Luis García Jofré con Superintendencia del Medio Ambiente
TABLA DE CONTENIDOS
VISTOS: ........................................................2 1. Antecedentes de la reclamación ............................... 2 2. Del proceso de reclamación judicial .......................... 9
CONSIDERANDO: .................................................11 I. De la eventual infracción al deber de fundamentación de la resolución reclamada ........................................... 14 1. Reproches efectuados respecto a la falta de titularidad del proyecto. .................................................... 17 2. Hito de inicio de la infracción de elusión al SEIA ........... 25 II. De la eventual vulneración a los principios de legalidad, culpabilidad y responsabilidad personal... ..................... 34 III. Del supuesto error de subsunción de los hechos en las normas que tipifican la infracción .................................... 41 IV.Conclusión .................................................. 54
SE RESUELVE: ..................................................56 quinientos setenta y cuatro 574
Santiago, veintisiete de agosto de dos mil veinticuatro.
VISTOS:
El 14 de julio de 2023, el abogado Eric Astudillo Canesa en representación de don Luis García Jofré (‘el reclamante’ o ‘el titular’) interpuso una reclamación en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 N° 3 de la Ley Nº 20.600 que Crea los Tribunales Ambientales (‘Ley Nº 20.600’), en relación con lo preceptuado en el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente (‘LOSMA’), en contra de la Resolución Exenta N° 1063, de 20 de junio de 2023, (‘Resolución Exenta N° 1063/2023’ o ‘resolución reclamada’), de la Superintendencia del Medio Ambiente (‘la reclamada’ o ‘SMA’), en virtud de la cual se resolvió rechazar en todas sus partes el recurso de reposición interpuesto por el reclamante en contra de la Resolución Exenta N° 2212 de fecha 15 de diciembre de 2022 (‘Resolución Exenta N° 2212/2022’), que impuso dos multas al reclamante de 30 UTA y de 2 UTA, junto con requerir el ingreso de su proyecto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (‘SEIA’) en el procedimiento sancionatorio D-228-2021.
La reclamación fue admitida a trámite por resolución de 26 de julio de 2023, asignándosele el rol R Nº 414-2023.
I.
Antecedentes de la reclamación
El reclamante refiere que celebró sucesivos contratos de arrendamiento respecto del predio de su propiedad, ubicado en la Subdivisión de la Hijuela Nº 6, Camino a El Totoral – Punta de Tralca, comuna de El Quisco, Provincia San Antonio, Región de Valparaíso, con las Municipalidades de El Quisco y Algarrobo, contratos que fueron aprobados mediante los correspondientes decretos alcaldicios, destinando el predio a su utilización como vertedero para disposición de excedentes vegetales, materiales biodegradables de origen vegetal, escombros de la construcción, disposición de ramas y algas marinas. quinientos setenta y cinco 575
El 27 de abril de 2018, don Carlos Medina Labarca presentó una denuncia ante la SMA en contra del reclamante, individualizada bajo el ID 34-V-2018, atribuyéndole la utilización del referido terreno como vertedero de desechos de origen vegetal y de otro tipo de residuos, señalando que el predio se encontraría emplazado en el Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova (‘SNQC’), el cual es Sitio Prioritario para la Conservación de la Biodiversidad desde el año 2005 y Santuario de la Naturaleza desde el 14 de noviembre de 2017.
La figura N° 1 muestra la localización del “Vertedero El Totoral”, así como su relación con el Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova, de acuerdo con los antecedentes del expediente sancionatorio.
Figura N° 1: Cartografía de contexto territorial de ubicación del Vertedero El Totoral
Fuente: Elaboración propia 2TA. Antecedentes disponibles en la carpeta de la causa y en la Página IDE Chile “Límites Comunales”. Elaborado en Plataforma QGIS 3.34 Prizen. SRC: WGS84, UTM, Zona 19 S – EPSG: 32719. quinientos setenta y seis 576
El denunciante agregó que se extraen importantes volúmenes de maicillo desde una cantera existente en el predio, lo que ha generado un gran socavón en el terreno y que la extracción de dicho material a pocos metros del SNQC puede afectar la infiltración de aguas lluvias o generar colapso del terreno dentro del área protegida. Asimismo, hizo presente que el día 1 de noviembre de 2015 se generó un incendio en el vertedero que afectó a la vegetación nativa de la Quebrada de Córdova, y que a la fecha de su denuncia continúa la acumulación de material combustible en el lugar, el cual es llevado por camiones a los que se les cobra por descargar sus desechos, haciendo presente que la acumulación de dicho material situado en la proximidad o dentro del SNQC representa un evidente peligro de incendio para el área silvestre protegida.
