Agrícola Coexca S.A. con Superintendencia del Medio Ambiente

TABLA DE CONTENIDOS

VISTOS:..................................................2

I.

Antecedentes de la reclamación.....................2 II.

Del proceso de reclamación judicial................4

CONSIDERANDO:............................................6

I.

Controversia respecto a la posibilidad de impugnar la resolución de la especie........................8 II.

Controversia acerca de la contabilización del plazo del artículo 42 inciso tercero de la LOSMA........19 III. Conclusión........................................25

SE RESUELVE:............................................26

dos mil doscientos cincuenta y nueve 2259

Santiago, treinta de octubre de dos mil veinticinco.

VISTOS:

El 19 de junio de 2024, el abogado Matías Montoya Tapia en representación de “Agrícola Coexca S.A.” (‘el reclamante’) interpuso una reclamación en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 N° 3 de la Ley Nº 20.600 que Crea los Tribunales Ambientales (‘Ley Nº 20.600’), en contra de la Resolución Exenta Nº 3/Rol D-099-2024, de 12 de junio de 2024, (‘Res. Ex. Nº 3/Rol D-099-2024', ‘acto reclamado’ o ‘resolución reclamada’), dictada por la Superintendencia del Medio Ambiente (‘SMA’) y por cuyo medio se rechazó el recurso de reposición interpuesto por el reclamante respecto de la Resolución Exenta N° 1/Rol D-099-2024, de 16 de mayo de 2024 (‘Res. Ex. Nº 1/Rol D-099-2024’) que “Formula cargos que indica a Agrícola Coexca S.A. Titular de plantel Porcino 10 mil madres San Agustín del Arbolito”, en particular, en lo referido a la posibilidad de presentar un Programa de Cumplimiento (‘PdC’).

La reclamación fue admitida a trámite por resolución de 01 de julio de 2024, asignándosele el rol R Nº 465-2024. I.

Antecedentes de la reclamación

Agrícola Coexca S.A. es una empresa que depende de Coexca S.A. y que tiene a su cargo la operación de planteles de crianza de cerdos distribuidos entre la región Metropolitana y la región del Biobío. Está emplazada en la región del Maule, específicamente en la comuna de San Javier (Figura Nº 1). dos mil doscientos sesenta 2260

Figura N° 1. Contexto territorial del Proyecto

Fuente: Elaboración propia del Tribunal.

Con fecha 16 de mayo de 2024 la Superintendencia del Medio Ambiente formuló cargos a Agrícola Coexca S.A., por medio de Resolución Exenta N° 1/Rol D-099-2024, por dos hechos infraccionales que fueron calificados como graves de conformidad al artículo 36 N° 2 letra e) del artículo segundo de la Ley N° 20.417 que Crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente (‘LOSMA’), a saber:

Hecho N° 1: “El sistema de biodigestión anaeróbica opera en forma inadecuada, en tanto genera un biogás que no alcanza una proporción de metano que permita su gestión como combustible ni su quema controlada”.

Hecho N° 2: “No cumplir con las condiciones dispuestas para el riego con digestato líquido, por cuanto: a) El digestato no cuenta con las características para ser aplicado directamente en riego y emite olores molestos; y b) El riego se realiza a baja presión, provocando la caída directa (no atomizada) del líquido al suelo”. dos mil doscientos sesenta y uno 2261

Junto con lo anterior, el acto administrativo indicó en el resolutivo VII, lo siguiente: “VII. TENER PRESENTE que, atendido lo dispuesto en el artículo 42, inciso tercero, de la LOSMA, y en el artículo 6, inciso segundo, letra c), e inciso tercero, del D.S. N° 30/2012, Agrícola Coexca S.A. se encuentra impedido de presentar un programa de cumplimiento, al haberse aprobado un programa de cumplimiento al titular en forma previa, por infracciones graves, en relación con el mismo proyecto o establecimiento, respecto del cual no ha operado el periodo de prescripción del artículo 37 de la LOSMA, y considerando que las infracciones imputadas en el presente procedimiento corresponden a incumplimientos clasificados como graves”.

Con fecha 24 de mayo de 2024, Agrícola Coexca S.A. presentó un recurso de reposición en contra de la indicada resolución que formuló cargos, específicamente respecto de la decisión de la SMA de impedir la presentación de un PdC. En dicho recurso de reposición el reclamante también solicitó la suspensión del procedimiento sancionatorio mientras no se resolviera la solicitud principal. De este modo, la SMA dictó la Resolución Exenta N° 2/Rol D-099-2024, por cuyo medio tuvo por presentado el recurso de reposición y suspendió el procedimiento sancionatorio mientras se resolviera la impugnación.

Finalmente, con fecha 12 de junio de 2024, la SMA dictó la Resolución Exenta Nº 3/Rol D-099-2024, por medio de la cual rechazó el recurso de reposición presentado y levantó la suspensión del procedimiento sancionatorio Rol D-099-2024. II.

Del proceso de reclamación judicial

A fojas 59, el reclamante interpuso reclamación del artículo 56 de la LOSMA en relación con el artículo 17 N° 3 de la Ley Nº 20.600, en contra de la Resolución Exenta Nº 3/Rol D-099-2024, de 12 de junio de 2024. dos mil doscientos sesenta y dos 2262

A fojas 131, se admitió a trámite la reclamación y se requirió informe a la reclamada de conformidad a lo establecido en el artículo 29 de la Ley N° 20.600. Junto a lo anterior se rechazó la medida cautelar de suspensión del procedimiento sancionatorio Rol D-099-2024, solicitada por la reclamante.

A fojas 2.235, la reclamada evacuó el informe solicitando que se rechace el reclamo, con costas.

A fojas 2.248, consta la certificación del Secretario Abogado del Segundo Tribunal Ambiental, respecto de la publicación del aviso de admisión a trámite de la reclamación, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley N° 20.600.

A fojas 2.249, se dictó el decreto autos en relación y se fijó como fecha para la vista de la causa, el 20 de febrero de 2025, a las 10:00 horas.

