corresponder a aquel que tiene competencia donde se ubica el Santuario de la Naturaleza Río Sasso, pero el plazo para hacerlo ya se encuentra vencido.
Decimosexto.
Por el contrario, los reclamantes sostienen que la impugnación de autos no se dirige directamente en contra el Decreto Supremo N° 3, de 18 de enero de 2023, que declaró el SN Río Sasso, sino contra la resolución de rechazo de la solicitud de invalidación de dicho decreto, generada por efecto del silencio negativo de la Administración al no resolver la referida solicitud dentro del plazo legal. Por ello, argumentan que la reclamación de autos ha sido interpuesta correctamente bajo el alero de lo dispuesto en el artículo 17 Nº 8 de la Ley Nº 20.600, que precisamente ha sido establecido para impugnar setecientos sesenta 760 la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental. Decimoséptimo. Para resolver esta controversia resulta necesario tener presente que el artículo 134 de la Ley Nº 21.600, preceptúa que “Los siguientes actos administrativos podrán ser reclamados ante los Tribunales Ambientales, en el marco de lo dispuesto en el número 11) del artículo 17 de la ley N° 20.600: […] c) Decreto supremo que cree, modifique o desafecte un área protegida”. A continuación, el artículo 135 letra c) de la misma ley, señala que, en el caso anterior, será competente para conocer de la reclamación “el Tribunal Ambiental del lugar donde se ubica la respectiva área protegida”. Mientras que el artículo 137, establece que el plazo para interponer la reclamación “será de treinta días hábiles, contado desde la fecha de la notificación de la respectiva resolución o publicación del decreto”.
Por su parte, el artículo 17 Nº 8 de la Ley Nº 20.600 dispone que, los Tribunales Ambientales son competentes para “Conocer de las reclamaciones en contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental”.
Decimoctavo.
Ahora bien, el Tribunal tiene presente que lo reclamado en autos es el acto administrativo que se pronuncia sobre el rechazo ficto de la solicitud de invalidación del DS Nº 3/2023, dictado el 18 de enero de 2023, presentada conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880. Es decir, se está impugnando la resolución que resolvió un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental, cuyo procedimiento administrativo que le dio origen, como el propio decreto que declaró el Santuario de la Naturaleza Río Sasso, tuvieron lugar bajo la vigencia material y procedimental de la Ley Nº 17.288, siendo dicha normativa la que sustentó su dictación y no la Ley Nº 21.600, motivo por el cual, el Tribunal estima que resulta procedente la reclamación del artículo 17 N° 8 de la ley N° 20.600, debiendo rechazarse la alegación de la reclamada. setecientos sesenta y uno 761
III.
Eventual procedencia del silencio administrativo negativo
Decimonoveno. Los reclamantes argumentan que el 28 de diciembre de 2023, conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880, solicitaron la invalidación del DS N° 3/2023 del MMA que declaró el SN Río Sasso. Luego, el 17 de julio de 2024, requirieron que se extendiera la certificación aludida en el artículo 65 de la Ley Nº 19.880, atendido que la solicitud de invalidación no había sido resuelta dentro del plazo legal de 6 meses establecido en el artículo 27 de Ley Nº 19.880. Dicha solicitud fue respondida el 8 de agosto de 2024, mediante carta Nº 242697/2024 emitida por el Subsecretario del Medio Ambiente, en la que se señaló: i) que los plazos que la ley establece para los trámites y decisiones de la Administración no son fatales; ii) que existe una vía especial de reclamación para impugnar la declaración de un santuario de la naturaleza; y que, iii) lo anterior, no obsta a que en virtud de los principios de inexcusabilidad y conclusivo, el MMA se encuentra desarrollando todas las diligencias y actuaciones necesarias para resolver el procedimiento administrativo, lo que sería debidamente informado.
Debido a lo anterior, alegan que la aludida carta constituye una resolución tácita de rechazo de la solicitud de invalidación, que implica reconocer que esta no ha sido resuelta dentro del plazo previsto en el artículo 27 de la Ley Nº 19.880, por lo que ha operado el silencio administrativo negativo regulado en los artículos 65 y 66 de la Ley Nº 19.880, encontrándose habilitados para interponer la reclamación de autos, en virtud del principio pro actione que apoya una interpretación más flexible de la ley, a fin de evitar la arbitrariedad de la Administración y la existencia de trabas innecesarias para acceder a la justicia, toda vez que la ley no regula la formalidad que debe contener la certificación, sino que por el contrario, señala que debe ser emitida sin más trámite. setecientos sesenta y dos 762
Vigésimo. Por el contrario, la reclamada señala que la decisión de declarar admisible la reclamación, por entender procedente los efectos del silencio administrativo negativo, es errónea ya que el plazo legal para resolver la solicitud de invalidación administrativa del DS Nº 3/2023, conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880 es de 2 años y no de 6 meses, por lo que no ha incurrido en ilegalidad alguna al no haber emitido la certificación del administrativo, ya que el plazo para resolver no estaba vencido.
Así las cosas, ante la ausencia del certificado al que alude el artículo 65 de la ley N° 19.880, plantea que no corresponde reemplazar la decisión de la Administración y entender que el acto se debió dictar, dando lugar a la reclamación del artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600, sino que declarar su inadmisibilidad por no existir la mencionada certificación.
- Sobre el plazo para resolver la solicitud de invalidación Vigésimo primero.
Como primera cuestión, el Tribunal estima conveniente desarrollar algunas consideraciones generales sobre la institución del silencio administrativo negativo, regulado en los artículos 65 y 66 de la Ley Nº 19.880. El primero de ellos señala que: “Se entenderá rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplicará en los casos en que la Administración actúe de oficio, cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en el numeral 14 del artículo 19 de la Constitución Política.
En los casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgará sin más trámite, entendiéndose que desde la fecha en que ha sido expedido empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que procedan”. setecientos sesenta y tres 763
Luego, el artículo 66 preceptúa que: “Los actos administrativos que concluyan por aplicación de las disposiciones de los artículos precedentes, tendrán los mismos efectos que aquéllos que culminaren con una resolución expresa de la Administración, desde la fecha de la certificación respectiva”.
Vigésimo segundo.
De acuerdo con el artículo 65 de la Ley Nº 19.880, el efecto del silencio administrativo negativo es la configuración de la ficción legal que entiende rechazada la solicitud realizada por el administrado, desprendiéndose del artículo 66 del citado estatuto legal, que los efectos de dicha decisión ficta se encuentran diferidos al momento en que se certifica el silencio. Así, la decisión ficta tiene existencia jurídica desde el momento en que se cumplen los requisitos y se solicita la certificación respectiva. Lo anterior, se encuentra respaldado en el hecho que la propia disposición señala que, requerida dicha certificación, la autoridad no puede hacer otra cosa que otorgarla “sin más trámite”. Vigésimo tercero.
Debido a lo anterior, la institución del silencio administrativo ha sido entendida por la doctrina como “una garantía para el ciudadano, en cuanto por una ficción legal se entenderá que su solicitud ha sido aprobada; es decir, se entiende que hay un acto administrativo presunto de contenido favorable. O, por el contrario, si procediere, se entiende rechazada (silencio negativo), y por tanto, producirá el efecto de abrir la vía impugnatoria” (BERMUDEZ SOTO, Jorge, Derecho Administrativo General, Legal Publishing Chile, 1ª edición, 2010, p. 126). En este mismo sentido, otro autor señala que “[…] será el particular quien tendrá la facultad de entender o no que su solicitud ha sido denegada, lo que no sucede automáticamente[…]. En caso que el particular no ejerza la facultad otorgada, esperará que la administración dicte la resolución definitiva, y en tanto no lo haga, notificándole el correspondiente acto administrativo terminal, el particular puede, en cualquier momento, ejercer la facultad, teniendo por denegada su solicitud y produciéndose los efectos de ese (CORDERO
VEGA, Luis, Lecciones de Derecho
Administrativo, 2ª edición, 2015, p.286). setecientos sesenta y cuatro 764
Vigésimo cuarto.
Por lo tanto, a partir de lo dispuesto en la ley y lo señalado por la doctrina, los requisitos para que opere el silencio administrativo negativo son los siguientes:
i) que la solicitud original no sea resuelta dentro de plazo legal; ii) que la misma afecte al patrimonio fiscal; cuando la Administración actúe de oficio o cuando se trate de solicitudes de impugnación o revisiones de actos administrativos; o cuando la solicitud se haga en ejercicio del derecho de petición consagrado en el numeral 14 del artículo 19 de la Constitución Política de la República; y, iii) que la solicitud de certificación sea ejercida por la parte interesada. Vigésimo quinto.
Ahora bien, en cuanto al primer requisito, resulta necesario esclarecer cuál es el plazo aplicable para resolver la solicitud de invalidación administrativa que ha sido presentada por los interesados en contra del DS N° 3/2023, dictado por el MMA. Es decir, si debe regir el plazo de 2 años aludido en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880, o el plazo de 6 meses establecido en el artículo 27 del mismo cuerpo legal. Vigésimo sexto.