El 02 de mayo de 2018, a través del Ord. Nº 126, el Jefe de la Oficina Regional de la SMA de Valparaíso dio respuesta a Carlos Medina Labarca, señalando que los hechos denunciados se encontraban en estudio, con el objeto de recabar más información sobre presuntas infracciones de competencia de dicha Superintendencia.
El 7 de mayo de 2018, mediante Resolución Exenta N° 20, la SMA solicitó a Luis García Jofré remitir, dentro del plazo de 30 días hábiles, antecedentes que permitieran constatar el estado del desarrollo del proyecto, georreferenciando los límites de éste.
El 27 de junio de 2018, mediante el Oficio N° 0712, la Ilustre Municipalidad de El Quisco ingresó a la SMA una denuncia por “la existencia de vertedero clandestino, ubicado en sector El Totoral, por los posibles daños que este pueda causar al Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova”, a la cual se le asignó el ID 52- V-2018, adjuntando un informe de junio de 2018 elaborado por la Oficina de Medio Ambiente del mismo municipio.
El 4 de julio de 2018, a través del Ord. Nº 129, el Jefe de la Oficina Regional de la SMA de la Región de Valparaíso, dio respuesta a la Municipalidad de El Quisco, señalando que los hechos denunciados se encontraban en estudio, con el objeto de recabar más información sobre presuntas infracciones. quinientos setenta y siete 577
El 01 de agosto de 2018, a través del Ord. Nº 224, el funcionario antes mencionado, remitió los antecedentes a la Secretaría Regional Ministerial (‘SEREMI’) de Salud de la Región de Valparaíso para los fines pertinentes.
El 13 de agosto de 2019, mediante Ord. N° 3581, el Consejo de Monumentos Nacionales (‘CMN’) informó a la Fiscalía Local de San Antonio que el 30 de agosto de 2018 efectuó una fiscalización en el Vertedero El Totoral y le solicitó iniciar las investigaciones correspondientes para establecer si con ocasión de los hechos verificados en dicha fiscalización, se configura el delito de daño a monumento nacional, previsto y sancionado en el artículo 38 de la Ley Nº 17.288 sobre Monumentos Nacionales.
El 24 de noviembre de 2020, funcionarios de la SMA efectuaron una actividad de inspección ambiental al vertedero con el objeto de determinar su estado de ejecución, características, actual emplazamiento y los elementos ambientales presentes para su ejecución que puedan interactuar en los límites del Santuario, el cual deslinda con el predio del reclamante.
Estas actividades de fiscalización y sus resultados constan en el Informe Técnico de Fiscalización Ambiental (ITFA) DFZ-2021-2318- V-SRCA, de agosto de 2021, que contiene el Acta de Fiscalización y sus anexos. En el acta de inspección ambiental, la SMA requirió al titular la siguiente información: i) documentos que acrediten las autorizaciones que posee para realizar el acopio de residuos de origen vegetal por parte del municipio de El Quisco, desde el año 2017 a la fecha; y, ii) patente municipal que posee el predio para las actividades que se realizan al interior.
En el ITFA, la SMA concluyó que el proyecto denominado Vertedero El Totoral, en atención a las actividades desarrolladas al interior de un área protegida como es el Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova, debe ingresar al SEIA, existiendo elusión, en particular, respecto de las actividades de acopio y disposición de residuos y construcción de un camino de acceso a través de la quebrada, a la parte baja del estero El Rosario, realizadas al quinientos setenta y ocho 578 interior del Santuario. Lo anterior, de conformidad a lo previsto en el artículo 10 letra p) de la Ley Nº 19.300, y el artículo 3 letra p) del Decreto Supremo N° 40/2012, del Ministerio del Medio Ambiente que aprueba el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (“Reglamento del SEIA” o “DS Nº 40/2012 del MMA”).
El 16 de agosto de 2021, mediante Ord. Nº 437, la Jefa de la Oficina Regional de la SMA de Valparaíso, solicitó al reclamante la remisión de los antecedentes pendientes, a saber: i) documentos que acrediten las autorizaciones que posee para realizar el acopio de residuos de origen vegetal por parte del Municipio de El Quisco, desde el año 2017 a la fecha; y, ii) patente municipal que posee el predio para las actividades que se realizan al interior.