A fojas 2.250, las partes de mutuo acuerdo solicitaron la suspensión del procedimiento por un plazo de 30 días. A fojas 2.251, se accedió a la solicitud y se dejó sin efecto el decreto de autos en relación y la audiencia de vista de la causa.

A fojas 2.252, se declaró el término del plazo de suspensión, volviendo los autos en relación y se fijó la vista de la causa para el jueves 31 de julio de 2025, a las 10:00 horas. A fojas 2.255, se modificó el horario de la audiencia de la vista de la causa.

A fojas 2.256, consta que se llevó a cabo la vista de la causa y que alegaron en estrado el abogado Matías Montoya Tapia por la parte reclamante y el abogado Francisco Sepúlveda Muñoz, por la parte reclamada.

A fojas 2.257, la causa quedó en estado de acuerdo y se designó a la Ministra señora Marcela Godoy Flores, como redactora del fallo. dos mil doscientos sesenta y tres 2263

CONSIDERANDO:

Primero.

La parte reclamante indica que el acto administrativo de formulación de cargos de la especie es susceptible de ser impugnado, al ser este un acto trámite cualificado, toda vez que le provoca indefensión. En este sentido, sostiene que la resolución reclamada es ilegal, al no haberse pronunciado sobre el fondo de lo impugnado, referido a la posibilidad de presentar un PdC, escudándose la autoridad en el carácter de acto trámite que le atribuye a la resolución de formulación de cargos. Añade que al no haberse pronunciado la reclamada acerca de la cuestión impugnada, se ha confirmado la imposibilidad de presentar un PdC, fundado en una supuesta imposibilidad legal derivada de la aplicación del plazo de prescripción del artículo 37 de la LOSMA, en relación con el artículo 42 del mismo cuerpo legal, aun cuando esta última disposición señala que dicho término se cuenta desde la presentación de un PdC en un procedimiento sancionatorio anterior y no desde la aprobación del mismo, como sostiene la SMA.

Por último, indica que la ilegalidad reseñada provoca una vulneración a la garantía del debido proceso, dejándola en indefensión al resolverse en el recurso de reposición que la posibilidad de presentar un PdC se podría discutir luego de finalizado el procedimiento sancionatorio, lo que resulta contrario a los fines propios de este instrumento de incentivo al cumplimiento y al principio de oportunidad que subyace a la actividad de la administración.

Segundo.

Por su parte, la reclamada indica que el artículo 56 de la LOSMA no precisa que resoluciones resultan reclamables y, en tal sentido, se trata de una norma que debe interpretarse al tenor de la Ley Nº 19.880 que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado (‘Ley N° 19.880’), de modo que debe entenderse que únicamente resultan reclamables los actos terminales y los actos trámite dos mil doscientos sesenta y cuatro 2264 cualificados. De este modo, indica que, si bien la reclamación se dirige en contra del acto administrativo que rechazó la reposición, esta última a su vez se dirigía en contra de la resolución que formuló cargos, la que tiene el carácter de acto trámite.

Agrega que la posibilidad de presentar un PdC no es una manifestación del derecho de defensa, en tanto no se dirige a cuestionar la imputación contenida en la formulación de cargos, por lo que no se puede esgrimir una eventual indefensión.

Con relación al plazo del artículo 42 de la LOSMA, sostiene que se debe entender que el hito que gatilla el impedimento es la resolución que aprueba el PdC presentado en el procedimiento previo y, por tanto, desde dicha resolución debe contabilizarse el período de 3 años en que se mantiene vigente el impedimento. Lo anterior, por cuanto solo desde que se aprueba el PdC, este se convierte en un instrumento obligatorio y fiscalizable.

Sin perjuicio de lo anterior, indica que el aspecto objetado del acto reclamado no pasó de ser una consideración jurídica a propósito de la legislación actualmente vigente, sin privar al titular de su derecho a presentar un PdC, de modo que si este hubiese estimado que procedía la presentación de PdC, pese a lo expresado en la formulación de cargos, podía haber sido presentado en los plazos dispuestos por la ley, y de ser rechazado o declarado inadmisible, podrían haber sido utilizados los recursos que la ley franquea.

No obstante lo anterior, hace presente que el reclamante dejó transcurrir el plazo legal dispuesto para aquello, de modo que el no ejercer el derecho a presentar un PdC, pudiendo hacerlo, no es un hecho imputable a la Administración, sino a la estrategia del litigante en el marco del procedimiento sancionatorio.

Tercero.

Para la resolución de la controversia y a la luz de lo señalado precedentemente, el desarrollo de esta sentencia comprenderá la siguiente estructura: dos mil doscientos sesenta y cinco 2265

I.

Controversia respecto a la posibilidad de impugnar la resolución de la especie.

II. Controversia acerca de la contabilización del plazo del artículo 42 inciso tercero de la LOSMA

III. Conclusión

I.

Controversia respecto a la posibilidad de impugnar la resolución de la especie

Cuarto.

La parte reclamante sostiene que la resolución que formula cargos para el caso concreto puede ser impugnada, por tratarse de un acto trámite cualificado, toda vez que al limitar la posibilidad de presentar un PdC, genera indefensión, presupuesto que se ajusta a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 19.880, En este sentido, expresa que la prohibición contenida en el acto administrativo que formula cargos transforma dicho acto en uno de trámite cualificado. Lo anterior, pues decide sobre el fondo de la discusión, al establecer que Coexca S.A. se encuentra impedido de hacer uso de un instrumento de incentivo al cumplimiento ambiental, lo que implica eliminar del horizonte de posibilidades una herramienta contemplada en el ordenamiento jurídico, causándole por tanto indefensión. Agrega que aludir a la posibilidad de impugnar la decisión a lo largo del procedimiento sancionatorio o al término del mismo resulta contrario al propósito del PdC dando cuenta, en definitiva, de una vulneración al debido proceso. De este modo, señala que la resolución reclamada se limitó a efectuar afirmaciones generales vinculadas al régimen impugnatorio, sin entrar al fondo de lo discutido, vinculado a la prohibición para que Agrícola Coexca S.A. pudiese presentar un PdC en el marco del procedimiento sancionatorio incoado por la SMA.