Sobre el particular, el inciso primero del artículo 53 de la Ley N° 19.880 dispone que: “la autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto”.
Es decir, de lo dispuesto en la norma citada resulta claro que la potestad de invalidación de los actos administrativos puede ser ejercida de oficio o a petición de parte.
Vigésimo séptimo.
A su turno, el artículo 27 de la Ley Nº 19.880 establece que “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final”. Vigésimo octavo.
Ahora bien, la redacción del artículo 53 antes citado, ha llevado a la doctrina a establecer que el plazo con que cuenta la autoridad para invalidar sus actos se trata de un plazo de caducidad. Es decir, un plazo cuyo transcurso tiene el efecto de impedir el ejercicio de la setecientos sesenta y cinco 765 potestad invalidatoria y que opera de pleno derecho sin que puedan alegarse o invocarse causales de suspensión o interrupción de plazo. En este sentido, se ha señalado que “la Administración no puede ejercer su potestad invalidatoria al haber transcurrido el plazo que la ley estableció para ello. No se trata de un plazo de prescripción adquisitivo de un derecho, sino que es de caducidad en el ejercicio del poder de la Administración respecto de un acto particular”. (BERMÚDEZ SOTO, Jorge. El principio de confianza legítima en la actuación de la Administración como límite a la Potestad Invalidatoria, en Revista de Derecho, Vol. XVIII, N° 2, Valdivia, diciembre de 2005, pp. 83- 105).
Vigésimo noveno.
Sin embargo, la doctrina también reconoce que el artículo 53 de la Ley Nº 19.880 encierra una dificultad relacionada con el ejercicio de la facultad invalidatoria cuando es planteada a solicitud de parte interesada. En dicho sentido, ha sostenido que “El problema surge cuando la invalidación es requerida a petición de parte, y más precisamente respecto de los efectos de la presentación de la respectiva solicitud, circunstancia que nos lleva a preguntarnos si el actuar del interesado goza del mérito para interrumpir y/o suspender el plazo para ejercer la potestad, o, lo que es lo mismo, sostener si el plazo de los 2 años es un plazo de caducidad o prescripción”. (José Luis Lara Arroyo y Gonzalo Guerrero Valle, Aspectos críticos de la Invalidación Administrativa en la Ley 19.880: Análisis en la jurisprudencia de la Contraloría General de la República a 8 años de su vigencia, en Revista de Derecho de la Escuela de Postgrado, Universidad de Chile, N° 1, pp. 17- 44).
Trigésimo.
Dada la redacción del artículo 53 de la Ley Nº 19.880, resulta inevitable distinguir entre el ejercicio de la facultad de invalidación de oficio y a petición de parte. En este sentido, la Excma. Corte Suprema, a propósito de la anticipación con que el administrado debe solicitar el ejercicio de la atribución, ha razonado que: “En efecto, en la primera hipótesis en que la Administración ejerce su facultad invalidatoria en relación a actos administrativos respecto de setecientos sesenta y seis 766 los cuales advierte alguna ilegalidad, el plazo de dos años efectivamente es un plazo de caducidad, esto es, agotado ese término, se extingue la facultad, impidiendo la dictación del acto invalidatorio. Esto es así, porque la norma contempla en términos perentorios que la facultad debe ejercerse dentro del referido plazo, razón por la que éste no es susceptible de suspenderse como tampoco de interrumpirse”.
Sin embargo, “en la segunda hipótesis contemplada en el artículo 53, esto es cuando la facultad se ejerce a petición de parte, se deben formular ciertos matices”, lo anterior dado que “al tratarse de una invalidación solicitada por el administrado, produce consecuencias que no fueron previstas en la tramitación parlamentaria del precepto”. (Sentencia Excma. Corte Suprema, Rol Nº31.176-2016, de 25 de julio de 2017, c. duodécimo).
Trigésimo primero. En efecto, a propósito de estas consecuencias no previstas en la historia del establecimiento del artículo 53 de la Ley Nº 19.880, cabe mencionar que si no se establece o determina un plazo para la sustanciación y término del procedimiento administrativo de invalidación, cuanto éste es ejercido a petición de parte, quedaría al arbitrio de la Administración la temporalidad en que decida concluirlo, pudiendo mantenerse en inactividad por un tiempo indeterminado, sin llevar a cabo la actuaciones necesarias tendientes a emitir su decisión final, lo que claramente podría llegar a afectar el derecho de los administrados a un procedimiento racional, justo y tramitado en un tiempo razonable.
Trigésimo segundo. Ahora bien, sobre la sustanciación de los plazos que deben regir en el procedimiento administrativo, la Ley Nº 19.880, en su artículo 8 al establecer el principio conclusivo, conmina a la Administración a que “dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad”.
Asimismo, en el artículo 14 señala que “La Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los setecientos sesenta y siete 767 procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación”.
Más adelante, en el artículo 23 estatuye que “Los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de la Administración en la tramitación de los asuntos, así como los interesados en los mismos”.
Luego, el artículo 24 fija los plazos máximos de respuesta en que deben emitirse ciertas actuaciones del procedimiento administrativo y la posibilidad que el interesado solicite que se certifique que la solicitud se encuentra en estado de ser decidida, para efectos de que se emita la decisión definitiva, añadiendo que la prolongación injustificada de la certificación dará origen a responsabilidad administrativa.
El artículo 25 de la ley, en cuanto al cómputo de los plazos, hace referencia expresa al silencio administrativo, señalando que “Los plazos se computarán desde el día siguiente a aquél en que se notifique o publique el acto de que se trate o se produzca su estimación o su desestimación en virtud del silencio administrativo.”
Trigésimo tercero. A partir de la regulación anterior, y considerando especialmente el principio conclusivo, resulta claro que el procedimiento administrativo está destinado a que la Administración emita pronunciamiento sobre las materias sometidas a su conocimiento, máxime cuando ha sido iniciado a petición de parte, encontrándose obligada a emitir una resolución final. Por lo tanto, la demora injustificada en resolver por parte de la Administración, si bien conforme a lo previsto en el inciso final del artículo 24 de la Ley Nº 19.880, da origen a responsabilidad administrativa, ello es sin perjuicio de aplicar positiva o negativamente el silencio como causal de término del procedimiento administrativo, en razón con lo previsto en los artículos 64 y 65 de la Ley Nº 19.880. Trigésimo cuarto.
En concordancia con lo anterior, la Excma.
Corte Suprema en sentencias Roles N°45.807-2016 y N°13.259-2022, analizó en detalle la historia del artículo 53 de la Ley setecientos sesenta y ocho 768 Nº 19.880, a partir de la cual concluyó que la intención del legislador fue establecer un plazo acotado para que la Administración pudiese invalidar los actos administrativos respecto de los cuales advierta alguna ilegalidad. En la primera de dichas sentencias, razona en torno a cuál debe ser la anticipación con que el administrado debe solicitar la invalidación, considerando que ella abre un procedimiento administrativo en el que deben tramitarse todas las actuaciones necesarias hasta llegar a la decisión final, señalando que es posible que una solicitud de invalidación sea ejercida dentro de los 2 años que señala el artículo 53 de la Ley Nº 19.880, pero el tiempo que reste no resulte suficiente para tramitar el procedimiento administrativo, concluyendo que “Tal situación debe motivar necesariamente el ejercicio de la facultad de ampliación de los plazos contenida en el artículo 26 de la Ley N°19.880, pues de otra forma se deja al arbitrio de la autoridad administrativa la determinación de la anticipación que cada órgano estime que razonablemente le permite la tramitación del procedimiento y, con ello, la admisibilidad de la solicitud” (Sentencia de reemplazo Corte Suprema, Rol Nº 45.807-2016, de 6 de julio de 2017, c. tercero. Destacado del Tribunal).
Trigésimo quinto.
A propósito de otro caso en que se debatió sobre si el plazo previsto en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880 es para iniciar el procedimiento de invalidación, para solicitarla en los casos en que ésta se promueva a petición de parte o para ejercerla, razonó que “la única interpretación que permite conciliar la existencia de un plazo para la invalidación administrativa, el derecho del administrado a una tutela judicial efectiva – que, en materias ambientales hace imperativo el agotamiento de la vía administrativa – y la existencia de controles que permitan morigerar la discrecionalidad de los órganos administrativos e impedir que actos contrarios a derecho produzcan efectos jurídicos, es entender que al administrado le es exigible que la presentación de la solicitud de invalidación sea dentro de los dos años que regula el artículo 53 de la Ley N°19.880” (Sentencia Corte setecientos sesenta y nueve 769
Suprema, Rol Nº 241.654-2023, de 4 de diciembre de 2024, c. duodécimo. Destacado del Tribunal).
Trigésimo sexto.
