Maestranza y Planta de Áridos Río Maipo con Superintendencia del Medio Ambiente
TABLA DE CONTENIDOS
VISTOS: ......................................................... 2 I.
Antecedentes de la reclamación ............................ 2 II. Del proceso de reclamación judicial ....................... 5
CONSIDERANDO: ................................................... 6 I. De la procedencia del recurso jerárquico ................... 9 II. Conclusión ............................................... 20
SE RESUELVE: ................................................... 20 cuatrocientos cuarenta y siete 447
Santiago, veintisiete de mayo de dos mil veinticuatro.
VISTOS:
El 23 de agosto de 2023, el abogado José Flores Aravena en representación de Maestranza y Planta de Áridos Río Maipo (“el reclamante”) interpuso una reclamación en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 N° 3 de la Ley Nº 20.600 que Crea los Tribunales Ambientales (“Ley Nº 20.600”), en contra de la Resolución Exenta Nº 1.366, de 3 de agosto de 2023 (“Resolución Exenta N° 1.366” o “resolución reclamada”), dictada por la Superintendencia del Medio Ambiente (“SMA”) y por cuyo medio se resuelve, declarando inadmisible, el recurso jerárquico interpuesto en contra de la Resolución Exenta Nº 2.158, de 2021 (“Resolución Exenta N° 2.158”), que a su vez declaró inadmisible un recurso de invalidación interpuesto en contra de la Resolución Exenta Nº 1.584 (“Resolución Exenta N° 1.584”), de 12 de julio de 2021 por la cual se había reiterado un requerimiento de información a Maestranza y Planta de Áridos Río Maipo S.A., con relación a una denuncia vinculada con la actividad extractiva de áridos que esta desarrollaba en la ribera del Río Maipo, sector San Juan de la comuna de San Antonio.
La reclamación fue admitida a trámite por resolución de 8 de septiembre de 2023, asignándosele el rol R Nº 418-2023.
I.
Antecedentes de la reclamación
El reclamante es titular del proyecto “Extracción de Áridos Ribera Río Maipo”, consistente en una actividad extractiva de áridos en un área delimitada entre los kilómetros 2,9 y 4,6 medidos desde el Puente Gallardo, en la comuna de San Antonio, Región de Valparaíso (Figura N° 1). cuatrocientos cuarenta y ocho 448
Figura N° 1. Cartografía de contexto territorial.
Fuente: Elaboración propia del tribunal.
Como elemento de contexto para la presente controversia, por medio de oficio Nº 6072, de 16 de abril de 2014, la Contraloría Regional de Valparaíso remitió a la Sede Regional de la SMA, copia del Informe de Investigación Especial Nº 59, de 2013, desarrollado por ese órgano contralor a partir de una denuncia por eventuales irregularidades con relación a las actividades de extracción de áridos efectuadas por Maestranza y Planta de Áridos Río Maipo S.A.
A partir de dicho antecedente y en el marco de su función fiscalizadora, la SMA elaboró el Informe de Fiscalización Ambiental DFZ-2014-2867-V-SRCA-EI (“IFA”), el que revisó la actividad hasta el año 2016.
Con fecha 8 de mayo de 2020, mediante Resolución Exenta Nº 753 (“Resolución Exenta Nº 753/2020”), la SMA requirió información a la empresa Maestranza y Extracción de Áridos S.A.
El 18 de noviembre de 2020, por medio de Resolución Exenta Nº 2.309 (“Resolución Exenta Nº 2309/2020”), la SMA reiteró la solicitud de información. cuatrocientos cuarenta y nueve 449
El 24 de febrero de 2021, mediante Resolución Exenta Nº 393 (“Resolución Exenta Nº 393/2021”), la SMA insistió en el requerimiento de información a la empresa, atendida su falta de respuesta.
Por presentación de 19 de abril de 2021, Maestranza y Planta de Áridos Río Maipo S.A., respondió a la indicada Resolución Exenta Nº 393/2021, solicitando en lo principal que se declare la terminación del procedimiento, en subsidio que se declare la prescripción de la infracción, y en defecto de la petición anterior, que se declare la prescripción de la acción sancionatoria. En relación con la información requerida por la SMA, hizo presente que ya había proporcionado tales antecedentes vinculados con la denuncia de junio de 2014, los que, por tanto, se encontraban en poder de la propia autoridad.
Con fecha 12 de julio de 2021, por medio de Resolución Exenta N° 1.584, la SMA ordenó que, en forma previa a proveer la presentación, se remitiera la información solicitada.
Respecto de la mencionada resolución, la empresa solicitó su invalidación.
Mediante Resolución Exenta N° 2.158, de 7 de octubre de 2021, la SMA declaró inadmisible la solicitud de invalidación de la Resolución Exenta N° 1.584, además de reiterar la solicitud de información a Maestranza y Extracción de Áridos Río Maipo S.A., bajo apercibimiento de sanción.