Quinto.

La reclamada por su parte, expresa que el artículo 56 de la LOSMA no precisa las resoluciones susceptibles de dos mil doscientos sesenta y seis 2266 ser reclamadas y, en tal sentido, debe ser interpretada al tenor de la Ley Nº 19.880, de modo que debe entenderse que únicamente resultan reclamables los actos terminales y los actos trámite cualificados. Siendo así, sostiene que, si bien la reclamación se dirige en contra del acto administrativo que rechazó la reposición, esta última a su vez se dirigía en contra de la resolución que formuló cargos, el que tiene el carácter de acto trámite y, por ende, no reclamable. Indica que la resolución reclamada no puede estimarse como un acto trámite que haga imposible la continuación del procedimiento, ni que genere indefensión, pues no es un acto que decida sobre el fondo de un asunto, en términos que el presunto infractor puede hacer uso de las vías procedimentales que estime oportunas, según la estrategia judicial que defina.

Agrega que la posibilidad de presentar un PdC no es una manifestación del derecho de defensa, en tanto no se dirige a cuestionar la imputación contenida en la formulación de cargos, por el contrario, sino que se trata de un instrumento de incentivo al cumplimiento que supone, precisamente, reconocer la comisión de la infracción que se imputa, por lo que no cabe el cuestionamiento a una eventual indefensión. A mayor abundamiento expone que el acto que resolvió el recurso de reposición hizo presente que el titular contaba con diversas instancias procesales para hacer valer sus defensas y alegaciones respecto de lo establecido en la formulación de cargos, pudiendo controvertir los aspectos de hecho y de derecho planteados a lo largo de todo el procedimiento sancionatorio, e incluso mediante reclamación judicial de la decisión final que se adopte. Por consiguiente, se indicó que la resolución recurrida no es susceptible de generar indefensión al titular.

Sexto.

En relación con la cuestión debatida, cabe indicar que esta judicatura se rige por el principio de inexcusabilidad, de conformidad con el inciso segundo del artículo 76 de la Constitución Política de la República, en dos mil doscientos sesenta y siete 2267 relación con los artículos 10 del Código Orgánico de Tribunales, 17 N° 3 de la Ley N° 20.600, y 56 de la LOSMA, los cuales establecen que corresponde a los Tribunales Ambientales conocer de las reclamaciones en contra de las resoluciones de la SMA que no se ajusten a la ley. Séptimo.

En este contexto, considerando que la LOSMA no señala qué resoluciones de la SMA son reclamables judicialmente, corresponde acudir a las disposiciones de la Ley N° 19.880. Este último cuerpo legal en su artículo 18 entrega una definición de procedimiento administrativo, señalando que constituye “una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal”.

A partir de tal disposición se ha distinguido entre actos administrativos de trámite y decisorios o terminales. Al respecto, la doctrina ha señalado que: “Son actos trámites aquéllos que se dictan dentro de un procedimiento administrativo y que dan curso progresivo al mismo. Actos terminales o decisorios son aquellos en los que radica la resolución administrativa, es decir, la decisión que pone fin al procedimiento. Se trata de la resolución que pone fin al procedimiento administrativo y en la que se contiene la decisión de las cuestiones planteadas por los interesados o por la propia Administración Pública” (BERMÚDEZ SOTO, Jorge. Derecho Administrativo General. 2ª ed. Santiago: Thomson Reuters, 2014, p. 142-143).

Octavo.

La distinción reseñada reviste importancia, considerando que conforme al artículo 15 de la Ley N° 19.880, la impugnación de los actos administrativos se encuentra delimitada en los siguientes términos: “Todo acto administrativo es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes especiales. Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la dos mil doscientos sesenta y ocho 2268 imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión” (destacado del Tribunal).

Así, se ha entendido que los actos de trámite pueden ser impugnados “cuando con ellos el procedimiento no pueda seguir su curso o causen indefensión al interesado, esto es, cuando tengan una trascendencia análoga a la del acto terminal” (VALDIVIA, José Miguel. Manual de Derecho Administrativo. Valencia: Tirant Lo Blanch, 2018, p. 208). (destacado del Tribunal).

En la misma línea argumental se ha expresado que “Según el principio de concentración procedimental (art. 15, inc. 2°) sólo son impugnables los actos de trámite si determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o si producen indefensión. Si caen en la excepción asumen sustantividad propia y merecen impugnación ya que desbordan el mero carácter ordenador o preparatorio” (JARA SCHNETTLER, Jaime. Apuntes sobre Acto y Procedimiento Administrativo: Pontificia Universidad Católica de Chile. 2021, p.45) (destacado del Tribunal).

Noveno.

En este orden de circunstancias, cabe recordar que el acto reclamado corresponde a la Resolución Exenta Nº 3/Rol D-099-2024, de 12 de junio de 2024, de la SMA, por cuyo medio se rechazó el recurso de reposición interpuesto por la reclamante respecto de la Resolución Exenta N° 1/Rol D-099-2024, que “Formula cargos que indica a Agrícola Coexca S.A. Titular de plantel Porcino 10 mil madres San Agustín del Arbolito”, en específico en lo referido a la posibilidad de presentar un Programa de Cumplimiento.

Décimo.

Tal como se ha expuesto en el apartado de antecedentes de la reclamación, la Res. Ex. Nº 1/Rol D-099-2024, junto con formular cargos a la reclamante, incorpora un acápite IV bajo el título “Impedimento para presentar un Programa de Cumplimiento”, el cual reseña la disposición del artículo 42 de la LOSMA, conforme a la cual “No podrán presentar programas de cumplimiento aquellos infractores que (…) hubiesen presentado, con anterioridad, un programa de dos mil doscientos sesenta y nueve 2269 cumplimiento, salvo que se hubiese tratado de infracciones leves. Con tal objeto, deberá considerarse el plazo de prescripción de las infracciones señaladas en el artículo 37”. Agrega que la misma regla se encuentra recogida en el D.S. Nº 30, de 20 de agosto de 2012, que Aprueba Reglamento sobre Programa de Cumplimiento, Autodenuncia y Planes de Reparación (‘Reglamento PdC’).