Por ende, a la luz de dichos pronunciamientos y el marco legal analizado precedentemente, el Tribunal entiende que la única forma de evitar traspasar a los administrados los efectos de una eventual conducta dilatoria de parte de la Administración, en orden a no resolver las peticiones que le sean formuladas -en este caso, la solicitud de invalidación administrativa en contra del DS Nº 3/2023 del MMA-, es concluir que el plazo de 2 años previsto en el artículo 53 de la Ley Nº 19.880 resulta exigible para presentar la solicitud de invalidación, pero una vez que ésta fue ingresada ante la Administración, la duración del procedimiento se supedita a lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Nº 19.880, por lo que en este caso rige el plazo de 6 meses para resolver la solicitud de invalidación.
Trigésimo séptimo. Por la misma razón, en los casos que los órganos administrativos han declarado inadmisibles solicitudes de invalidación que han sido presentadas a petición de parte, estando al borde del cumplimiento del plazo de 2 años, la Excma. Corte Suprema ha resuelto que ante la falta de anticipación suficiente para tramitar las actuaciones del procedimiento de invalidación, lo que corresponde es ampliar el plazo conforme a lo previsto en el artículo 26 de la Ley Nº 19.880, pero con la limitante de los 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final, prevista en el artículo 27 de la misma ley, lo que permite sostener que dicho plazo no es residual como sostiene la reclamada, ni se aplica de manera secundaria, sino que en palabras de la Excma. Corte, dicha norma “consagra un término de seis meses como límite para la duración del procedimiento administrativo” (Sentencia Corte Suprema Rol Nº 45.807-2016, de 6 de julio de 2017, c. décimo cuarto.).
Trigésimo octavo.
En consecuencia, considerando que la reclamación deducida impugna el rechazo ficto de la solicitud de invalidación administrativa presentada en contra del DS Nº 3/2023, por aplicación del silencio administrativo negativo, setecientos setenta 770 el Tribunal concluye que dicha solicitud, conforme a lo previsto en el artículo 27 de la Ley Nº 19.880, debió haber sido resuelta dentro del plazo de 6 meses a contar de la fecha de su presentación o ingreso ante el órgano reclamado. Por ende, habiéndose ingresado ante la Presidencia de la República, el día 28 de diciembre de 2023, de la cual el MMA acusó recibo el 9 de enero de 2024, el plazo legal para resolverla venció el 9 de julio de 2024, sin que conste en autos que a dicha fecha el MMA haya emitido una resolución final en forma expresa.
Trigésimo noveno.
Ahora bien, respecto del segundo requisito del silencio administrativo, relativo a la naturaleza de la solicitud, es un hecho indubitado que ésta se relaciona con una impugnación o revisión de un acto administrativo. En efecto, la presentación de 28 de diciembre de 2023 consistió en una solicitud de invalidación administrativa interpuesta en virtud del artículo 53 de la Ley Nº 19.880 en contra del DS Nº 3/2023. En cuanto al tercer requisito, esto es, que la solicitud de certificación haya sido realizada por persona interesada, es indiscutible que, tanto Minera El Trebal Limitada como el señor Juan Joel Clavería Aliste, en tanto solicitantes de invalidación, y titulares de las concesiones mineras aludidas en autos y de derechos que puedan resultar afectados con la decisión, están revestidos de interés para solicitar la certificación a la que se refiere el inciso final del artículo 65 de la Ley Nº 19.880.
- La carta de 8 de agosto de 2024 como certificación del artículo 65 de la Ley Nº 19.880
Cuadragésimo. Así las cosas, habiéndose determinado el plazo legal con que contaba el MMA para resolver la solicitud de invalidación presentada por Minera El Trebal Limitada y por el señor Juan Clavería Aliste, y el cumplimiento de los restantes requisitos analizados precedentemente, corresponde establecer si la carta de 8 de agosto de 2024 emitida por el MMA en respuesta a la solicitud de certificación presentada por los reclamantes el 17 de julio de 2024, cumple los requisitos para setecientos setenta y uno 771 que pueda operar la ficción legal conforme a lo dispuesto en los artículos 65 y 66 de la Ley Nº 19.880, y, en consecuencia, si resulta suficiente o no para tener por rechazada de manera ficta la solicitud de invalidación administrativa por no haber sido resuelta expresamente dentro del plazo legal. Cuadragésimo primero.
Al respecto, cabe señalar que el MMA, en su carta Nº 242697/2024, de 8 de agosto de 2024, no desconoce ni refuta la falta de resolución expresa de la solicitud de invalidación en contra del DS Nº 3/2023, dentro del plazo legal de 6 meses, sino que citando diversos dictámenes de la CGR, sostiene que “los plazos que la ley establece para los trámites y decisiones de la Administración no son fatales, ya que ellos tienen por finalidad el logro de un buen orden administrativo para el cumplimiento de las funciones o potestades de los órganos públicos, y su vencimiento no implica, por sí mismo, la caducidad o invalidación del acto respectivo, a menos que hubiese un precepto legal que así lo disponga de forma explícita”, añadiendo, además, que “Lo anterior, no obsta a que en virtud de los principios de inexcusabilidad y conclusivo, este Ministerio se encuentra desarrollando todas las diligencias y actuaciones necesarias para resolver el en consulta, lo que será debidamente informado al requirente”.
Cuadragésimo segundo.
Es decir, del contenido de la citada carta, al indicar que los plazos previstos en la Ley Nº 19.880 no son fatales y que está desarrollando diligencias para resolver el procedimiento administrativo, al parecer del Tribunal permite tener por acreditado que, al 8 de agosto de 2024, el MMA aún no había emitido una resolución expresa sobre la solicitud de invalidación, presentada el 28 de diciembre de 2023, estando vencido el plazo legal que tenía para hacerlo. Es decir, la carta Nº 242697/2024 suscrita por el Subsecretario del Medio Ambiente vino a constatar una situación ya configurada.
Cuadragésimo tercero.
Por otra parte, conforme a lo dispuesto en el artículo 65 de la Ley N° 19.880, una vez que el interesado pide que se certifique que su solicitud no ha setecientos setenta y dos 772 sido resuelta dentro de plazo legal, la ley establece que “El certificado se otorgará sin más trámite”. En este sentido, la CGR, a partir de lo dispuesto en los artículos 65 y 66 de la Ley Nº 19.880, ha sostenido que “debe entenderse que desde la fecha en que el interesado solicita la certificación del transcurso del plazo, la autoridad administrativa se encuentra impedida de resolver expresamente el asunto, por haber operado el silencio administrativo negativo, estando sólo facultada para proceder a la emisión, sin más trámite, del certificado que acredite que la reclamación no ha sido resuelta dentro de plazo legal” (Dictamen Nº 64.990, de 20 de noviembre de 2009. Destacado del Tribunal).
Cuadragésimo cuarto.
Por lo tanto, la autoridad reclamada debió otorgar el certificado requerido sin más trámite, por lo que no resulta plausible que el Subsecretario del Medio Ambiente, en vez de certificar que la solicitud de los reclamantes no ha sido resuelta dentro de plazo legal, haya señalado que “este Ministerio se encuentra desarrollando todas las diligencias y actuaciones necesarias para resolver el en consulta, lo que será debidamente informado al requirente”, ya que efectivamente desde el momento en que fue requerida la emisión de certificación conforme a la ley, debió efectuarla sin más trámite, pues así lo mandata expresamente el artículo 65 de la Ley Nº 19.880, quedando impedido de continuar tramitando el asunto para resolverlo más adelante mediante una resolución expresa.
Cuadragésimo quinto.
En este sentido, el efecto asociado a la negativa de la autoridad de emitir el certificado “sin más trámite” teniendo el deber de hacerlo, no es la ausencia de una “resolución ficta” de rechazo de la solicitud de invalidación del DS Nº 3/2023, por cuanto los efectos de la misma se generaron desde la emisión y notificación de la carta de 8 agosto de 2024, cuyo contenido cumple con dar cuenta y acreditar que la solicitud de los reclamantes no ha sido resuelta dentro de plazo legal. setecientos setenta y tres 773
Cuadragésimo sexto. La conclusión anterior encuentra respaldo en lo previsto en el artículo 3º, inciso 6º de la Ley Nº 19.880, conforme al cual también son actos administrativos “los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus competencias”. En este sentido, los certificados se encuentran dentro de los actos administrativos de comprobación o constancia, que se caracterizan por constatar hechos o situaciones. Por ello, la doctrina ha sostenido que sin perjuicio de que la ley regule el procedimiento de elaboración sólo respecto de decretos y resoluciones, “[…] constituyen también actos administrativos los dictámenes o declaraciones de juicio, así como los actos de constancia o conocimiento”. (ARÓSTICA, Iván.
“Una clasificación de los actos administrativos”, Revista Actualidad Jurídica N° 34, Julio 2016, Universidad del Desarrollo, p. 87).
De acuerdo con lo anterior, es posible sostener que la certificación a la que alude el artículo 65 de la Ley Nº 19.880, es un acto de constancia simple, que se refiere únicamente a la constatación de que la solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal, pues no está revestida de requisitos especiales en cuanto a su formalidad o formato.
Cuadragésimo séptimo.