El 18 de octubre de 2021, la empresa Maestranza y Extracción de Áridos Río Maipo S.A. interpuso un recurso jerárquico en contra de la Resolución Exenta N° 2.158.
El mencionado recurso jerárquico fue resuelto por la SMA, a través de la Resolución Exenta N° 1.366, de 3 de agosto de 2023, declarando inadmisible el mismo. cuatrocientos cincuenta 450
II.
Del proceso de reclamación judicial
A fojas 24, Maestranza y Extracción de Áridos Río Maipo S.A. interpuso una reclamación del artículo 17 N° 3 de la Ley N° 20.600, en contra de la Resolución Exenta Nº 1.366, de 3 de agosto de 2023, dictada por la SMA y por cuyo medio se declaró inadmisible el recurso jerárquico interpuesto en contra de la Resolución Exenta Nº 2.158, de 2021, de la misma autoridad, solicitando que la misma sea acogida declarando el término del del fiscalizador por desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento administrativo o, en subsidio, declarar admisible el recurso de invalidación disponiendo que este sea resuelto por funcionario no inhabilitado, con expresa condena en costas.
A fojas 46, el Tribunal declaró admisible la reclamación y ordenó informar a la reclamada al tenor de lo previsto en el artículo 29 de la Ley N° 20.600. Del mismo modo dispuso la publicación contemplada en el artículo 19 del indicado cuerpo legal.
A fojas 55, la abogada Katharina Buschmann Werkmeister acreditó su personería para actuar en nombre y representación de la Superintendencia. En dicho carácter dedujo reposición en contra de la resolución que admitió a trámite la reclamación.
A fojas 62, el Tribunal declaró no ha lugar, por improcedente la reposición intentada.
A fojas 413, la reclamada evacuó el informe solicitando que se rechace en todas sus partes la acción de reclamación deducida, declarando que la resolución es legal y fue dictada conforme a la normativa vigente, con expresa condena en costas.
A fojas 433, se tuvo por evacuado el informe y acompañado el expediente administrativo, en los términos consignados por el artículo 29 de la Ley N° 20.600.
A fojas 434, consta la certificación respecto de la publicación del aviso de admisión a trámite de la reclamación, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley N° 20.600. cuatrocientos cincuenta y uno 451
A fojas 435, se dictó el decreto autos en relación y se fijó como fecha para la vista de la causa el jueves 4 de abril de 2024, a las 10:00 horas.
En la fecha establecida, se llevó a cabo la vista de la causa. Alegó en estrados el abogado de la parte reclamante, señor José Flores Aravena, mientras que por la reclamada lo hizo el abogado señor Francisco Sepúlveda Muñoz.
A fojas 445, la causa quedó en estado de acuerdo y se designó como redactor de la sentencia al Ministro señor Cristián Delpiano Lira.
CONSIDERANDO:
Primero. El reclamante plantea que transcurrieron casi 5 años desde el requerimiento de información del que fue objeto, mismo que respondió en su oportunidad, luego de lo cual, casi 7 años después del inicio de la fiscalización, sin que se hubiesen formulado cargos y sin haberse verificado nuevos hechos en la investigación, la SMA dictó la Resolución Exenta Nº 393/2021 solicitándole información sobre hechos denunciados en 2014.
Junto a lo anterior, hace presente que el procedimiento que culmina con la Resolución Exenta N° 1.366, de 3 de agosto de 2023, presentaría una demora excesiva e injustificada en su tramitación. En este contexto indica que el artículo 14 de la Ley Nº 19.880 reconoce la desaparición del objeto del procedimiento como una causal de terminación del acto administrativo, supuesto que se verificaría en la especie atendido el tiempo transcurrido.
En un segundo orden de alegaciones, el reclamante hace presente la falta de competencia del Fiscal de la SMA para dictar la Resolución Exenta N° 2.158, que resuelve el recurso de invalidación deducido en contra de la Resolución Exenta Nº 1.584, señalando que conforme dispone la letra i) del artículo 4º de la Ley N° 20.417 que crea la Superintendencia del Medio Ambiente, compete especialmente al Superintendente de Medio Ambiente, “i) Conocer y resolver los cuatrocientos cincuenta y dos 452 recursos que la ley establece”, facultad que de conformidad al literal j) del mismo artículo, es indelegable.
En tercer lugar, el reclamante objeta la declaración de inadmisibilidad del recurso jerárquico, indicando que el Fiscal de la SMA, es un funcionario que no es jefe de servicio, por lo que, si la Resolución Exenta Nº 2.158 fue dictada por éste, entonces es posible impugnar dicha decisión por medio de los recursos ordinarios de reposición y jerárquico, así como los especiales de invalidación y de revisión.