Decimoprimero. Luego y bajo el mismo acápite reseñado, el acto en comento indica expresamente: “Al respecto, con fecha 30 de septiembre de 2019, mediante la Res. Ex. N° 1/Rol D-126-2019, esta Superintendencia formuló 5 cargos en contra del titular, por eventuales infracciones relativas al establecimiento “Plantel Porcino 10 Mil Madres”, dos de los cuales fueron calificados como infracciones graves. En este sentido, el titular presentó un programa de cumplimiento, el cual fue aprobado por esta Superintendencia con fecha 18 de febrero de 2022. En consecuencia, atendida la aprobación de un programa de cumplimiento en el procedimiento sancionatorio rol D-126-2019, que incluyó infracciones graves, hace 2 años y 3 meses, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 42, inciso tercero, de la LOSMA y en el artículo 6°, inciso segundo, del D.S. N° 30/2012, el titular se encuentra impedido de presentar un programa de cumplimiento en el presente procedimiento sancionatorio, en tanto no ha transcurrido el período de 3 años a que alude la normativa, y las dos infracciones que se imputan en el presente procedimiento corresponden a incumplimientos clasificados como infracciones graves” (destacado del Tribunal). Decimosegundo. Luego, el acto administrativo en comento incorpora un resolutivo VII cuyo tenor literal es el siguiente: “TENER PRESENTE que, atendido lo dispuesto en el artículo 42, inciso tercero, de la LOSMA, y en el artículo 6, inciso segundo, letra c), e inciso tercero, del D.S. N° 30/2012, Agrícola Coexca S.A. se encuentra impedido de presentar un programa de cumplimiento, al haberse aprobado un programa de cumplimiento al titular en forma previa, por infracciones graves, en relación con el mismo proyecto o dos mil doscientos setenta 2270 establecimiento, respecto del cual no ha operado el periodo de prescripción del artículo 37 de la LOSMA, y considerando que las infracciones imputadas en el presente procedimiento corresponden a incumplimientos clasificados como graves” (destacado del Tribunal).

Decimotercero. Respecto de este acto administrativo, Agrícola Coexca S.A. interpuso un recurso de reposición, precisamente referido a la imposibilidad de presentar un PdC, lo que queda evidenciado en los argumentos vertidos en dicha impugnación y en su petitorio conforme al cual se solicita que se tenga por deducido el recurso de reposición “conforme a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho expuestos en esta presentación, dejarla sin efecto, ordenando que Coexca si puede presentar un Programa de Cumplimiento respecto de los hechos constitutivos de infracción contenidos en ella”. Decimocuarto.

Siendo de este modo, cabe analizar si el acto reclamado, que rechazó la reposición interpuesta, en la medida que dicha impugnación no se dirigió en contra de los cargos formulados, sino que en contra de la declaración que imposibilita a Agrícola Coexca S.A. a presentar un PdC, corresponde a un acto trámite o cabe que sea considerado como un acto trámite cualificado, que provoca indefensión, y como tal, susceptible de ser reclamado.

Decimoquinto.

Al respecto, resulta del caso indicar que al revisar el acto reclamado que rechaza el recurso de reposición, se aprecia que el mismo fue desestimado, a partir de la consideración de que la resolución impugnada correspondía a un acto trámite, tal como se advierte en el considerando 14 que expresa que “al tratarse de una resolución que da curso progresivo al procedimiento sancionatorio, iniciándolo, sin que pueda ser calificada como un acto terminal o decisorio”.

A lo anterior, añade en su consideración 15 que “[l]uego, y en atención a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 19.880, la Res. Ex. N° 1/Rol D-099-2024 tampoco puede ser calificada como un acto trámite cualificado, esto es, que dos mil doscientos setenta y uno 2271 haga imposible la continuación del procedimiento, ni que genere indefensión al titular o los interesados, en tanto no es un acto que decida sobre el fondo de un asunto, y el presunto infractor podrá hacer uso de las vías procedimentales que estime oportunas, según la estrategia judicial que defina”.

Y a modo de conclusión, en el considerando 28 del acto en comento, la SMA indica que “no es posible acceder a lo solicitado en lo principal del del escrito de fecha 24 de mayo de 2024, en tanto la formulación de cargos no es un acto administrativo susceptible de ser impugnado mediante el recurso de reposición”.

Decimosexto.

Tal como se desprende de las argumentaciones indicadas, la decisión de rechazar el recurso de reposición de la especie se circunscribió a la calificación del acto reclamado como “acto trámite”, omitiendo cualquier análisis acerca de la cuestión objetada, sin analizar el aspecto impugnado del mismo, esto es lo referido a la imposibilidad de presentar un PdC, pese a que la autoridad tenía pleno conocimiento de que aquello era lo cuestionado, tal como se aprecia en el considerando 5 del mismo acto administrativo, el que al referirse a los fundamentos de la impugnación, expresamente consignó, “a su juicio, este no se encontraría imposibilitado de presentar un programa de cumplimiento en el presente procedimiento. Lo anterior por cuanto, según indica, no concurriría la causal indicada en el artículo 42, inciso tercero, de la LOSMA. En este sentido, considera que la resolución reclamada lo dejaría en estado de indefensión”. Sin perjuicio de lo anterior, la SMA optó por no efectuar un análisis particular de los argumentos expuestos por el recurrente y calificar como acto trámite a la resolución impugnada, para justificar el rechazo del mencionado recurso. Decimoséptimo. En este orden de circunstancias, resulta del caso manifestar en relación con la posibilidad de impugnar mediante recurso de reposición los actos de la administración, que conforme dispone el artículo 10 de la Ley dos mil doscientos setenta y dos 2272 N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado: “Los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podrá siempre interponer el de reposición ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar.”