Por dichas razones, la carta de 8 de agosto de 2024 emitida por el MMA resulta suficiente para dichos fines, pues considerando su tenor, el Tribunal estima que igualmente es apta para acreditar o confirmar el hecho consistente en que la solicitud de invalidación no se encontraba resuelta dentro del plazo legal, debiendo, a contar de su fecha de expedición, entenderse por lo tanto que se generan los efectos de los artículos 65 y 66 de la Ley Nº 19.880.
Cuadragésimo octavo.
Lo anterior, resulta coherente con el principio pro actione, en virtud del cual “la tutela judicial efectiva no consiste sólo en una prohibición de inmunidad frente al control judicial, sino también en una obligación positiva del Estado de interpretar y aplicar las leyes -en especial las leyes procesales- de la manera más favorable setecientos setenta y cuatro 774 posible para la efectiva iniciación del proceso” (DÍEZ-PICAZO, Luis, “Sistema de Derechos Fundamentales”, Editorial Thomson Civitas, 2008, p.429), pues de esta manera es posible evitar formalismos excesivos que dificulten el ejercicio de la acción. Acorde con lo anterior, otro autor también señala que “los órganos judiciales deben interpretar los diferentes requisitos y presupuestos procesales de un modo más favorable con el derecho constitucional a obtener la protección judicial de los derechos, debiendo rechazarse in limine litis las tesis rígidas o formalistas que puedan privar a las personas de obtener una tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos” (ROMERO SEGUEL, Alejandro. Curso de Derecho Procesal Civil, Tomo I, Thompson Reuters, 2014, p. 69).
Cuadragésimo noveno.
En consecuencia, el principio pro actione lleva al Tribunal a concluir que no deben establecerse trabas para acceder a la justicia, debiendo prevalecer las interpretaciones que aseguren el derecho a impugnar las actuaciones emanadas de los órganos administrativos. En efecto, sostener una interpretación del artículo 65 de la Ley Nº 19.880, que exija la emisión estricta de un certificado formal, para sólo así dar lugar a los efectos del silencio administrativo, implicaría dejar sujeta la sustanciación del procedimiento administrativo al mero arbitrio de la autoridad, no solo en cuanto a su duración, sino también en cuanto a la decisión de emitir la certificación cuando le sea requerida, lo que claramente podría obstaculizar el derecho de acceso a la justicia de los administrados, pues dejaría a los interesados sin la posibilidad de reclamar judicialmente en contra de las omisiones incurridas por parte de la Administración, cuando esta aduzca la improcedencia de emitir el certificado o señale que le aplican plazos más laxos, beneficiándose de su propia inactividad.
Quincuagésimo. Por lo tanto, conforme a lo razonado precedentemente, a juicio del Tribunal, la carta Nº242697/2024, emitida por el MMA, al tratarse de un acto administrativo de constancia, satisface de manera suficiente el requisito de la certificación aludida en la ley, para efectos de que pueda setecientos setenta y cinco 775 operar el silencio administrativo negativo, dado que, como se ha dicho, la ley no establece ni impone requisitos sobre la formalidad de dicha certificación, lo que permite estimar que se ajusta a lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley N° 19.880, de manera que, a contar de su fecha de expedición, esto es, el 8 de agosto de 2024 se entiende que la solicitud de invalidación administrativa presentada en contra del DS Nº 3/2023 del MMA ha sido rechazada, razón por la cual la reclamación de autos impetrada el 13 de septiembre de 2024, ha sido promovida dentro de plazo, motivo por el cual se estimó admisible y fue admitida a tramitación.
Quincuagésimo primero.
La decisión anterior es coherente con la garantía del debido proceso contemplada por el inciso sexto del artículo 19 N°3 de la Constitución Política, dentro de la cual se integra el derecho a acceder a la jurisdicción, pues si se hiciera prevaler una interpretación excesivamente formalista de la certificación aludida en el artículo 65 de la Ley Nº 19.880, implicaría mantener en la incertidumbre al interesado que ha requerido el ejercicio de la facultad de invalidación, pues la Administración podría manejar a su arbitrio el plazo de tramitación de la solicitud de invalidación, y al no emitir el certificado requerido por la ley, haría impracticable el ejercicio de la potestad invalidatoria y su posterior control judicial, lo que resulta incompatible con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 38 de la Constitución Política de la República, que consagra el derecho de cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, para reclamar ante los tribunales que determine la ley.
Quincuagésimo segundo.
Por estas razones, el Tribunal concluye que, conforme a lo previsto en los artículos 27, 65 y 66 de la Ley Nº 19.880, se debe acoger la alegación del reclamante, entendiéndose rechazada su de invalidación administrativa dirigida en contra del DS Nº 3/2023, a través del cual el MMA declaró el Santuario de la Naturaleza Río Sasso, por no ser resuelta dentro del plazo legal, habiendo operado el silencio administrativo negativo, setecientos setenta y seis 776 pues solo así es posible satisfacer el derecho a un proceso administrativo racional y justo, a la tutela judicial efectiva y el control jurisdiccional de la actividad administrativa. IV.
Eventual falta de fundamentación del DS Nº3/2023 1. Sobre los objetos de conservación cuestionados por el reclamante
Quincuagésimo tercero.
En otro orden de argumentaciones, los reclamantes alegan que existen irregularidades técnicas y jurídicas en el procedimiento administrativo que dio origen al DS Nº3/2023, por cuanto no estaría demostrada la existencia de glaciares de roca dentro del área declarada como santuario de la naturaleza, sino tan solo una zona que cuenta con potenciales características para estudiar la posibilidad de presencia de un glaciar de roca y corresponde a la naciente del Río Mostazal. En cuanto a la existencia de humedales, sostienen que estos son de menor significancia en el área del proyecto minero “Trueno” y ocurren a cotas inferiores a los 3.000 m.s.n.m, mientas que las concesiones mineras de dicho proyecto se ubican sobre los 3.300 m.s.n.m. Por otra parte, añaden que no existe un río denominado “Sasso”, solo un fundo con ese nombre y un estero (hoy seco), haciendo presente que la cartografía del Instituto Geográfico Militar (‘IGM’), Carta “Paso de los Azules”, D-086, tercera edición 2006, da cuenta del río Mostazal.
Quincuagésimo cuarto.
Por el contrario, el MMA argumenta que el DS N° 3/2023, consideró como objeto de conservación del área protegida los glaciares de roca, toda vez que el CMN corroboró en visita a terreno la presencia de glaciares rocosos, tal como se indica en el informe técnico previo remitido mediante Ord. Nº 4122/2022, junto a otros valores ambientales relevantes en el área, haciendo presente que en el sector del fundo río Sasso se lograron identificar un total de 173 humedales, por lo que no existe arbitrariedad técnica en el declaratorio del Santuario de la Naturaleza Río Sasso. Además, sostiene que no existe precepto legal alguno o norma técnica setecientos setenta y siete 777 que obligue a denominar un área protegida conforme a los hitos geográficos o que impida llamarle de acuerdo a la denominación que tienen o tenían los predios superficiales sobre los que se crea el área, por lo que no existe vicio de legalidad alguno por el hecho que la denominación del santuario de la naturaleza haya tomado el nombre del fundo sobre el que se creó el área protegida y no el nombre del principal río de la cuenca, que corresponde al río Mostazal.
Quincuagésimo quinto.
Pues bien, respecto a los objetos de conservación aludidos en el DS Nº3/2023, que son discutidos por los reclamantes, a saber, la existencia de glaciares de roca así como la supuesta menor significancia de los humedales existentes en el área, resulta pertinente señalar que parte del levantamiento de información sobre el valor ambiental del predio, que luego se utilizó en el procedimiento de declaración del SN Río Sasso, se efectuó por parte del MMA en el contexto del Plan Nacional de Protección de Humedales 2018-2022, aprobado mediante Resolución Exenta N° 17, de fecha 10 de enero de 2019, dictada por el propio Ministerio.
Quincuagésimo sexto.
En efecto, de la revisión del expediente, es posible apreciar que el MMA utilizó, como fundamento técnico, entre otros antecedentes, el informe final de la licitación pública ID Mercado Público N° 612228-6-LE19 denominada “Consultoría para identificar y describir mediante Teledetección y Datos Espectrales, Humedales Altoandinos y abundancia de vegetación de la Cordillera Río Sasso, Comuna de Monte Patria, y Río Cochiguaz Comuna de Paihuano, Región de Coquimbo”, cuyos resultados dan cuenta que en el área de interés denominada río Sasso se identificaron glaciares de roca y humedales altoandinos.
Quincuagésimo séptimo.
A su turno, la de declaración del santuario presentada por la propietaria del predio, al exponer los antecedentes que justificaron su presentación, también señala que en el área identificaron “glaciares rocosos (geoforma compuesta de hielo, nieve, roca y tierra), en la parte alta de la cuenca que se desplaza en condiciones de permafrost (suelo congelado de forma permanente, setecientos setenta y ocho 778 al menos durante dos años consecutivos), adquiriendo una forma muy visible de tipo viscosa”, añadiendo que “aportan con una proporción importante del agua de la cuenca del Limarí, y al estar en la cabecera de la cuenca los convierte en recursos estratégicos para el desarrollo de la provincia y la región”, por lo que señaló que merecen ser conservados e investigados, lo que motivó proponerlos como objetivo de conservación del área (fojas 107 y 118 del expediente administrativo). Lo anterior, fue corroborado por el CMN, pues en su informe técnico previo, al referirse a los atributos de patrimonio natural del área menciona la existencia de humedales altoandinos, en buen estado de conservación, junto con la presencia de glaciares de roca de relevancia muy alta, afirmando que se trata de un área de interés para la ciencia y para el Estado.