El 7 de octubre de 2021, mediante Resolución Exenta N° 1/Rol D-228-2021, la SMA formuló cargos en contra de don Luis Alejandro García Jofré, por las siguientes infracciones: 1.
Al literal b) del artículo 35 de la LOSMA, en cuanto a la ejecución de actividades para los que la ley exige Resolución de Calificación Ambiental (‘RCA’), sin contar con ella, consistentes específicamente en:
“i. La ejecución de un proyecto de acumulación y disposición de residuos orgánicos y escombros, junto con la construcción de un camino interior, dentro de los límites del Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova, sin contar con la respectiva Resolución de Calificación Ambiental. ii. La ejecución de actividades de extracción de áridos a 13,2 metros de los límites del Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova, sin contar con la respectiva Resolución de Calificación Ambiental”.
Respecto de estos cargos, las normas que se estimaron infringidas son los artículos 8 y 10, letra p) de la Ley Nº 19.300 y el artículo 3, letra p), del DS Nº 40/2012 del MMA. 2.
Al literal j) del artículo 35 de la LOSMA, en cuanto al incumplimiento de los requerimientos de información que la quinientos setenta y nueve 579
Superintendencia dirija a los sujetos fiscalizados, de conformidad a dicha ley. En este caso, los cargos corresponden a los siguientes: i. “No dar respuesta a los requerimientos de información formulados en el Resuelvo Primero de la R.E. N° 20 SMA VALPO, de 7 de mayo de 2018, en el numeral 9 del acta de inspección ambiental de fecha 24 de noviembre de 2020 y en el Ord. N° 437 SMA VALPO, de 16 de agosto de 2021 que reitera solicitud anterior”.
Respecto de este cargo, la norma que se estimó infringida es el artículo 3 de la Ley Nº 20.417.
La infracción del artículo 35 letra b), N° 1, fue clasificada como grave, en virtud de la letra d) del numeral 2 del artículo 36 de la LOSMA, por tratarse de hechos, actos u omisiones que involucren la ejecución de proyectos o actividades del artículo 10 de la Ley N° 19.300 al margen del SEIA, si no están comprendidos en los supuestos de la letra f) del numeral 1 del artículo 36, esto es, que se constate en ellos alguno de los efectos, características o circunstancias previstas en el artículo 11 de la Ley N° 19.300.
La infracción del artículo 35 letra j), N° 2, fue clasificada como grave, en virtud de la letra f) del numeral 2 del artículo 36 de la LOSMA, por tratarse de hechos, actos u omisiones que conlleven el no acatamiento de las instrucciones, requerimientos y medidas urgente dispuestas por la Superintendencia.
El 14 de octubre de 2021, el reclamante fue notificado personalmente de la formulación de cargos, quien no presentó programa de cumplimiento, ni evacuó descargos en el procedimiento sancionatorio instruido por la SMA.
El 13 de abril de 2022, mediante Resolución Exenta N° 2/Rol D-228-2021, la SMA solicitó a la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental (‘SEA’) que emitiera un pronunciamiento en relación con la necesidad de ingreso al SEIA, respecto de los hechos que constituyen el cargo N° 1. quinientos ochenta 580
El 24 de abril de 2022, mediante Resolución Exenta N° 3/Rol D-228-2021, la SMA reiteró a la Dirección Ejecutiva del SEA la solicitud precedente, cuya respuesta fue evacuada mediante Ord. N° 202299102774, del SEA, de fecha 12 de septiembre de 2022, el cual señala que, en virtud de las características del proyecto en análisis, este debió ingresar en forma previa y obligatoria al SEIA, dado que se configura la tipología de ingreso establecida en el artículo 10, letra p), de la Ley N°19.300 y la indicada en el artículo 3, literal p), del DS Nº 40/2012.
El 24 de octubre de 2022, mediante Resolución Exenta N° 4/Rol D-228-2021, la SMA tuvo por reanudado el procedimiento sancionatorio y por incorporado al expediente el mencionado Ord. N° 202299102774 del SEA, procediendo a requerir información al titular para efectos de determinar las circunstancias del artículo 40 de la LOSMA. Dicha solicitud no fue respondida por éste.