Segundo. Por su parte, la reclamada indica que el acto administrativo objetado es aquel que resolvió el recurso jerárquico interpuesto en contra de una resolución que declaró inadmisible un recurso de invalidación, que a su vez fue deducido en contra de una resolución que reiteró un requerimiento de información sobre el estado de ejecución del proyecto investigado.
De este modo, sostiene que el acto reclamado fue dictado en el marco de lo que califica como una “pre-instrucción”, asociada a una investigación sobre elusión al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (“SEIA”). En tal sentido, indica que la resolución impugnada no ha sido dictada dentro de un procedimiento administrativo, siendo previa a la eventual instrucción de este, por lo que no cabe cuestionar la demora como fundamento de una pretendida desaparición del objeto del procedimiento.
En lo referido a la supuesta falta de competencias alegada por el reclamante manifiesta que el recurso de invalidación fue declarado inadmisible por la autoridad que lo dictó, el Fiscal de la SMA, por no cumplir con los requisitos que hacen procedente su interposición, esto es: (i) no tratarse de una resolución final o decisoria; (ii) no constituir un acto contrario a derecho; (iii) no adolecer de vicios que recaigan sobre algún requisito esencial; (iv) no se genera un perjuicio al interesado, al ser un acto trámite.
Agrega que el Fiscal de la SMA actuó acorde a derecho, pues resolvió el recurso de invalidación que había sido deducido en contra de un cuatrocientos cincuenta y tres 453 acto dictado por él mismo, como era la Resolución Exenta N° 1.584, en el marco de las atribuciones que le fueron otorgadas de conformidad a lo dispuesto en la Resolución Exenta N˚ 2.124, de 2021 de la Superintendencia del Medio Ambiente que “Fija organización interna de la Superintendencia del Medio Ambiente”, regulación vigente al momento de dictación del acto.
Respecto a la inadmisibilidad del recurso jerárquico indica que a partir de lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 59 de la Ley N° 19.880, que exceptúa la procedencia del recurso jerárquico para actos dictados por “jefes superiores de los servicios públicos descentralizados”, correspondía declarar inadmisible el recurso, toda vez que se presentó contra un acto dictado en ejercicio de una facultad delegada por el Superintendente del Medio Ambiente.
A mayor abundamiento, expone que un recurso jerárquico no procede en contra de actos dictados en el marco de una pre-instrucción de un procedimiento administrativo, indicando que la Resolución Exenta N° 2.158, al igual que la resolución reclamada, guarda relación con un requerimiento de información realizado en el marco de una investigación de la Fiscalía y, en tal sentido, no es un acto terminal que se pronuncie sobre el fondo de un asunto así como tampoco es un acto de mero trámite cualificado, pues no produce indefensión al titular ni imposibilita la continuación de un procedimiento administrativo. Por ello, estima que conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 19.880, no resultaba procedente la interposición de un recurso jerárquico en contra de la Resolución Exenta N° 2.158.
Tercero. De acuerdo con los argumentos de la parte reclamante y de la reclamada, el análisis del Tribunal se efectuará sobre la base de la única controversia identificada, considerando la siguiente estructura:
I. De la procedencia del recurso jerárquico
II. Conclusión cuatrocientos cincuenta y cuatro 454
I. De la procedencia del recurso jerárquico
Cuarto. El reclamante acciona judicialmente en contra de la Resolución Exenta Nº 1.366, de 3 de agosto de 2023, dictada por la SMA, declarando inadmisible el recurso jerárquico interpuesto en contra de la Resolución Exenta Nº 2.158, de 7 de octubre de 2021, que a su vez declaró inadmisible un recurso de invalidación interpuesto en contra de la Resolución Exenta Nº 1.584, de 12 de julio de 2021, acto administrativo que reiteró un requerimiento de información vinculado con la actividad extractiva de áridos que la reclamante desarrollaba en la ribera del Río Maipo.
A partir de la objeción que se realiza a la indicada Resolución Exenta Nº 1.366, que declaró inadmisible el recurso jerárquico, el reclamante sustenta los cuestionamientos a la actuación del Fiscal de la SMA, que dictó el acto administrativo que se pronunció acerca de la solicitud de invalidación y a la extensión en el tiempo de la actividad desarrollada por la SMA.
Quinto. La reclamada, por su parte, desestima la existencia de vicios en la señalada Resolución Exenta Nº 1.366, indicando que la decisión de declarar inadmisible el recurso jerárquico se ajustó a derecho, en cuanto este se interpuso en contra de la resolución que declaró inadmisible un recurso de invalidación, que a su vez fue deducido en contra de una resolución que reiteró un requerimiento de información sobre el estado de ejecución del proyecto investigado, sin que ello se enmarque en el contexto de un procedimiento administrativo, como entiende la parte reclamante.