Quincuagésimo octavo.
Pues bien, a partir de los antecedentes antes referidos, unido a la revisión del Inventario Público de Glaciares de la Dirección General de Aguas, disponible en https://dga.mop.gob.cl/servicios-de-informacion/catastro-publico-de-aguas/inventario-publico-de-glaciares/, el Tribunal pudo verificar que en el área comprendida dentro de la delimitación del Santuario de la Naturaleza Río Sasso existen glaciares de roca, tal como se aprecia en la siguiente Figura N° 2. setecientos setenta y nueve 779
Figura N° 2. Glaciares de roca en la zona del Santuario de la Naturaleza Rio Sasso.
Quincuagésimo noveno.
Por otro lado, en lo que respecta al cuestionamiento de los reclamantes, en orden a que los humedales existentes serían de menor significancia, cabe reiterar que el informe final de la licitación pública efectuada por el MMA, elaborado por la consultora “Geoneyen Limitada”, que rola a fojas 28 y siguientes del expediente administrativo, evidencia que en la zona denominada río Sasso se lograron identificar un total de 173 humedales, correspondiendo 8 de ellos al tipo ribereño, los cuales abarcan 33,80 hectáreas, mientras que los otros 165 cuerpos de la formación son humedales tipo vega, cubriendo una superficie de 289,15 hectáreas. setecientos ochenta 780
Figura N° 3. Zonas de humedales al interior del Santuario de la Naturaleza Rio Sasso.
Sexagésimo.
Por lo tanto, no cabe duda de que existen en el área, glaciares de roca y un sistema de humedales altoandinos que, según lo señalado en el informe de la licitación ID 612228-6-LE19, abarcan en total una superficie equivalente a 322,95 hectáreas y formaron parte de los valores ambientales presentes en el área, que fueron identificados en el informe final del Plan Nacional de Protección de Humedales del MMA (2018-2022), que incluyó la zona de humedales de río Sasso; en el informe de análisis técnico acompañado a la solicitud de declaratoria que rola a fojas 95 y siguientes del expediente administrativo; como también en el informe técnico previo elaborado por el CMN, que sobre la base de la revisión documental y trabajo en terreno corroboró que el área cumplía con lo establecido en el artículo 31 de la Ley N° 17.288. setecientos ochenta y uno 781
Sexagésimo primero. En consecuencia, de los antecedentes que constan en el expediente, se advierte que el DS Nº 3/2023 se encuentra fundado técnicamente al establecer en su artículo 3º, como objetos de conservación, la existencia de un sistema de humedales altoandinos y glaciares de roca, como ecosistemas y valores más relevantes del área que fue declarada santuario de la naturaleza, por lo que la alegación de los reclamantes relativa a la falta de fundamentación técnica del acto declaratorio será desestimada.
Sexagésimo segundo. Ahora bien, en cuanto al reproche respecto al nombre que se le ha dado al Santuario de la Naturaleza, por no existir un río llamado “Sasso”, a partir del análisis de la normativa aplicable, el Tribunal corrobora que ello no constituye un vicio que conlleve la nulidad del acto declaratorio, pues no existe en la Ley Nº 17.288 precepto legal alguno que señale que un área protegida deba seguir únicamente el nombre de los hitos geográficos presentes en la misma o que impida identificarla con el nombre del predio superficial que conforma el área, por lo que no afecta la legalidad del acto el hecho que se denomine Santuario de la Naturaleza Río Sasso.
- Sobre la existencia de cuestiones conexas
Sexagésimo tercero. Por otra parte, los reclamantes alegan que el informe del CMN que se tuvo a la vista como antecedente de la dictación del DS Nº 3/2023 del MMA, obvia la existencia de concesiones mineras de explotación legalmente constituidas, inscritas a su nombre, las cuales conforman el proyecto minero “Trueno”, habiéndose ignorado los trabajos mineros desarrollados en el área de las concesiones, desde el año 2013. En este sentido, plantean que el acto administrativo que declaró el Santuario de la Naturaleza Río Sasso privilegia un interés estadístico en orden a cumplir metas de política pública, más que un criterio técnico, faltando al deber de objetividad, pues no se hace cargo de ponderar el interés público ecológico que fundamenta la creación de dicha área protegida, con el interés del Estado en materia de desarrollo de país y el interés privado de desarrollo de las concesiones setecientos ochenta y dos 782 mineras de explotación vigentes, que también están revestidas de un interés público que justifica su otorgamiento, las que se encuentran amenazadas y perturbadas en su contenido esencial, viéndose afectadas las garantías constitucionales previstas en el artículo 19, numerales 21, 24 y 26 de la Constitución Política de la República.
En razón de lo anterior, argumentan que el Presidente de la República no advirtió las concesiones mineras existentes dentro del área del santuario de la naturaleza, incumpliendo lo prescrito en el artículo 41 inciso 2º de la Ley 19.880, que lo obligaba a ponderar las cuestiones conexas al momento de elaborar su decisión final. Si así se hubiera hecho, se habría posibilitado que el o los interesados pudieran formular las alegaciones que estimen pertinentes y aportar, en su caso, medios de prueba. Lo anterior ha ocasionado una clara indefensión a sus derechos e intereses, perturbando en su contenido esencial, el derecho a un procedimiento racional y justo y el derecho a la tutela judicial, ambos consagrados en el artículo 19 Nº 3 de la Constitución Política.
Sexagésimo cuarto. Por el contrario, el MMA sostiene que el DS Nº3/2023 se encuentra debidamente fundado, pues actuó dentro de sus competencias, y en la forma prescrita por la ley (artículos 70 y 71 de la ley N° 19.300 y 31 de la Ley N° 17.288), dando cumplimiento efectivo a todos y cada uno de los requisitos legales establecidos en el declaratorio del Santuario de la Naturaleza Río Sasso. Indica que la falta de mención a la existencia de concesiones mineras no reviste el carácter de omisión invalidante del acto, por cuanto ello no era exigido por el marco legal vigente. Agrega que la detección de presiones y amenazas a los probables objetos de protección es una información que debe entenderse de carácter preliminar, ya que la identificación de actividades compatibles e incompatibles con el área, son materias que se definen al elaborar el respectivo plan de manejo del área, el cual constituye el marco regulatorio de la misma, tanto para su adecuada gestión, como para la identificación de actividades permitidas y prohibidas. setecientos ochenta y tres 783
En cuanto al reproche estadístico realizado por el reclamante, explica que las metas de protección del 30% del territorio señaladas por la Ministra del Medio Ambiente en la sesión del Consejo de Ministros y la creación de áreas protegidas, materializa no sólo el deber constitucional de protección ambiental previsto en el artículo 19 Nº 8 CPR, sino que, además, da forma a obligaciones y compromisos de carácter internacional contenidas en diversos tratados internacionales ratificados y vigentes.
Finalmente, afirma que el ente contralor desechó cualquier tipo de arbitrariedad e ilegalidad en el actuar del MMA, al tomar razón del DS N° 3/2023 del MMA, corroborando, incluso en conocimiento de las pretensiones de la parte reclamante, que la declaración del Santuario de la Naturaleza Río Sasso, se encontraba ajustada a derecho.
Sexagésimo quinto. Para resolver la presente controversia, es menester tener presente que, en rigor, la Ley Nº 17.288 no contempla la regulación de un procedimiento administrativo específico para la declaración de los santuarios de la naturaleza, sino solo sus requisitos. Lo anterior, justifica recurrir a la aplicación supletoria de la Ley Nº 19.880, la cual en su artículo 41 inciso 2º, preceptúa que “Cuando en la elaboración de la resolución final se adviertan cuestiones conexas, ellas serán puestas en conocimiento de los interesados, quienes dispondrán de un plazo de quince días para formular las alegaciones que estimen pertinentes y aportar, en su caso, medios de prueba. Transcurrido ese plazo el órgano competente decidirá sobre ellas en la resolución final”. Sexagésimo sexto.