El 15 de diciembre de 2022, la SMA dictó la Resolución Exenta N° 2212, mediante la cual resolvió el procedimiento administrativo sancionatorio instruido en contra de Luis Alejandro García Jofré, procediendo a aplicar las siguientes sanciones: i) En relación con el cargo N° 1 (elusión al SEIA), se aplicó una multa de 30 UTA; ii) En relación al cargo N° 2 (no dar respuesta a los requerimientos de información), se aplicó una multa de 2 UTA.
Asimismo, la citada resolución, en su resuelvo Tercero, requirió, “bajo apercibimiento de sanción a Luis Alejandro García Jofré, someter al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental el proyecto verificado en el presente procedimiento, por configurarse la tipología de ingreso establecida en el artículo 10, literal p), de la LBMA”.
El 10 de enero de 2023, en virtud del artículo 55 de la LOSMA, el titular interpuso un recurso de reposición en contra de la Resolución Exenta N° 2212/2022, solicitando que dicho acto sea dejado sin efecto, y en subsidio, se rebaje el monto de la multa a una cantidad no superior a 1 UTA. quinientos ochenta y uno 581
El 20 de junio de 2023, mediante Resolución Exenta N° 1063, la SMA resolvió rechazar el recurso de reposición, junto con prevenir que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley Nº 19.300, las actividades que han eludido el SEIA no podrán seguir ejecutándose mientras no cuenten con una RCA que las autorice. Asimismo, decidió oficiar a la SEREMI de Salud de la Región de Valparaíso y a las Municipalidades de El Quisco y Algarrobo, para que se abstengan de otorgar permisos ambientales sectoriales u otras autorizaciones al Sr. Luis Alejandro García Jofré, que puedan afectar el Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova, mientras no obtenga una RCA favorable, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley Nº 19.300.
II.
Del proceso de reclamación judicial
A fojas 55, el titular interpuso una reclamación del artículo 17 N° 3 de la Ley N° 20.600, en contra de la Resolución Exenta N° 1063/2023 de la SMA, solicitando que el reclamo sea admitido a tramitación y, en definitiva, sea acogido, procediendo consecuencialmente a ordenar a la SMA que dicte aquella resolución que acoja el recurso de reposición deducido, con costas, sin perjuicio de otra resolución distinta o complementaria que el Tribunal pudiera considerar pertinente.
A fojas 76, el Tribunal admitió a trámite la reclamación y ordenó informar a la SMA, conforme lo dispone el artículo 29 de la ley N° 20.600.
A fojas 86, la SMA confirió patrocinio y poder, acompañó documentos y solicitó la ampliación del plazo para informar conforme al artículo 29 de la Ley N° 20.600, teniéndolo presente el tribunal y accediendo a lo solicitado a fojas 88.
A fojas 100, el reclamante acompañó un informe técnico elaborado por Alejandro Robles Ziebella, Ingeniero en Geomensura, que el tribunal tuvo por acompañado a fojas 101, con citación. quinientos ochenta y dos 582
A fojas 515, la SMA evacuó el informe, solicitando que la reclamación sea rechazada en todas sus partes, que se declare que la resolución impugnada es legal y que fue dictada conforme a la normativa vigente, con expresa condenación en costas, el que se tuvo por evacuado a fojas 531.
A fojas 532, consta certificado del Secretario del Tribunal dando cuenta que se dio a conocer la admisión a trámite de la presente reclamación mediante la publicación de un aviso en el sitio electrónico del Tribunal, incluyendo en dicho aviso los datos necesarios para identificar la causa, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley N° 20.600.
A fojas 533, el Tribunal dictó el decreto autos en relación y fijó la vista de la causa para el 15 de febrero de 2024, a las 10:00 horas.
A fojas 540, se decretó como medida para mejor resolver, oficiar a la Corporación Nacional Forestal (CONAF), al Ministerio Público y a la SEREMI de Salud de la Región de Valparaíso, bajo los términos que se indican en dicha resolución.
A fojas 543, consta: i) que la vista de la causa se llevó a cabo en la fecha establecida; ii) que en ella alegaron el abogado Erick Astudillo Canessa, por la parte reclamante, y la abogada Paloma Espinoza Orellana, por la reclamada; y, iii) que la causa quedó en estado de estudio por treinta días.
A fojas 547, el Tribunal pidió cuenta de lo solicitado al Ministerio Público.
A fojas 560 y 586 se recepcionaron las respuestas de CONAF y de la SEREMI de Salud de Valparaíso, a la medida para mejor resolver, lo que se tuvo presente a fojas 562 y 569, respectivamente.