Esta disposición es complementada por el artículo 15 de la Ley N° 19.880, la que tal como analizamos precedentemente, distingue entre actos terminales y actos trámite, precisando en su inciso segundo, los casos en que esta última clase de actos admiten ser impugnados, expresando que ello ocurrirá tratándose de actos que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión. En este contexto, pudiendo descartar que la cuestión impugnada en el acto reclamado corresponda a una circunstancia que haga imposible la continuación del procedimiento, toda vez que dicho presupuesto no concurre en la especie, cabe referirnos a la posibilidad de que el segundo supuesto, esto es que el acto cause indefensión, se verifique para el caso concreto.

Decimoctavo.

Con relación a la idea de indefensión, cabe indicar que el Segundo Tribunal Ambiental ha tenido la posibilidad de pronunciarse sobre el particular, expresando por ejemplo que “la resolución que aprueba o rechaza un programa de cumplimiento no corresponde a una providencia de mero trámite que da curso progresivo al procedimiento administrativo; por el contrario, su dictación posee una especial trascendencia dentro del procedimiento administrativo sancionador.” (Cfr. Sentencia Segundo Tribunal Ambiental, Rol R N° 183-2018 (acumulada R N° 184-2018 y R N° 185-2018), de 03 de noviembre de 2021, c. 10).

En el mencionado análisis se tiene en consideración la densidad regulatoria del acto, el que además establece derechos y obligaciones sobre el supuesto infractor. En tal dos mil doscientos setenta y tres 2273 contexto, la indicada sentencia razona expresando que una decisión recaída en dicho instrumento puede producir indefensión, concepto este último entendido como “[…] la privación o limitación de los medios de defensa producida dentro de un proceso por una indebida actuación de los órganos judiciales y por una aplicación inequitativa del principio contradictorio o de igualdad entre las partes” (GARCÍA PINO, Gonzalo y CONTRERAS VÁSQUEZ, Pablo. “El derecho a la tutela judicial y al debido proceso en la jurisprudencia del Tribunal

Constitucional

Chileno”.

Estudios

Constitucionales, 2013, vol. 11, Núm. 2, p. 262). Decimonoveno.

En el orden de ideas expuesto, la decisión plasmada en un acto administrativo de la SMA de declarar formalmente que el titular del proyecto se encontraba impedido de presentar un programa de cumplimiento, sin duda constituye la expresión de una decisión que excede a la mera sustanciación del procedimiento sancionatorio y da cuenta de una restricción capaz de generar indefensión en el administrado, desde que se pronuncia de manera anticipada respecto a la procedencia de un instrumento de incentivo al cumplimiento que de conformidad a la normativa, presenta sus propias oportunidades legales para ser analizado por la autoridad administrativa. Sin perjuicio de lo anterior, por medio de un acto en apariencia de mera sustanciación, se establece una limitación anticipada la posibilidad de recurrir a un instrumento de incentivo al cumplimiento, lo que a su vez se traduce en una afectación de la estrategia procesal del presunto infractor, al no poder hacer uso de todos los medios que la ley le franquea en un escenario de procedimiento administrativo sancionatorio.

Vigésimo. En efecto, la idea de indefensión, para el caso particular, está íntimamente ligada a las posibilidades que el ordenamiento jurídico otorga al presunto infractor en el marco de un procedimiento sancionatorio, lo que en el ámbito ambiental no se circunscribe solo a la evacuación de descargos, sino que a la factibilidad real de acceder a todos los medios que el legislador ha dispuesto en el contexto de dos mil doscientos setenta y cuatro 2274 dicho procedimiento, dentro de los cuales se encuentra la expectativa de presentar un PdC, en los términos y bajo los presupuestos que la ley indica.

De este modo, la restricción a dichas posibilidades, indefectiblemente se expresa como manifestación de indefensión para el interesado.

Vigesimoprimero.

Por lo demás, no es posible dejar de hacer presente que lo anteriormente descrito se vincula con la exigencia de un debido proceso administrativo, respecto del cual se ha expresado que “[e]n la tramitación administrativa de un asunto deben aplicarse las reglas legales que configuren un justo y racional procedimiento, como el Tribunal Constitucional lo ha decidido reiteradamente. Ello no requiere ser regulado en la misma norma, pues existe una ley de bases de procedimientos administrativos que ya lo determina”. (Sentencia del Tribunal Constitucional Rol Nº 771-07, de 19 de junio de 2007, c. decimosexto)

Con relación a lo anterior, se ha explicitado que, “[l]a citada Ley Nº 19.880 establece un verdadero “debido proceso administrativo”, en ejecución del mandato del artículo 63 Nº 18, de la Constitución. En efecto, se trata de una ley que permite oportuna y eficazmente al administrado presentar sus alegatos y discutir las afirmaciones hechas por la Administración (artículos 10, 17 y 20), presentar prueba e impugnarla (artículos 35 y 36), que su caso sea resuelto objetivamente (artículos 11 y 12), conocer en un plazo oportuno una resolución final (artículos 7º, 8º, 9º, 13, 16, 18, 24, 27, 41, 64 y 65) y, en su caso, impugnarla (artículos 15, 59 y 60)” (Sentencia del Tribunal Constitucional Rol Nº 2.865-15, de 30 de diciembre de 2015, c. vigésimo séptimo) Vigesimosegundo.

En línea con lo anterior, no se puede olvidar que la esencia de un programa de cumplimiento se vincula con las acciones y metas que los eventuales infractores deben cumplir para, de este modo, hacerse cargo de los incumplimientos constatados por la SMA. En tal dos mil doscientos setenta y cinco 2275 sentido, es que esta judicatura ha reconocido en este instrumento de incentivo al cumplimiento la posibilidad de que el infractor vuelva al cumplimiento y de este modo, alcanzar su finalidad de protección del medio ambiente. Este cúmulo de objetivos tiene plazos legales acotados de presentación para el interesado, a saber 10 días desde la formulación de cargos, además de la eventual prorroga por otros 5 días. Lo anterior, se relaciona con el propósito del legislador de obtener una reacción rápida del regulado que ha sido objeto de formulación de cargos por incumplimientos a la normativa ambiental. En línea con lo anterior, la Corte Suprema ha manifestado que el objetivo de este instrumento de incentivo al cumplimiento “[…] no es otro que lograr en el menor tiempo posible que se cumpla con la normativa ambiental y que se realicen acciones que se hagan cargo de los efectos que produjo el incumplimiento […]” (Sentencia Corte Suprema Rol N° 67.418-2016, de 3 de julio de 2017, c. séptimo). Vigesimotercero.