Por lo tanto, el Tribunal estima que la advertencia de cuestiones conexas por parte de la autoridad en el marco de los procedimientos administrativos impone el deber de poner en conocimiento de los interesados dichas cuestiones, con el objeto de permitir que éstos puedan ser oídos por la Administración, formulando alegaciones y aportando medios de prueba antes de resolver el asunto, ejerciendo su derecho a defensa en el contexto de la garantía del debido proceso administrativo. setecientos ochenta y cuatro 784
Sexagésimo séptimo. El mencionado derecho a la defensa en materia administrativa ha sido reconocido expresamente por la Corte Suprema, la cual ha sostenido que éste debe ser considerado “[…] no sólo como una exigencia del axioma de justicia, sino también, como expresión del principio de eficacia, puesto que asegura un conocimiento más profundo de los hechos y contribuye a mejorar la decisión administrativa, garantizando que ella sea expedida conforme al mérito de los antecedentes y con aplicación de las normas legales que gobiernan la materia. Es así, como la garantía del debido proceso que reconoce el artículo 19 Nº 3 inciso sexto de la Constitución
Política de la República, en el ámbito administrativo, se manifiesta en una doble perspectiva: a) como derecho a defensa, que debe ser reconocido como la oportunidad para el administrado de hacer oír sus alegaciones, descargos y pruebas y, también; b) como el derecho de exigir de la Administración Pública el cumplimiento previo de un conjunto de actos procedimentales que le permitan conocer con precisión los hechos que se imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos” (Sentencia Corte Suprema, Rol N° 167.317-2023, de 4 de diciembre de 2023, considerando séptimo). Sexagésimo octavo. Precisamente lo razonado en el citado pronunciamiento judicial es lo que está detrás del inciso 2º del artículo 41 de la Ley Nº 19.880, pues la resolución final del procedimiento no solamente debe decidir la cuestión principal planteada por quien dio origen al procedimiento administrativo, sino que también cualesquiera otras cuestiones conexas o que de alguna manera deriven de aquellas o de aspectos sustantivos que la Administración advierta y que se plantean o surgen en cualquier momento durante la tramitación del procedimiento y que hayan sido agregadas al expediente, abarcando el análisis completo de lo obrado en el procedimiento administrativo.
Sexagésimo noveno. En este contexto, la doctrina ha sostenido que las cuestiones conexas son aquellas “consideraciones que pueden o no haber sido alegadas por los interesados, pero que el órgano administrativo debe sopesarlas al momento de dictar setecientos ochenta y cinco 785 la resolución administrativa final, ya que ellas inciden en la satisfacción formal y material de los intereses públicos en juego” (MORAGA
KLENNER, Claudio, “Tratado de Derecho
Administrativo. La actividad formal de la Administración”. Tomo VII. Legal Publishing, Santiago, p. 222).
Se agrega que las cuestiones conexas son aquellas que no hubieren sido objeto de alegación y prueba por parte de los interesados, motivo por el cual la ley dispone que se le dé a ellos la oportunidad de tomar conocimiento de las mismas, hacer las alegaciones del caso y aportar las pruebas que se estime necesarias, de manera tal que no se le pueda reprochar un eventual quebrantamiento del principio de contradictoriedad al momento de dictar el acto administrativo, “como sería el caso en que él se fundara en las cuestiones conexas no discutidas en las fases anteriores del procedimiento, que excluyen o justifican el rechazo de las cuestiones que verdaderamente fueron planteadas por los interesados” (Ibid).
Septuagésimo. Finalmente, se ha sostenido que “independiente del concepto que se siga, para resolver y preparar la resolución final, la Administración deberá estudiar acuciosamente el expediente. Si en este estudio advierte la existencia de cuestiones conexas, previo a emitir un acto que ponga término al procedimiento, la ley requiere que ellas hayan sido puestas en conocimiento de los interesados, quienes dispondrán de un plazo de quince días para formular alegaciones y aportar medios de prueba si correspondiera” (CORDERO QUINZACARA, Eduardo. “Curso de Derecho Administrativo”. Editorial Libromar. Valparaíso. 2023, p. 686). Lo anterior, en definitiva, significará otorgar a los interesados un término para recabar su opinión (Cfr. VALDIVIA, José Miguel. “Manual de Derecho Administrativo”. Tirant Lo Blanch. 2018, p. 279). Septuagésimo primero.
Pues bien, en el caso concreto se advierte que efectivamente el MMA estaba en conocimiento de la existencia de concesiones mineras en el área declarada como santuario de la naturaleza, antes de resolver el procedimiento administrativo que culminó con la dictación del DS Nº 3/2023, dado que el informe técnico previo evacuado por el CMN en setecientos ochenta y seis 786 cumplimiento del artículo 31 de la Ley Nº 17.288, remitido mediante Ord. Nº 4122, de 14 de octubre de 2022, advirtió entre las amenazadas detectadas a los objetos de conservación presentes en el área solicitada, la existencia de concesiones mineras de exploración y explotación.
Septuagésimo segundo.
En efecto, de la revisión de los hechos de la causa, es posible verificar lo siguiente:
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La solicitud de declaratoria de santuario de naturaleza fue presentada el 7 de enero de 2022, por doña Eva Valdivia Ramírez, propietaria del Fundo Río Sasso, respecto de una superficie de 14.009 hectáreas de las 20.149 hectáreas del total del fundo, ubicado en la comuna de Monte Patria, Región de Coquimbo.
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El MMA mediante Oficio Ord. Nº 221308, de 6 de abril de 2022, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Nº 17.288, solicitó informe previo al CMN sobre la solicitud de declaración de santuario de la naturaleza del área denominada "Río Sasso".
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El 23 de junio de 2022, funcionarios del CMN realizaron una visita a terreno por el cajón del Río Sasso y la alta cordillera, efectuando un levantamiento fotográfico del área, como señala el acta de informe de actividades en terreno que rola a fojas 662 del expediente.
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Posteriormente el CMN, mediante oficio Ord. Nº 4122 de 14 de octubre de 2022, remitió el informe técnico favorable en el proceso de declaratoria del Santuario de la Naturaleza Río Sasso.
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Luego, el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático, mediante Acuerdo Nº 19, de 22 de diciembre de 2022, acordó unánimemente proponer al Presidente de la República, la creación del Santuario de la Naturaleza en comento.
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El 18 de enero de 2023, con la firma del Presidente de la República y de la Ministra del Medio Ambiente, se promulgó el setecientos ochenta y siete 787
DS Nº 3/2023 del Ministerio del Medio Ambiente, que declara el Santuario de la Naturaleza Río Sasso. 7.- La toma de razón del referido decreto tuvo lugar el 22 de noviembre de 2023 y su publicación en el Diario Oficial el 1 de diciembre de 2023.
Septuagésimo tercero.
En consecuencia, el Consejo de Ministros, estando en conocimiento de la existencia de cuestiones conexas, por así constar en el informe del CMN aludido precedentemente, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 letra c) de la ley Nº 19.300, en sesión ordinaria Nº 7, adoptó el Acuerdo Nº 19, de 22 de diciembre de 2022, acordando unánimemente proponer al Presidente de la República la creación del Santuario de la Naturaleza Río Sasso, sin considerar la existencia de dichas cuestiones, lo que motivó que el acto declaratorio fuera dictado sin que previamente la autoridad haya puesto en conocimiento de los interesados estas circunstancias, para efectos de que pudiesen ser oídos y eventualmente aportar antecedentes.
Septuagésimo cuarto.
En razón de lo anterior, una vez dictado el DS Nº3/2023, los reclamantes solicitaron la invalidación del referido acto administrativo, haciendo presente que en parte de la zona que conforma el Santuario de la Naturaleza Río Sasso existe gran interés y concentración de actividad minera, dando lugar a un espacio de explotación que conformaría un “distrito minero”, entendiendo por tal una unidad territorial en la que existe una agrupación de unidades productivas mineras o agrupación tecno-económica de la industria, que debido a sus características geológico-mineras presenta un gran interés para el desarrollo minero (Cfr. “Distritos Productivos para el Desarrollo de la Minería Chile”, Centro de Estudios y Documentación Mineros de SONAMI, Febrero 2025, págs. 11 y 12). Este concepto, si bien no tiene una definición formal en el Código de Minería, es usado en el rubro minero, como por ejemplo el DS N° 132, de 30 de diciembre de 2022, del Ministerio de Minería, que aprueba el “Reglamento de Seguridad Minera”, lo utiliza a propósito de la descripción y evaluación de un proyecto minero, señalando en el numeral 7 setecientos ochenta y ocho 788 del artículo 601, que el Servicio Nacional de Geología y Minería podrá requerir un informe de estabilidad, “cuando de los antecedentes previos que tenga del distrito minero o de la faena minera en particular, así aparezca necesario”. Septuagésimo quinto.
Pues bien, a propósito del interés en la actividad minera existente en la zona y en respaldo de sus alegaciones, los reclamantes acompañaron antecedentes que acreditan la existencia de concesiones mineras de explotación, inscritas a nombre de Minera El Trebal Limitada y del señor Juan Joel Clavería Aliste, tal como consta con la copia de inscripción de dominio de las pertenencias mineras que rolan a fojas 16 a 22, y aquellas de fojas a 26 a 31, del Registro de Propiedad de Minas, del Conservador de Minas de Monte Patria, de los años 2016 a 2018, que conforman el denominado proyecto minero “Trueno”, tal como se aprecia en la siguiente Figura Nº 4.
Figura N° 4. Ubicación de la concesión de explotación del Proyecto Trueno y concesiones de exploración en el contexto territorial de la causa.