A fojas 565, el Tribunal reiteró el oficio al Ministerio Público, sin obtener respuesta. quinientos ochenta y tres 583
A fojas 570, la causa quedó en estado de acuerdo y se designó como redactora de la sentencia a la Ministra Señora Marcela Godoy Flores.
CONSIDERANDO:
Primero.
El reclamante sostiene que la resolución reclamada adolece de falta de fundamentación e incurre en infracción a los artículos 11 inciso segundo y 41 inciso cuarto de la Ley Nº 19.880, al no haberse hecho cargo de las argumentaciones planteadas en el recurso de reposición, consistentes en que la ejecución material de las actividades de acopio, acumulación y disposición de residuos orgánicos y escombros al interior del vertedero, tuvieron lugar por parte de las Municipalidades de El Quisco y Algarrobo, bajo el alero de diversos contratos de arrendamiento de su predio suscritos con dichos municipios. Al efecto, precisa que la SMA no se hace cargo de la argumentación referida a la falta de titularidad del proyecto o actividad, en lo que dice relación con el momento en que se producen las actividades por las cuales resultó sancionado, toda vez que tanto la resolución sancionatoria como la resolución impugnada, aluden a fechas de ejecución de las actividades que son previas a la declaración del Santuario de la Naturaleza y que resultan coincidentes con las acciones evidenciadas en la época de los contratos de arrendamiento, por lo que no corresponde que se invoque una afectación del SNQC, si a la época de acopiarse los desechos vegetales no existía como tal, ya que éste fue declarado mediante Decreto Supremo Nº 30, de 14 de julio de 2017, dictado por el Ministerio del Medio Ambiente (DS Nº 30/2017 del MMA), publicado en el Diario Oficial el 14 de noviembre del mismo año.
Por otra parte, refiere que conforme a los artículos 35 letra b) de la LOSMA y los artículos 8, y 10 letra p), de la Ley Nº 19.300 y el artículo 3º letra p), del RSEIA, se desprende que la acción sancionatoria de la SMA debe ser dirigida en contra del titular del proyecto o actividad, elemento esencial que no se cumple en la especie, al atribuirle la calidad de titular y sancionarlo por actividades ejecutadas por las Municipalidades de El Quisco y Algarrobo, lo que se traduce en que la resolución reclamada quinientos ochenta y cuatro 584 infringe los principios de legalidad, culpabilidad y responsabilidad personal.
Adicionalmente, señala que la resolución recurrida infringe el principio de legalidad y de reserva legal para fundar la sanción administrativa, toda vez que no efectúa correctamente el procedimiento de subsunción del supuesto de hecho constitutivo de la infracción de elusión al SEIA, al reprochar la explotación de la cantera para la extracción de maicillo por su “estrecha cercanía” con los objetos ambientales de relevancia del SNQC, en circunstancias que según lo preceptuado en el artículo 10, letra p), de la Ley Nº 19.300 y el artículo 3º, letra p), del DS Nº 40/2012 del MMA, se desprende que para los efectos de considerar su sometimiento al SEIA, la ejecución de proyectos o actividades deben desarrollarse “en […] santuarios de la naturaleza”, no valiéndose el legislador de otras expresiones, como “próximos a”, “cercanos a” o “circundantes a” que permitieran entender que la SMA cuenta con facultades discrecionales para extender el supuesto de hecho normativo.
Segundo.
Por el contrario, la SMA sostiene que la resolución reclamada es legal y fue dictada conforme a la normativa vigente, encontrándose debidamente fundada, toda vez que el primer cargo fue configurado al verificarse la hipótesis de elusión de las actividades de vertedero y acumulación de residuos orgánicos y escombros, pues el análisis de los antecedentes recabados durante la investigación y lo constatado en la inspección ambiental de fecha 24 de noviembre de 2020, permitió acreditar que las actividades fiscalizadas cumplen con la tipología de ingreso contemplada en el artículo 10, letra p), de la Ley N° 19.300 y artículo 3°, letra p), del Reglamento del SEIA.
Señala además que tampoco existe infracción al deber de fundamentación en lo relativo a las reglas de la lógica y la valoración de la prueba para efectos de determinar el momento en que se produce la infracción de elusión, pues la resolución impugnada resolvió expresamente este punto, señalando en su considerando 45°, que para efectos de configurar la infracción de elusión al SEIA, se consideró la fecha de publicación en el Diario quinientos ochenta y cinco 585
Oficial del DS N° 30/2017 del MMA que declaró el SNQC, lo que ocurrió el día 14 de noviembre de 2017.