En vista de lo descrito, la declaración formal incorporada al acto que formuló cargos a Agrícola Coexca S.A., en orden a indicarle expresamente que se encontraba impedido de presentar un PdC, configura un presupuesto que no puede dejar de ser considerado por estos sentenciadores al analizar el carácter del acto, pues sin duda que tal expresión por parte de la administración produce un efecto que incide en la estrategia del administrado, no resultando indiferente o carente de importancia por tratarse de una “consideración jurídica” -como expresa la reclamada en su informe-, pues al ser una declaración formal de la autoridad, dando cuenta de una limitación que se impone al administrado, el acto deja de tener un carácter meramente de impulso o sustanciación del procedimiento administrativo, pues en definitiva lo que permite calificarlo como de trámite o de trámite cualificado no está dado por la denominación de este, sino que por su contenido, cuestión que resulta concordante con el tenor la jurisprudencia constitucional reseñada que se ha pronunciado respecto al debido proceso administrativo y la exigencia de que tal garantía sea dos mil doscientos setenta y seis 2276 observada por la autoridad al ejercer sus facultades sancionadoras.

Lo anterior, no resulta desvirtuado por el planteamiento de la autoridad en orden a que el reclamante contaría con diversas instancias procesales para hacer valer sus defensas y alegaciones respecto de lo establecido en la formulación de cargos, pues en lo referido a la posibilidad de presentar un PdC, la resolución es precisa e inequívoca en declarar formalmente la imposibilidad de hacer uso de tal instrumento de incentivo al cumplimiento, de modo que esa sola restricción, se alza como una vulneración a los derechos del reclamante, que no permite ser subsanada con una impugnación al término del procedimiento sancionatorio como pareciera entender la reclamada.

Vigesimocuarto.

De este modo, habiéndose establecido por la autoridad una limitación a las posibilidades que el ordenamiento jurídico confiere a los eventuales infractores, en una restricción que no resulta justificable considerando el carácter del acto en que se incorpora, pues se hace en el momento de la formulación de cargos, hito a partir del cual se debe contabilizar el plazo legal para presentar el mismo, unido a la imposibilidad de permitir alcanzar los objetivos de este instrumento de incentivo al cumplimiento, permiten dar por establecido que en la especie se ha generado una situación de indefensión para el interesado, que en definitiva permite calificar el acto reclamado como un acto trámite cualificado y, como tal, susceptible de ser impugnado, tanto en sede administrativa como judicial, por lo que esta alegación será acogida por el Tribunal.

II.

Controversia acerca de la contabilización del plazo del artículo 42 inciso tercero de la LOSMA

Vigesimoquinto.

La parte reclamante alega que si bien la SMA funda el impedimento para presentar un PdC en las disposiciones del inciso tercero del artículo 42 de la LOSMA, vinculado al plazo de prescripción que consigna el artículo dos mil doscientos setenta y siete 2277 37 del mismo cuerpo legal, del análisis de dicha normativa además de lo consignado en la “Guía para la presentación de Programas de Cumplimiento por infracciones a instrumentos de carácter ambiental”, se desprende que la causal en cuestión consiste en que dentro de un período de 3 años previos, se haya realizado la presentación de un PdC vinculado a un procedimiento sancionatorio anterior, por infracciones gravísimas o graves, sin que se advierta que dicho plazo deba contabilizarse desde la aprobación del PdC, como pretende la autoridad.

En este sentido, indica que una revisión cronológica de los procedimientos sancionatorios de que ha sido objeto Coexca, muestra que el primer procedimiento sancionatorio (Rol D-126-2019) fue iniciado por la SMA mediante la formulación de cargos contenida en la Resolución Exenta N° 1/Rol D-126-2019, de fecha 30 de septiembre del año 2019, de los cuales tres fueron calificados como leves y dos como graves. Indica que, en dicho procedimiento, con fecha 22 de octubre de 2019, presentó un PdC, el que finalmente fue aprobado por la SMA el 18 de febrero de 2022.

Agrega que respecto al segundo procedimiento sancionatorio (Rol D-099-2024) que da origen a la presente reclamación, el 16 de mayo de 2024, la SMA formuló cargos nuevamente en su contra a través de la Resolución Exenta N°1/Rol D-099-2024. En atención a lo descrito, indica que el plazo de 3 años que contempla la normativa ha sido cumplido, considerando que en el primer procedimiento sancionatorio Rol D-126-2019, Coexca presentó la primera versión del PDC el 22 de octubre del año 2019, por lo que dicho término se cumplió el 22 de octubre del año 2022, estando autorizado desde tal fecha a presentar un PdC en un procedimiento sancionatorio distinto. Plantea que una interpretación como la pretendida por la SMA, implicaría entregar a dicha autoridad la posibilidad de determinar, en los hechos, la opción de un titular de presentar un PdC, según el tiempo que demore en revisar y dos mil doscientos setenta y ocho 2278 aprobar finalmente el mismo, pudiendo llegar a sujetar dicha posibilidad en la demora en que incurra la propia autoridad. Vigesimosexto. La reclamada, por su parte, indica que para analizar la regulación del artículo 42 de la LOSMA, se debe entender que el hito que gatilla el impedimento es la resolución que aprueba el PdC presentado en el procedimiento administrativo sancionatorio previo y, por tanto, desde dicha resolución debe contabilizarse el período de 3 años en que se mantiene vigente la imposibilidad. Indica que lo anterior, se funda en que sólo cuando el PdC se aprueba se convierte en un instrumento obligatorio y fiscalizable, agregando que desde dicho momento el infractor tiene una certeza respecto a su beneficio que genera la presentación de un programa de cumplimiento, en la medida que cumpla con las acciones y metas comprometidas. Antes de este hito de aprobación, sostiene que el titular solo tiene una mera expectativa de que se apruebe el instrumento de incentivo al cumplimiento y acceder a sus beneficios.