Septuagésimo sexto. Asimismo, los reclamantes argumentaron, tanto en la solicitud de invalidación administrativa del DS Nº3/2023, como en la presente reclamación judicial, que para setecientos ochenta y nueve 789 efectos de desarrollar el proyecto minero “Trueno”, habilitaron aproximadamente 35 kilómetros de caminos desde el poblado de El Maitén hasta llegar al proyecto y casi 40 kilómetros de caminos interiores dentro de la superficie del mismo y área de campamento. Señalan que, hasta la fecha en el área del proyecto han realizado estudios de suelo, geoquímica, estudios de polarización inducida y sondajes profundos, los que han revelado la existencia de un cuerpo mineralizado importante, que avala el interés público que justificó el otorgamiento, por parte del Estado de Chile, de las referidas concesiones de explotación (Figura N° 5).
Figura N° 5. Desarrollo de caminos para la exploración minera del proyecto Trueno.
Fuente: Elaboración propia a partir de imágenes de la plataforma Google Earth, tomando como referencia la Figura 3 a fojas 137 del escrito de Por lo tanto, no cabe duda de la existencia de las mencionadas concesiones mineras en el área que conforma el Santuario de la Naturaleza Río Sasso, de las que son propietarios los reclamantes, y de los trabajos realizados.
Septuagésimo séptimo.
Dicho lo anterior, si bien la Ley Nº 17.288 contempló como requisitos del correspondiente, el informe previo del CMN, la propuesta de creación que hace el Consejo de Ministros al Presidente de la República y la dictación de un decreto supremo del MMA que finalmente declare el santuario de la naturaleza, lo cierto es setecientos noventa 790 que conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 2º de la Ley Nº 19.880, que recibe aplicación supletoria en la especie, a juicio del Tribunal, cuando la autoridad advierte durante la tramitación del procedimiento administrativo la existencia de cuestiones conexas, tal como ocurre en el caso sub lite, al existir concesiones mineras cuya titularidad corresponde a los reclamantes y actividades que se están ejecutando al amparo de ellas, en una parte del predio comprendida en la superficie del Santuario de la Naturaleza Río Sasso, se encuentra en el imperativo de notificar a los interesados que pueden verse afectados con la declaratoria del área protegida, resultando determinante la obligatoriedad de oír a los interesados para efectos de que puedan hacer valer sus alegaciones y aportar medios de prueba y luego el MMA pueda ponderar estas cuestiones anexas antes de emitir el acto decisorio.
Septuagésimo octavo.
Lo anterior, dado que solo de este modo es posible que los administrados puedan ejercer el derecho a formular alegaciones o aportar antecedentes durante un procedimiento administrativo en tramitación. Luego, ejercido dicho derecho, es deber de la Administración resolver tales alegaciones o ponderar aquellos antecedentes, con el objeto de velar por el cumplimiento de los principios de contradictoriedad y motivación.
Septuagésimo noveno.
En este sentido, existiendo cuestiones conexas que fueron comunicadas por el CMN al MMA, como es el caso de las concesiones mineras inscritas a nombre de los reclamantes y trabajos previos desarrollados en una parte del área que conforma el SN Río Sasso, el MMA tenía la obligación de notificar a los interesados para que en el plazo legal estos pudieran formular sus alegaciones y aportar sus medios de prueba, por lo que el incumplimiento de esta obligación constituye una transgresión a lo dispuesto en los artículos 10 y 41 inciso 2º de la Ley Nº 19.880, que a juicio del Tribunal, implica haber incurrido en un vicio procedimental de carácter esencial, como se explicará a continuación. Octogésimo.
En efecto, en cuanto a la esencialidad del vicio, cabe señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el setecientos noventa y uno 791 artículo 13 de la Ley N° 19.880, no es posible sostener que la falta de comunicación a los reclamantes de las cuestiones conexas que fueron puestas en conocimiento del MMA no revista el carácter de omisión invalidante del acto, al no ser exigido por el marco legal vigente contemplado en la Ley Nº 17.288, puesto que, como se señaló, resultaba una exigencia legal derivada del artículo 41 inciso 2º de la Ley Nº 19.880. Octogésimo primero. Dicha omisión les causó un perjuicio, pues privó a los reclamantes de su derecho a formular las alegaciones que estimaran pertinentes y aportar, en su caso, medios de prueba, y consecuencialmente derivó en que el acto cuya solicitaron, prescindió ponderar los intereses estatales implicados, esto es, el interés ambiental representado por el deber de tutelar la preservación de la naturaleza, con el interés en el desarrollo de las concesiones mineras de explotación vigentes, a fin de satisfacer el interés público que justificó su otorgamiento, conforme lo exige la Constitución Política, tal como ha sostenido la Excma. Corte Suprema al señalar que la concesión minera “implica una merced o beneficio que el Estado entrega, con la finalidad de fomentar la explotación minera, la cual, por las particularidades que la propia Carta Fundamental le reconoce, […] le añade a su titular, un deber que nuestro constituyente expresamente indica en el inciso 7° del artículo 19, N° 24º y que consiste en que “La concesión minera obliga al dueño a desarrollar la actividad necesaria para satisfacer el interés público que justifica su otorgamiento” (Sentencia Corte Suprema Rol Nº 1.085-2015, de 19 de mayo de 2015, c. octavo).
Octogésimo segundo. La conclusión anterior no se ve alterada por lo expresado en el Dictamen Nº 17.946, de 17 de mayo de 2017, de la Contraloría General de la República, citado por la reclamada, que alude que a que no es necesario requerir la anuencia previa de los titulares de concesiones mineras para declarar un santuario de la naturaleza, pues en dicho pronunciamiento se deja expresamente establecido que lo allí razonado, es “sin perjuicio de la facultad del Ministerio del Medio Ambiente de invalidar sus actos en caso de vicios que setecientos noventa y dos 792 afecten la legalidad de estos, conforme con lo previsto en el artículo 53 de la ley N° 19.880” (destacado del Tribunal). Octogésimo tercero. Por otro lado, dada la entidad del derecho transgredido, esto es, el derecho a la defensa como garantía del debido proceso, ello excluye -en este caso- la posibilidad de convalidar el vicio en los términos pretendidos por la reclamada, al sostener que la identificación de las concesiones mineras como presiones o amenazas a los objetos de protección del santuario de la naturaleza, es una materia que se define al elaborar el respectivo plan de manejo del área, puesto que, atendida su gravedad y esencialidad, solo puede ser saneado con la declaración de nulidad del acto reclamado, que en este caso consiste en el rechazo de la solicitud de invalidación administrativa dirigida en contra del DS Nº 3/2023 del MMA, por aplicación del silencio administrativo negativo, toda vez que el vicio incurrido ha llevado a transgredir el contenido esencial del derecho a un procedimiento racional y justo, contenido en el artículo 19 Nº 3 de nuestra Carta Fundamental. Octogésimo cuarto. En definitiva, a juicio de esta magistratura, forzoso es concluir que la decisión de rechazar la solicitud de invalidación administrativa derivada del acto impugnado, por aplicación del negativo, se encuentra precedida de una grave omisión por parte de la autoridad, que constituye un vicio procedimental esencial, lo que permite invalidar el acto reclamado y consecuencialmente el DS Nº 3/2023, pues se ha transgredido el ejercicio del derecho fundamental a un debido proceso, a través del incumplimiento de la exigencia de poner en conocimiento de los interesados las cuestiones conexas que fueron advertidas durante la tramitación de procedimiento administrativo, para concederles el derecho a formular alegaciones y aportar medios de prueba antes de adoptarse la decisión final, conforme a lo previsto en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley N° 19.880, lo que implicó conculcar el principio de contradictoriedad y el derecho a defensa de los reclamantes, en cuanto titulares del proyecto minero “Trueno”. setecientos noventa y tres 793
Octogésimo quinto. Así las cosas y por todo lo razonado precedentemente, esta judicatura concluye que se debe dar lugar a la reclamación interpuesta en este punto, declarándose nulo el acto reclamado, teniendo por acogida la solicitud de invalidación administrativa de 28 de diciembre de 2023, interpuesta en contra del DS Nº 3/2023 del MMA, el cual, en consecuencia, se declara nulo como se dirá en lo resolutivo. V.
CONCLUSIÓN
Octogésimo sexto.
En consecuencia, el Tribunal concluye que la entrada en vigencia de la Ley Nº 21.600 no constituye una causa sobreviniente que haya impedido continuar con la tramitación del procedimiento de declaración de santuario de la naturaleza, pues el DS Nº 3/2023 fue dictado el 18 de enero de 2023, es decir, estando vigente la Ley Nº 17.288. Si bien toma de razón y la publicación de dicho acto administrativo ocurrió bajo la vigencia de la Ley Nº 21.600, estos trámites no se vinculan con la existencia del acto, sino con su eficacia y conocimiento público.