De ahí descarta cualquier vicio en la actuación del Fiscal de la SMA, al encontrarse éste dentro del ámbito de sus atribuciones, así como cualquier objeción a la temporalidad, pues al no estar en el marco de un procedimiento administrativo formalmente iniciado, tal reproche no resulta procedente.
Sexto. En el contexto descrito, el Tribunal, luego de revisar los antecedentes del caso ha determinado que la controversia que subyace a los planteamientos de la parte reclamante es aquella referida a la procedencia del recurso jerárquico respecto a la cuatrocientos cincuenta y cinco 455
Resolución Exenta N° 2.158, al ser la decisión de inadmisibilidad del mencionado recurso, plasmada en la Resolución Exenta N° 1.366, la que ha sustentado el ejercicio de la presente reclamación del artículo 17 N° 3 de la Ley N° 20.600.
Precisado lo anterior, en la especie es posible advertir que la cuestión debatida se desarrolla en el contexto de un proceso de fiscalización que ha iniciado la SMA a partir de la derivación de antecedentes de un Informe de Investigación Especial elaborado por la Contraloría General de la República, el año 2014, vinculado a la actividad extractiva de áridos que ejecuta la reclamante en la comuna de San Antonio.
Como consecuencia de ello, la SMA elaboró el IFA DFZ-2014-2867-V- SRCA-EI con el propósito de verificar si las obras y acciones realizadas por el titular constituían una potencial elusión al SEIA. La actividad fiscalizadora, según se indica, se desarrolló en base a la información solicitada al titular del proyecto y a los antecedentes requeridos y proporcionados por la Contraloría Regional de Valparaíso, la Municipalidad de San Antonio y la Dirección de Obras Hidráulicas de la Región de Valparaíso, del Ministerio de Obras Públicas.
El IFA en cuestión concluye que la actividad extractiva de áridos por parte del reclamante se inició en 1990, agregando que luego de la caducidad de la última autorización otorgada a Maestranza y Planta de Áridos Río Maipo, en septiembre de 2014, se constató tanto por medio de visitas a terreno de la Dirección de Obras Hidráulicas y la Dirección General de Aguas, como por imágenes satelitales que las actividades habrían continuado hasta febrero de 2016. En consideración a las características de la actividad y el volumen de áridos extraído, el informe señala que este cumple con las condiciones establecidas para ser sometido al SEIA, previa consulta al Servicio de Evaluación Ambiental (“SEA”).
A partir de estos antecedentes, por medio de Resolución Exenta N° 753/2020, la SMA requirió información a la reclamante, haciendo presente que de conformidad a los artículos 8 y 10 de la Ley N° 19.300, todo proyecto que se encuentre en el listado de cuatrocientos cincuenta y seis 456 tipologías de ingreso al SEIA, debe contar con una RCA en forma previa a su ejecución, agregando que los proyectos de extracción de áridos forman parte del referido listado, siendo necesario para dicho organismo efectuar el análisis correspondiente.
En dicho sentido, en el considerando 7° del mencionado acto administrativo la SMA sostuvo que: “En razón de lo anterior, es preciso contar con antecedentes adicionales sobre la ejecución del proyecto objeto de la investigación” (destacado del Tribunal).
En atención a este propósito, se solicitó lo siguiente:
“(i) Antecedentes sobre el estado de ejecución actual de las actividades de extracción de áridos desarrolladas en el sector de San Juan, comuna de San Antonio. Dichos antecedentes deberán tender a comprobar si la planta de extracción se encuentra o no actualmente en operación, o si operó en algún período posterior al año 2016. (ii) Para el caso que la planta se encuentre en operación, deberán acompañarse antecedentes que detallen su capacidad de extracción mensual en metros cúbicos y la cantidad total de extracción realizada durante toda la vida útil del proyecto (1997 a la fecha); su área de emplazamiento y los permisos vigentes con que cuenta para realizar la actividad. (iii) Junto con lo anterior, se debe informar su situación ante la autoridad ambiental, específicamente, si se ha realizado alguna consulta de pertinencia al SEIA o si ha ingresado su iniciativa al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. iv) Todo otro antecedente que a su juicio permita describir adecuadamente el estado de ejecución actual de su proyecto.”
Como fue reseñado, ante la falta de respuesta, la solicitud de información se reiteró el 18 de noviembre de 2020, por medio de Resolución Exenta Nº 2.309, y posteriormente el 24 de febrero de 2021, mediante Resolución Exenta Nº 393.