Por otra parte, afirma que no existe vulneración a los principios de legalidad, culpabilidad y responsabilidad personal, pues la infracción de elusión al SEIA fue constatada, en forma posterior a la vigencia de los contratos de arrendamiento, tratándose de un vertedero particular y no municipal.
Finalmente, señala que la resolución impugnada no infringe el principio de legalidad y reserva legal, pues no incurrió en una extensión ilegal o artificial del área protegida, ya que la resolución sancionatoria configuró la infracción, al considerar que el borde más cercano de la cantera, en su lado sur, se encontraba a solo 13,2 metros del límite del SNQC. En dicho sentido, afirma que la extracción de áridos (maicillo) debió haber sido sometida al SEIA, conforme al literal p) del artículo 10 de la Ley Nº 19.300, en relación con el artículo 3° letra p) del RSEIA, toda vez que se trata de la ejecución de obras o acciones susceptibles de generar afectación al SNQC. Asimismo, hace presente que, el titular no controvirtió la susceptibilidad de afectación levantada por la SMA a los objetos de protección de dicho Santuario, ni acompañó documentos que lo desvirtuaran.
Tercero.
Atendidos los argumentos de la reclamante y las defensas expuestas por la reclamada, el análisis del Tribunal se efectuará considerando la siguiente estructura:
I.
De la eventual infracción al deber de fundamentación de la resolución reclamada 1. Reproches efectuados respecto a la titularidad del proyecto 2. Hito de inicio de la infracción de elusión al SEIA
II.
De la eventual vulneración a los principios de legalidad, culpabilidad y responsabilidad personal
III. Del supuesto error de subsunción de los hechos en las normas que tipifican la infracción
IV.
Conclusión quinientos ochenta y seis 586
I.
De la eventual infracción al deber de fundamentación de la resolución reclamada
Cuarto.
El reclamante argumenta que la resolución impugnada no se hace cargo de la argumentación referida a la titularidad del proyecto o actividad, en atención a la atribución normativa de responsabilidad y los antecedentes probatorios con lo que se contaba en el expediente administrativo, los cuales permitían radicar la responsabilidad en las Municipalidades de El Quisco y de Algarrobo.
En dicho sentido, sostiene que la resolución reclamada adolece de falta de fundamentación, elemento básico y esencial de todo acto administrativo, cuya omisión implica arbitrariedad y una infracción a los artículos 11 inciso segundo y 41 inciso cuarto de la Ley Nº 19.880, al no haberse hecho cargo de las argumentaciones planteadas en el recurso de reposición respecto del cargo Nº 1, consistente en la ejecución de actividades para los que la ley exige RCA, sin contar con ella, toda vez que la ejecución material de las actividades de acopio, acumulación y disposición de residuos orgánicos y escombros, por los cuales resultó sancionado, tuvieron lugar por parte de las Municipalidades de El Quisco y Algarrobo, bajo el alero de diversos contratos de arrendamiento de su predio, suscritos con dichos municipios, los cuales fueron aprobados por los respectivos decretos alcaldicios, sin que él haya participado de dichas actividades ni ejecutados tales acciones.
Quinto.
Por el contrario, la SMA afirma que no es efectivo que la resolución reclamada adolezca de falta de fundamentación, toda vez que se hizo cargo de los reproches manifestados en el recurso de reposición en cuanto a la supuesta falta de titularidad respecto al Vertedero El Totoral, siendo desestimada tal alegación, ya que las fechas de vigencia de los contratos de arrendamiento mencionados por el reclamante, son anteriores a la fecha que se imputó y consideró para efectos de configurar la infracción de elusión al SEIA, esto es, el 14 de noviembre de 2017, fecha en que se publicó en el Diario Oficial el Decreto N° 30/2017 que declaró el SNQC. quinientos ochenta y siete 587
Por lo tanto, en la fecha en que se le imputó la comisión de infracción de elusión al SEIA, por la ejecución de un proyecto de acumulación y disposición de residuos al interior de un área protegida, el titular del proyecto era don Luis García Jofré, quien mantenía la calidad de propietario del predio colindante con el SNQC, no existiendo antecedentes de nuevos contratos entre el titular y las municipalidades, constatándose que el Vertedero El Totoral seguía en ejecución, como da cuenta el acta de inspección ambiental y como reconoció el propio titular durante la fiscalización, tratándose de un vertedero particular y no municipal.