En cuanto a la procedencia del silencio administrativo, el Tribunal ha concluido que cuando el ejercicio de la facultad invalidatoria es a petición de parte, la duración del procedimiento administrativo iniciado a partir de dicha petición se encuentra regida por el plazo de 6 meses previsto en el artículo 27 de la Ley N° 19.880, conforme a los fundamentos expresados en la presente sentencia, sin que la autoridad haya dictado la resolución final dentro de dicho lapso. Por otro lado, conforme a lo dispuesto en los artículos 65 y 66 de la Ley Nº 19.880, una vez que se pide que se certifique que la solicitud no ha sido resuelta, inmediatamente la Administración queda impedida de resolver, debiendo entregar el certificado sin más trámite, lo que no fue cumplido por la reclamada. Por dichas razones, el Tribunal estima que la carta de 8 de agosto de 2024 emitida por el MMA resulta suficiente para entenderla como certificación para dar por cumplidos los efectos del silencio administrativo negativo, todo lo anterior, setecientos noventa y cuatro 794 con la finalidad de evitar el arbitrio de la autoridad y velar por el derecho a la tutela judicial efectiva.
Finalmente, el Tribunal ha concluido que durante la tramitación del procedimiento surgieron cuestiones conexas, relacionadas con la existencia de concesiones mineras en una parte de la superficie que fue declarada santuario de la naturaleza, las que fueron advertidas oportunamente al MMA, sin que dicho órgano administrativo haya comunicado a los interesados dichas cuestiones ni las haya ponderado antes de adoptar la decisión final, lo que constituye un vicio procedimental de carácter esencial, al tenor de lo previsto en el artículo 41 inciso 2º de la Ley Nº 19.880, pues les impidió formular alegaciones y aportar medios de prueba, vicio que permite invalidar el acto reclamado y consecuencialmente el DS Nº 3/2023, pues se ha transgredido el ejercicio del derecho a defensa y la garantía fundamental a un debido proceso administrativo.
POR TANTO Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en los artículos 19 Nºs 3, 8, 21, 24, 38 y 98 de la Constitución Política de la República; el artículo 17 Nº 8 de la Ley Nº 20.600; los artículos 1º, 7º, 8º, 10, 11, 13, 14, 18, 27, 40, 41, 53, 65 y 66 de la Ley N° 19.880; artículos 1º y 31 de la Ley N° 17.288; y y, en las demás disposiciones citadas y pertinentes;
SE RESUELVE:
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Acoger la reclamación interpuesta por el abogado señor Kamel Cazor Aliste, en representación de Minera El Trebal Limitada y del señor Juan Joel Clavería Aliste, en contra de la resolución ficta de rechazo de 8 de agosto de 2024 -conforme al silencio administrativo negativo-, de la solicitud de invalidación administrativa presentada en contra del Decreto Supremo Nº 3, de 18 de enero de 2023, dictado por el Ministerio del Medio Ambiente, a través del cual creó el Santuario de la Naturaleza Río Sasso, por los fundamentos expresados en la parte considerativa. En consecuencia, se deja sin efecto el rechazo ficto y se declara acogida la solicitud de invalidación setecientos noventa y cinco 795 presentada en contra del referido DS Nº3/2023, declarándose nulo el citado acto administrativo por haber incurrido en el vicio procedimental de carácter esencial aludido en la presente sentencia.
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Cada parte pagará sus costas.
Acordada con la prevención del Ministro señor Cristián López
Montecinos quien, concurriendo al voto de mayoría, además estima insuficiente la motivación del DS Nº3/2023, y señala que se debe abordar la sentencia desde la perspectiva de la omisión de ponderación de usos concurrentes del territorio, todo esto en atención a las siguientes consideraciones: 1.
La Guía para solicitud de declaración de santuario de la naturaleza elaborada por el MMA, establece que se debe expresar el uso actual del suelo. En efecto, en el numeral 1.e, entre los antecedentes generales que deben presentarse en la solicitud, menciona los documentos que den cuenta de los usos actuales o potenciales para el área que se postula y el área adyacente (área de amortiguación o influencia). A su turno, en el numeral 4.g, relativo a la descripción del área propuesta, reitera que se debe mencionar en la solicitud, el uso actual del suelo en el área propuesta y adyacente. 2.
Aun cuando dicho documento es un instrumento de apoyo referencial, cuyos lineamientos no constituyen requisitos legales, y por ende, no tenga la misma fuerza normativa que la ley, lo cierto es que constituye un documento orientativo elaborado por el MMA, que fija las directrices necesarias para presentar una solicitud de reconocimiento de santuario de la naturaleza, de manera tal que el análisis que corresponde realizar a dicho Ministerio exige que se tengan a la vista todos los elementos que se relacionen con el territorio sobre el cual recae la declaratoria del área protegida, conforme a lo expresado en la referida guía. 3.
En dicho sentido, no solo resulta relevante verificar la presencia de los objetos de protección del área, sino que también se deben ponderar todos los elementos que podrían implicar restricciones a las actividades realizadas en ella, setecientos noventa y seis 796 para efectuar el análisis conforme a lo previsto en el artículo 41 Ley Nº 19.880 y dictar un acto terminal debidamente fundado. 4.
Sin embargo, al revisar la solicitud de declaración del santuario de la naturaleza Río Sasso, presentada por la propietaria del predio, se advierte que, al aludir a las menciones de los numerales 1.e y 4.g de la guía dictada al efecto, solo se indicaron como usos actuales del área, el pastoreo de ganado por temporadas (veranadas o invernadas), aludiendo a vacuno, caprinos y ovinos, añadiendo que fuera del Fundo Río Sasso existe uso agrícola y un futuro uso potencial del valle, por iniciativa local, de actividades de turismo, pero dentro de los usos del suelo no se mencionó la existencia de concesiones mineras de explotación ni la ejecución de actividades mineras, en circunstancias que corresponden a directrices que el propio MMA elaboró para la presentación de una solicitud de declaración de santuario de la naturaleza. 5.
En consecuencia, la inadvertencia y falta de ponderación de las concesiones mineras como cuestiones conexas y la falta de comunicación a los reclamantes, no solo implica un vicio procedimental esencial que vulnera el principio de contradictoriedad y el derecho a defensa de aquéllos, sino que además puede incidir en la delimitación de la superficie declarada, toda vez que, el MMA no ha considerado todos los usos actuales o potenciales para el área que se postula y el área adyacente.
No se trata de exigir un permiso previo de los concesionarios, lo que sería improcedente, sino de cumplir con el deber de ponderación de intereses públicos concurrentes, a fin de que la Administración cumpla con el deber de resolver las cuestiones conexas que surjan durante la tramitación del procedimiento antes de emitir la decisión final, de conformidad a lo previsto en el artículo 41 inciso 2° de la Ley N° 19.880. 6.
En efecto, tanto la solicitante como el CMN al mencionar genéricamente las concesiones mineras de exploración y explotación, únicamente a modo de presiones o amenazas, han impedido ponderar y verificar si en el área en que éstas se setecientos noventa y siete 797 ubican concurren efectivamente los requisitos previstos en el artículo 31 de la Ley Nº 17.288, máxime cuando ello tampoco se desprende del acta de visita a terreno efectuada por personal del CMN, remitida en respuesta a la medida para mejor resolver decretada por el Tribunal a fojas 549, pues ésta solo señala escuetamente en sus conclusiones que “el lugar cumple con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Nº 17.288, en función de su buen estado de preservación, presencia de ecosistema de humedales altoandinos, alto valor paisajístico”, pero en parte alguna alude en forma específica a las concesiones mineras presentes en el área, por lo que en la tramitación del procedimiento administrativo en cuestión no se han ponderado todos los elementos que se relacionen con el territorio sobre el cual recae la declaratoria del área protegida, de lo que se sigue que el DS Nº 3/2023 del MMA adolece de una insuficiente fundamentación, como han planteado los reclamantes, concurriendo una razón adicional para acoger la reclamación. 7.
Además, esta omisión debilitó la calidad científica de la decisión administrativa, pues prescindió de antecedentes relevantes sobre compatibilidad territorial y uso sustentable de recursos, contrariando los principios de mejor información disponible y de precaución, generando una decisión sesgada.
Notifíquese, regístrese y archívese en su oportunidad.
Rol R N° 483-2024
Pronunciada por el Ilustre Segundo Tribunal Ambiental integrado por la Ministra Titular Abogada y Presidenta señora Marcela Godoy Flores, el Ministro Titular Abogado señor Cristián Delpiano Lira y el Ministro Suplente Licenciado en Ciencias señor Cristián López Montecinos. No firma el Ministro Delpiano, pese a haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo, por encontrarse haciendo uso de su feriado legal. Redactó la sentencia el Ministro Cristián Delpiano Lira y la prevención su autor. setecientos noventa y ocho 798
MARCELA ELIANA GODOY FLORES
Cristián López Montecinos
En Santiago, a veintinueve de agosto de dos mil veinticinco, autoriza el Secretario Abogado del Tribunal, Sr. Leonel Salinas Muñoz notificando por el estado diario la resolución precedente. setecientos noventa y nueve 799
LEONEL ALEJANDRO SALINAS MUNOZ