De este modo, sostiene que atendida la aprobación del PdC en el procedimiento sancionatorio Rol D-126-2019, que incluyó infracciones graves, 2 años y 3 meses antes de la formulación de cargos en el nuevo procedimiento Rol D-099-2024, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 42, inciso tercero, de la LOSMA, el titular se encuentra impedido de presentar un PdC en este último procedimiento, en tanto no ha transcurrido el período de 3 años al que alude la normativa.

Sin perjuicio de lo indicado, la reclamada hace presente que a través del resuelvo VII del acto reclamado, hizo presente una consideración jurídica a propósito de la legislación actualmente vigente, sin privar al titular de su derecho a presentar un PdC, de manera que si el titular hubiese estimado pertinente presentar un programa de cumplimiento, pese a lo indicado a la formulación de cargos, este podía haberlo hecho en los plazos dispuestos por ley, y, de ser rechazado o declarado inadmisible, podrían haber sido utilizados los recursos que la ley franquea para dicho tipo de decisión. dos mil doscientos setenta y nueve 2279

Por lo anterior, sostiene que el no ejercer el derecho a presentar un PdC, pudiendo hacerlo, no es un hecho imputable a la Administración, sino a la estrategia del litigante en el marco del procedimiento sancionatorio.

Vigesimoséptimo.

A juicio del Tribunal, la cuestión debatida en este apartado se vincula con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 42 de la LOSMA, cuyo tenor literal es el siguiente: “No podrán presentar programas de cumplimiento aquellos infractores que se hubiesen acogido a programas de gradualidad en el cumplimiento de la normativa ambiental o hubiesen sido objeto con anterioridad de la aplicación de una sanción por parte de la Superintendencia por infracciones gravísimas o hubiesen presentado, con anterioridad, un programa de cumplimiento, salvo que se hubiese tratado de infracciones leves. Con tal objeto, deberá considerarse el plazo de prescripción de las infracciones señaladas en el artículo 37”.

En específico, lo discutido guarda relación con determinar el momento desde el cual se contabiliza el plazo del artículo 37 de la LOSMA, esto es, desde la presentación del PdC o bien, desde que se aprueba el mismo.

Vigesimooctavo.

Lo anterior, resulta de particular interés para el caso concreto, pues de entender que el plazo se contabiliza desde la presentación del PdC en el procedimiento anterior (Rol D-126-2019), esto es el 22 de octubre de 2019, a la fecha de formulación de cargos en el actual procedimiento sancionatorio (Rol D-099-2024), esto es el 16 de mayo de 2024, dicho plazo se habría cumplido, estando habilitado para presentar un nuevo PdC. Por el contrario, si el plazo de 3 años es contabilizado desde la aprobación del PdC en el primer procedimiento sancionatorio, esto es, el 18 de febrero de 2022, el mencionado término no se habría verificado, estando impedido para volver a presentar un nuevo PdC en el segundo procedimiento sancionatorio. dos mil doscientos ochenta 2280

Vigesimonoveno.

Con relación a esta disyuntiva, resulta del caso expresar que conforme se advierte en el texto del artículo 42 de la LOSMA, se alude a quienes “hubiesen presentado con anterioridad, un programa de cumplimiento” (destacado del Tribunal). Por su parte, al revisar el D.S. N° 30, de 20 de agosto de 2022, del Ministerio del Medio Ambiente, que Aprueba reglamento sobre programas de cumplimiento, autodenuncia y planes de reparación, es posible verificar que dicha regulación distingue la presentación de un PdC, de la aprobación del mismo, como dos hitos diferentes en el tiempo y con regulaciones particulares en cuanto a presupuestos y oportunidad, tal como lo señalan los artículos 6°, 7°, 8° y 9°de este.

El artículo 6º del mencionado Reglamento PdC regula la presentación de este instrumento de incentivo al cumplimiento, indicando la oportunidad para ello y quienes no podrán presentarlo. El artículo 7º del mismo cuerpo reglamentario se refiere al contenido del PdC, mientras que el artículo 8º contempla la posibilidad de que la SMA solicite informe a los organismos sectoriales con competencia ambiental para resolver la eventual aprobación del PdC presentado. Por último, el artículo 9º se refiere a los criterios de aprobación que debe considerar la SMA. Trigésimo.

La reseña normativa permite apreciar que tanto la presentación como la aprobación, constituyen dos etapas diferenciadas, tanto en su oportunidad como en los requisitos de cada una de ellas supone de modo que, en caso alguno, pueden ser identificadas como hitos coetáneos dentro del procedimiento administrativo.

Trigésimo primero.

A su vez, en relación con esta causal de improcedencia se ha expresado que “el criterio ya no es la “aplicación” de la sanción, sino la “presentación” de un programa de cumplimiento con anterioridad. La pregunta es cuándo se entiende presentado un programa de cumplimiento para efectos de aplicar esta causal. […] Creemos que la “presentación del programa de cumplimiento” al que se refiere la ley significa el depósito de la propuesta del programa en dos mil doscientos ochenta y uno 2281 las oficinas de la Superintendencia” (OSSANDON ROSALES, Jorge. “Incentivos al cumplimiento ambiental”: Editorial Libromar. 2015, p. 251-252).

Trigésimo segundo.

Por otra parte, en el Informe Final

”Modificación a la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente”, por cuyo medio un grupo de expertos efectuó 100 propuestas ante la Comisión del Medio Ambiente del Senado para la modificación de la LOSMA, de marzo de 2022, se hizo presente como propuesta 76, la siguiente: “Aclarar impedimento en artículo 42 de presentar un nuevo programa de cumplimiento desde aprobación de uno previo”, indicando al respecto que se “hace necesario especificar normativamente que el plazo de 3 años para usar nuevamente el instrumento deberá considerarse desde la resolución que aprueba el programa de cumplimiento o bien desde la resolución sancionatoria, según sea el caso”.