Respecto de este último acto administrativo, el reclamante se pronunció solicitando en lo principal que se declarase la terminación del procedimiento, en subsidio que se declarase la prescripción de la infracción y en subsidio de la petición cuatrocientos cincuenta y siete 457 anterior, que se declarase la prescripción de la acción sancionatoria.
En relación con la información requerida por la SMA, hizo presente que ya había proporcionado tales antecedentes vinculados con la denuncia de junio de 2014, por lo que estando tal información en poder la autoridad, no correspondía proporcionarlos nuevamente.
Séptimo. Sobre la base de lo expuesto, queda en evidencia que el conflicto de la especie se vincula directamente con una actividad de fiscalización e investigación que se encuentra desarrollando la SMA, a partir de hechos que fueron puestos en su conocimiento en el año 2014 y que, desde entonces, son objeto de diligencias tendientes a establecer la efectividad de la denuncia por elusión respecto a la actividad extractiva de áridos que desarrolla Maestranza y Planta de Áridos Río Maipo.
Sobre el punto, resulta menester recordar que conforme dispone el artículo 3° literal e) de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente(“LOSMA”), la SMA tiene entre sus atribuciones: “e) Requerir de los sujetos sometidos a su fiscalización y de los organismos sectoriales que cumplan labores de fiscalización ambiental, las informaciones y datos que sean necesarios para el debido cumplimiento de sus funciones, de conformidad a lo señalado en la presente ley.”
En concordancia con lo anterior, el literal i) del mismo artículo 3° indica que la SMA podrá “Requerir, previo informe del Servicio de Evaluación, mediante resolución fundada y bajo apercibimiento de sanción, a los titulares de proyectos o actividades que conforme al artículo 10 de la ley Nº 19.300, debieron someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y no cuenten con una Resolución de Calificación Ambiental, para que sometan a dicho sistema el Estudio o Declaración de Impacto Ambiental correspondiente.”
Lo antes descrito, es refrendado en la propia Resolución Exenta Nº 393/2021, de la SMA, que en su resolutivo cuarto expresa: “El presente requerimiento de información se hace bajo el apercibimiento de continuar con la investigación y eventualmente cuatrocientos cincuenta y ocho 458 dar inicio a un procedimiento de requerimiento de ingreso al SEIA, fundado en el mérito de los antecedentes que se encuentran actualmente a disposición de esta Superintendencia” (destacado del Tribunal).
Como se advierte, es en el marco de un proceso de investigación vinculado a la actividad extractiva de áridos desarrollada por el reclamante, que se solicita información con la finalidad de conocer el estado de dicha actividad con posterioridad a los antecedentes recabados el año 2014. En efecto, la información solicitada, a diferencia de lo sostenido por el reclamante, no es aquella que ya entregó a la SMA, sino que como bien indica la misma solicitud, es aquella referida al estado actual de ejecución del proyecto, o en su defecto, la que permita determinar si la actividad extractiva se desarrolló más allá del año 2016.
Octavo. En atención a lo indicado es que el Fiscal de la SMA, ante la presentación de 19 de abril de 2021 del titular del proyecto, resolvió por medio de Resolución Exenta Nº 1.584, que en forma previa a pronunciarse sobre las peticiones expuestas, era necesario que se remitiera la información solicitada a fin de esclarecer el estado de operación presente del proyecto, atendida la insuficiencia de los antecedentes que se entregaron a propósito del IFA desarrollado por la SMA con ocasión de la denuncia del año 2014.
En tal sentido, el considerando 12° de la mencionada resolución es claro al precisar que los requerimientos de información efectuados a través de las Resoluciones Exentas Nos 753/2020; 2309/2020; y 393/2021, tenían por finalidad la entrega de información relativa a la ejecución de actividades de extracción de áridos de forma posterior al año 2016, a fin de determinar si la actividad objeto de la actividad de fiscalización cesó en su ejecución o, por el contrario, se continuó ejecutando luego de dicha época.
Noveno. Lo descrito es manifestación de las competencias que el ordenamiento jurídico ha entregado a la SMA, en orden a fiscalizar el cumplimiento de las normas ambientales, así como los instrumentos de carácter ambiental que le encomienda la ley, en cuatrocientos cincuenta y nueve 459 los términos del artículo 2° de la LOSMA, debiendo además establecer los criterios de fiscalización que deberán ser adoptados y respetados por los organismos sectoriales que cumplan funciones de fiscalización ambiental.
Junto a lo anterior y tal como ha destacado la doctrina, “[a] pesar que la fiscalización y control de la SMA recae sobre instrumentos de gestión ambiental -que son los que definen el ámbito de su competencia institucional-, la Corte Suprema ha extendido este deber a toda clase de actividades que puedan lesionar el medio ambiente” (HUNTER AMPUERO, Iván. Manual de Derecho Ambiental Chileno. Santiago, Ediciones DER, 2023, p.271).
En este entendido, el máximo Tribunal ha señalado “[…] que la Superintendencia del Medio Ambiente se encuentra obligada, por así disponerlo el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, a fiscalizar toda clase de actividades que puedan lesionar el medio ambiente, con independencia de si las mismas han sido sometidas previamente al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, puesto que, en la perspectiva del deber de protección del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación que recae sobre el Estado, sus funciones no se pueden ver constreñidas, de manera artificial, por una exigencia de esa clase, máxime si por intermedio de semejante determinación se podría omitir la realización de las conductas necesarias para salvaguardar el medio ambiente de daños ya producidos o se podría abordar su solución con una mirada ajena a la que es propia del derecho medio ambiental” (Sentencia Corte Suprema, Rol N° 15.549-2017, de 9 de enero de 2018, c. 7)
Décimo. En este contexto, la actividad fiscalizadora de la SMA tiene un propósito relevante, pues “[l]a posibilidad cierta de fiscalización, con las consecuencias procedimentales y sancionadoras que puede traer, en sí misma, opera como mecanismo de prevención general en el cumplimiento normativo. Así, “en materia ambiental la fiscalización constituye el eslabón que cierra la cadena de obligaciones administrativas derivadas del deber del Estado de velar por el derecho a vivir en un medio ambiente adecuado o libre de contaminación y de tutelar la preservación de la cuatrocientos sesenta 460 naturaleza” (GUZMÁN ROSEN, Rodrigo. Derecho Ambiental Chileno, principios, instituciones, instrumentos de gestión. Ed. Planeta Sustentable, Santiago 2012, p. 184. Cita contenida en BERMÚDEZ SOTO, Jorge. Fundamentos de Derecho Ambiental 2a Edición. Ediciones Universitarias de Valparaíso. Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Santiago 2014, p.451)
Dentro de esta actividad de fiscalización, la SMA puede valerse de diversas herramientas, siendo los requerimientos de información a los regulados, una de ellas. Sobre estas se ha indicado que “por requerimiento de información se va a entender aquella potestad de la SMA para solicitar a los sujetos fiscalizables las informaciones y datos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, ya sea el marco de una inspección, procedimiento de fiscalización, etapa de preinstrucción o en el administrativo sancionatorio” (HUNTER AMPUERO, Iván. Manual de Derecho Ambiental Chileno. Santiago, Ediciones DER, 2023, p. 286).
Décimo primero. Sobre esta cuestión, la jurisprudencia del Segundo Tribunal
Ambiental ha indicado que “las actividades de fiscalización se pueden ejercer por distintas modalidades, incluyendo la inspección en terreno y aquella realizada 'en gabinete', además de todas aquellas diligencias que tengan dicho objeto. Mientras que la segunda importa una investigación centrada en la revisión documental, la primera implica, por el contrario, movilizar personal al lugar de los hechos. Ésta, dependiendo del caso, puede llevarse a cabo directamente a través de un funcionario de la SMA, o bien, a través de los servicios públicos subprogramados para ello. así, el tipo de fiscalización que se efectúe dependerá de las circunstancias del caso concreto, y la SMA cuenta dentro de sus potestades con la flexibilidad para escoger de entre las diversas modalidades de fiscalización existentes”.
A lo anterior añade que, “los términos de una denuncia no delimitan las competencias de la SMA. Dicho de otro modo, la investigación, fiscalización y actuaciones que se originan a raíz de una denuncia adquieren vida propia y la SMA debe ejercer plenamente sus facultades y atribuciones. En otras palabras, las denuncias formuladas deben ser asumidas y consideradas por la SMA con cuatrocientos sesenta y uno 461 rigurosidad, entendiendo que tras ellas puede haber un hecho infraccional que se encuentra en su ámbito de acción, para lo cual debe desplegar sus potestades de forma plena y no restringida a lo que la denuncia pueda explicitar u omitir. El hecho de que el bien jurídico protegido sea el medio ambiente exige esa mirada amplia” (Sentencia Segundo Tribunal Ambiental, Rol R-177-2018, de 22 de julio de 2019, c. vigésimo y vigésimo primero).
Décimo segundo. De este modo, y conforme a las funciones y atribuciones que son propias de la SMA, tal como se ha reseñado, la dictación de la Resolución Exenta N° 1.584, por parte del Fiscal de la SMA, aparece ajustada al ordenamiento jurídico, en cuanto la solicitud de información se enmarca en el desempeño de sus labores de fiscalización, respecto al ejercicio de una actividad que fue objeto de una denuncia por eventual elusión al SEIA, sin que la autoridad haya determinado aún la efectividad de la misma, motivo por el cual la información recabada resultaba relevante de conocer antes de pronunciarse sobre las peticiones del reclamante.