Trigésimo tercero.

Los antecedentes reseñados permiten avizorar que la contabilización del plazo, en los términos planteados por la SMA, es una cuestión que en caso alguno se encuentra establecida a nivel normativo, desde que se ha dado cuenta de la necesidad de una modificación legal que recoja dicho criterio, al no estar presente en la redacción actualmente vigente del artículo 42 de la LOSMA.

Trigésimo cuarto.

Evidencia de lo anterior, se expresa en la tramitación del proyecto de ley correspondiente al boletín Nº 16.553-12 que “Fortalece y mejora la eficacia de la fiscalización y el cumplimiento de la regulación ambiental a cargo de la Superintendencia del Medio Ambiente, y regula otras materias que indica”, iniciado por Mensaje Nº 291-371, de 10 de enero de 2024, iniciativa legislativa que propone en su artículo primero, numeral 21), modificar el artículo 42 de la LOSMA, en lo que nos interesa, reemplazando el inciso tercero, por el siguiente:

“No podrán presentar programas de cumplimiento aquellos presuntos infractores que hubiesen sido sancionados por la Superintendencia por infracciones gravísimas, o que hubiesen dos mil doscientos ochenta y dos 2282 obtenido con anterioridad la aprobación de un programa de cumplimiento por infracciones gravísimas o graves, o que no haya cumplido el requerimiento de ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Estos impedimentos tienen una duración de tres años desde la fecha del acto que impone la sanción, que resuelve la aprobación del programa o desde el incumplimiento del requerimiento de ingreso […]”. Trigésimo quinto.

A partir de lo anterior, resulta claro para estos sentenciadores que, en su actual redacción, el artículo 42 de la LOSMA no contempla que el plazo se contabilice desde la aprobación del PdC, como sostiene la SMA en relación con el reclamante. De otro modo, no se entiende la lógica existente detrás de las iniciativas legislativas en trámite ante el Congreso Nacional y que pretenden incorporar tal criterio al artículo 42 de la LOSMA.

Trigésimo sexto.

Por lo demás, y tal como recoge nuestro

Código Civil como regla de interpretación de la ley en su artículo 19 inciso primero, “Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu”.

Trigésimo séptimo.

Siendo de este modo, no se advierte que la interpretación de la SMA, respecto a la contabilización del plazo del artículo 42 de la LOSMA, en relación con el artículo 37 del mismo cuerpo legal, se encuentre ajustada al ordenamiento jurídico, de modo que la restricción para que Agrícola Coexca S.A. presente un PdC, no encuentra un sustento legal que la ampare, por lo que esta alegación será acogida por este Tribunal.

III.

Conclusión

Trigésimo octavo.

Que, conforme a lo expuesto a lo largo del presente razonamiento, el acto por cuyo medio se formularon cargos a la reclamante tiene el carácter de acto trámite cualificado, en cuanto, lo declarado en el mismo y que fue objeto de impugnación mediante recurso de reposición, dos mil doscientos ochenta y tres 2283 fue la imposibilidad de presentar un programa de cumplimiento, aspecto que al suponer una limitación del ejercicio de aquellas posibilidades que el ordenamiento jurídico franquea al presunto infractor, en el marco de un procedimiento sancionatorio, permite entender que provoca indefensión, lo que admite enmarcarlo dentro de los presupuestos que consigna el artículo 15 de la Ley Nº 19.880, siendo por tanto, susceptible de ser impugnado administrativa y judicialmente.

En lo referido a la contabilización del plazo del artículo 42 de la LOSMA para efectos del impedimento para presentar un PdC en el marco de un procedimiento sancionatorio, este Tribunal ha concordado en que el tenor de la disposición legal es claro en establecer que el mismo se cuenta desde la presentación del PdC en un procedimiento administrativo anterior, sin que se ajuste a dicha preceptiva, contabilizarlo desde su aprobación como pretende la SMA.

POR TANTO Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en el artículo 17

Nº 3 de la Ley Nº 20.600; artículos 37 42 y 56 de la Ley Nº 20.417; artículos 15 y 18 de la Ley Nº 19.880; artículo 10 de la Ley Nº 18.575, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes;

SE RESUELVE:

1. Acoger la reclamación interpuesta en contra de la Resolución Exenta Nº 3/Rol D-099-2024, de 12 de junio de 2024, dictada por la Superintendencia del Medio Ambiente y que rechazó el recurso de reposición interpuesto por el reclamante respecto de la Resolución Exenta N° 1/Rol D-099-2024, de 16 de mayo de 2024, por los fundamentos desarrollados en las consideraciones precedentes.

2. Dejar sin efecto el acto reclamado y suspender el procedimiento sancionatorio, dando la posibilidad de dos mil doscientos ochenta y cuatro 2284 presentar un programa de cumplimiento, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 42 de la LOSMA.

3. Cada parte pagará sus costas.

Notifíquese, regístrese y archívese en su oportunidad.

Rol R N° 465-2024

Pronunciado por el Ilustre Segundo Tribunal Ambiental, integrado por su Presidenta (S) , Ministra Titular Abogada Marcela Godoy Flores, el Ministro Titular Abogado Cristián Delpiano Lira y el Ministro Suplente Licenciado en Ciencias Cristian López Montecinos. No firma el Ministro Delpiano, pese a haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo, por haber cesado en el cargo.

Redactó la sentencia la Ministra Marcela Godoy Flores, Presidenta (S). En Santiago, a treinta de octubre de dos mil veinticinco, autoriza el Secretario Abogado del Tribunal (S), Sr. Ricardo Pérez Guzmán notificando por el estado diario la resolución precedente. dos mil doscientos ochenta y cinco 2285

MARCELA ELIANA GODOY FLORES

Cristián López Montecinos

Ricardo Enrique Pérez Guzmán