Décimo tercero. Lo anterior, encuentra un fundamento adicional, enmarcado en las atribuciones de la SMA y de su jefe de servicio, de conformidad con las facultades de dirección, organización y administración que le confiere el artículo 31 de la Ley N° 18.575 y las de delegación que le reconoce el artículo 41 del mismo cuerpo legal, toda vez que por medio de Resolución Exenta N° 2.516, de 21 de diciembre de 2020, que “Fija Organización Interna de la Superintendencia del Medio Ambiente”, en virtud de las facultades que el artículo 9° de la LOSMA le entrega al Superintendente para establecer la organización interna de la institución y determinar las denominaciones y funciones que correspondan a cada una de las unidades, se establecía como función del Fiscal en el apartado 3.1. literal g) “Dictar los actos administrativos destinados a requerir información conforme a lo dispuesto en las letras e) y m) del artículo 3 de la ley orgánica de la Superintendencia, en materias propias de la Fiscalía”. (destacado del Tribunal)
Esta misma atribución le era conferida al Fiscal de la SMA en la Resolución Exenta N° 2.124, de 30 de septiembre de 2021, que sucedió al acto administrativo antes citado y que sustentaron las cuatrocientos sesenta y dos 462 decisiones de solicitud de información que se efectuaron al reclamante.
Décimo cuarto. Estando, por tanto, dentro del ámbito de funciones del Fiscal de la SMA el requerimiento de solicitud de información a la reclamante en los términos reseñados, considerando además que los antecedentes del IFA originalmente desarrollado habían sido derivados a la Fiscalía de la SMA, y, en el entendido que los antecedentes recabados forman parte de una investigación desarrollada con el propósito de acreditar o descartar los hechos denunciados, vinculados a una eventual elusión al SEIA, no se advierte vicio de legalidad por parte del organismo público reclamado en la dictación de la Resolución Exenta N° 1.584.
Luego, Maestranza y Planta de Áridos Río Maipo presentó una solicitud de invalidación en contra de la indicada Resolución Exenta N° 1.584, la que fue resuelta por la SMA a través de la Resolución Exenta N° 2.158, declarándola inadmisible y reiterando el requerimiento de información a la reclamante.
Décimo quinto. Al respecto, cabe recordar que la invalidación administrativa constituye una potestad de la Administración para dejar sin efecto un acto que ha dictado por adolecer éste de un vicio que justifica dicha invalidación. Su fundamento normativo se encuentra en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, y tal como ha indicado la doctrina, “[l]a invalidación se define como la decisión adoptada por la Administración del Estado consistente en la pérdida de eficacia del acto administrativo por razones de su ilegalidad” (BERMUDEZ SOTO, Jorge. Derecho Administrativo General. Santiago, Thomson Reuters, 2011, p.136).
En este orden de ideas, la Resolución Exenta N° 2.158, concluye que recayendo la solicitud de invalidación en un acto administrativo por cuyo medio el Fiscal de la SMA, dentro del ámbito de sus competencias, ha requerido de información al titular del proyecto, sin que estemos frente a un acto terminal o que presente vicios capaces de afectar su validez, y no advirtiéndose perjuicio para el solicitante, corresponde declarar inadmisible la misma, por resultar improcedente. cuatrocientos sesenta y tres 463
Al respecto, este Tribunal no advierte un incumplimiento normativo en esta decisión, al ajustarse la misma al ordenamiento jurídico, en el contexto investigativo y de fiscalización que se encuentra desarrollando la SMA, según hemos reseñado.
Décimo sexto. Por último, frente a esta Resolución Exenta N° 2.158, el reclamante dedujo recurso jerárquico, el que fue declarado inadmisible por medio de la Resolución Exenta N° 1.366, de 3 de agosto de 2023 dictada por la SMA, acto administrativo que reitera los argumentos contenidos en la resolución recurrida, agregando que el actuar del Fiscal de la SMA se ha circunscrito al ámbito de competencias y atribuciones que le fueron conferidas, en particular en lo relativo al requerimiento de información respecto de la actividad desarrollada por la reclamante, sin que pueda imputarse alguna ilegalidad a dicha actuación, motivo por el cual el indicado recurso es declarado inadmisible.
Décimo séptimo. Sobre el particular, resulta del caso relevar que la Superintendenta del Medio Ambiente, autoridad que resolvió la inadmisibilidad del recurso jerárquico, al fundamentar su decisión hizo suyos los argumentos referidos a la improcedencia de invalidar un acto administrativo que no tiene carácter de terminal, por lo que no resulta contrario a derecho, así como tampoco presenta vicios de carácter esencial.
Décimo octavo. De este modo, lo objetado corresponde a un acto trámite por cuyo medio se ha solicitado información al titular del proyecto a fin de acreditar una hipótesis de elusión, antecedentes que son necesarios para que la SMA pueda, en ejercicio de sus atribuciones, dar por establecida la infracción denunciada, pudiendo en tal caso iniciar un procedimiento de requerimiento de ingreso al SEIA, dar inicio a un procedimiento sancionatorio o bien archivar la denuncia en caso de descartar la vulneración al ordenamiento jurídico ambiental, razón por la cual para este Tribunal resulta claro que el recurso jerárquico intentado por el reclamante se dirigió en contra de un acto que no se enmarca en un proceso administrativo iniciado por la SMA en relación con los hechos denunciados. cuatrocientos sesenta y cuatro 464
Décimo noveno. Al respecto y resultando de interés para sustentar la argumentación anterior, cabe tener presente que, tal como indica el artículo 18 de la Ley N° 19.880, “el administrativo es una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal”.
En relación con lo anterior, la Corte Suprema, citando al profesor Jorge Bermúdez ha indicado que “[s]on actos trámites aquellos que se dictan dentro de un procedimiento administrativo y que dan curso progresivo al mismo. Actos terminales o decisorios son aquellos en los que radica la resolución administrativa, es decir la decisión que pone fin al procedimiento. Se trata de la resolución que pone fin al procedimiento administrativo y en la que se contiene la decisión de las cuestiones planteadas por los interesados o por la propia Administración Pública […]” Bermúdez Soto, Jorge. Derecho Administrativo General. Legal Publishing. Año 2011. Pag.122”. (Sentencia Corte Suprema, Rol N° 5.328-2016, de 20 de septiembre de 2016, c. undécimo)
Vigésimo. Pues bien, de las definiciones reseñadas podemos concluir que el acto impugnado a través del recurso jerárquico no reúne las características de un acto administrativo terminal inserto en un procedimiento administrativo que tenga por objeto arribar a una decisión final respecto de los hechos materia de la denuncia. Por el contrario, responden al ejercicio de la potestad que detenta la SMA para recabar información que le permita adoptar una decisión en orden a iniciar un procedimiento administrativo, por eventual infracción a la normativa ambiental aplicable, o bien, simplemente desestimar los hechos denunciados.
En tal sentido, la decisión de la SMA de declarar inadmisible el recurso jerárquico por medio de la Resolución Exenta N° 1.366, resulta ajustada a derecho, sin que se advierta una ilegalidad en la misma, motivo por el cual las alegaciones del reclamante serán desestimadas. cuatrocientos sesenta y cinco 465
II.
Conclusión
Vigésimo primero. Luego de analizar los antecedentes de la controversia, la naturaleza del acto impugnado, las alegaciones del reclamante y de la reclamada, el Tribunal ha arribado a la convicción de que la decisión de declarar inadmisible el recurso jerárquico se ha ajustado al ordenamiento jurídico, desde que lo impugnado corresponde a un acto administrativo vinculado a una solicitud de información y no a uno de carácter terminal, tal como se ha explicado precedentemente.
POR TANTO, y TENIENDO PRESENTE, además lo dispuesto en los
artículos 17 Nº 3, 18 Nº 3 y 25 de la Ley N° 20.600; 2, 3° letra e), y 56 de la LOSMA; 13, 18 y 59 de la Ley N° 19.880; y demás disposiciones legales y reglamentarias pertinentes.
SE RESUELVE:
1.
Rechazar la reclamación interpuesta en contra de la Resolución Exenta Nº 1.366, de 3 de agosto de 2023, dictada por la Superintendencia del Medio Ambiente y que declaró inadmisible el recurso jerárquico interpuesto en contra de la Resolución Exenta Nº 2.158, de 2021, la que a su vez declaró inadmisible la solicitud de invalidación de la Resolución Exenta Nº 1.584, de 12 de julio de 2021. 2.
Cada parte pagará sus costas.
Notifíquese, regístrese y archívese en su oportunidad.
Rol R Nº 418-2023.
Pronunciada por el Ilustre Segundo Tribunal Ambiental, integrado por la Ministra Titular Abogada y Presidenta señora Marcela Godoy Flores, el Ministro Titular Abogado señor Cristián Delpiano Lira y el Ministro Suplente Licenciado en Ciencias señor Cristián López Montecinos.
Redactó la sentencia el Ministro Cristián Delpiano Lira. cuatrocientos sesenta y seis 466
Marcela Eliana Godoy Flores
Cristián López Montecinos
Cristián Delpiano Lira
En Santiago, a veintisiete de mayo de dos mil veinticuatro, autoriza el Secretario Abogado del Tribunal, Sr. Leonel Salinas Muñoz notificando por el estado diario la resolución precedente. cuatrocientos sesenta y siete 467
LEONEL SALINAS MUÑOZ