Sexto.
En relación con la motivación del acto administrativo, cabe indicar que se vincula con la expresión formal de aquellos elementos o antecedentes de hecho y derecho que sustentan la decisión de la autoridad. A partir de ello se ha entendido a ésta “como la razón que justifica cada acto administrativo emanado de la Administración Pública. En ella están incorporados los elementos de hecho que se tuvieron para su dictación como, asimismo, la causa legal justificadora del acto administrativo” (BERMÚDEZ SOTO, Jorge.
“Derecho
Administrativo
General”.
Editorial
Legal
Publishing Chile. 2011. Pág. 118).
Séptimo.
Por otra parte, se ha señalado que “[l]a motivación de la decisión comienza, pues, por marcar la diferencia entre lo discrecional y lo arbitrario, y ello, porque si no hay motivación que la sostenga, el único apoyo de la decisión será la sola voluntad de quien la adopta, apoyo insuficiente, como es obvio, en un Estado de Derecho en el que no hay margen, por principio, para el poder puramente personal. Lo no motivado es ya por este sólo hecho, arbitrario” (FERNÁNDEZ, Tomás
Ramón.
“Arbitrariedad y Discrecionalidad”. Ed. Civitas S.A. Madrid, 1991. Pág. 106 – 107).
Octavo.
En este sentido, la doctrina afirma que el deber de fundamentación no es una cuestión secundaria, instrumental, prescindible o subsanable, pues reconoce en ello al menos tres finalidades, a saber: i) evitar el abuso y arbitrariedad por parte de la Administración; ii) permitir la impugnación eficaz de los quinientos ochenta y ocho 588 actos administrativos, garantizando un real derecho a defensa de los administrados; y, iii) que la Administración realice un proceso intelectivo sobre la base de las premisas incluidas en el expediente administrativo (Cfr. ENCINA BREVIS, Juan. Motivación de los actos administrativos. Santiago: ed. Librotecnia, 2015, pp. 48-52).
Noveno.
Sobre dicha exigencia, la Corte Suprema ha señalado que “[…] la motivación del acto administrativo constituye uno de los elementos del mismo, pues a través de dicho ejercicio se exteriorizan las razones que han llevado a la Administración a dictarlo, exigencia que se impone en virtud del principio de legalidad” (Roles 3.091-2022, de 26 de agosto de 2022, c. séptimo; 96.954-2021, de 2 de marzo de 2022, c. cuarto; y, 34.610-2021, de 24 de agosto de 2021, c. quinto, entre otros).
Asimismo, el máximo Tribunal ha dicho que la motivación del acto administrativo debe suponer la exposición clara y concreta de los motivos del mismo, precisando que éste “[…] debe basarse en motivos que han de ser explicitados, más allá de una mera cita de normas y hechos, mediante una relación circunstanciada de los fundamentos de la decisión de manera que se acredite la racionalidad intrínseca, es decir, la coherencia con los hechos determinantes y con el fin público que ha de perseguirse” (Roles 49.741-2021, de 15 de febrero de 2022, c. sexto; y 38.002-2021, de 16 de diciembre de 2021, c. quinto).
Décimo.
Por su parte, el Tribunal en causa Rol R N° 339-2022, manifestó que “el deber de motivar las resoluciones es una exigencia que se vincula directamente con los principios de juridicidad, imparcialidad, probidad, transparencia e impugnabilidad de los actos administrativos. De lo anterior se deduce que los destinatarios de la motivación no se restringen únicamente a las partes del proceso ni a los jueces que deban conocer de los eventuales recursos en contra de la decisión administrativa, sino que ella se extiende también a los ciudadanos, quienes encuentran en su fundamentación la única fuente de conocimiento y control sobre la decisión. De ahí entonces que es imperativo que el acto administrativo, para que sea motivado, debe quinientos ochenta y nueve 589 ser a lo menos público, inteligible y autosuficiente, siendo estos requisitos de vital importancia en las decisiones que la autoridad administrativa realice en asuntos de interés general como es el ambiental […]” (c. Décimo).
Undécimo. A nivel legal, la exigencia de fundamentación de los actos administrativos se encuentra prevista en la Ley N° 19.880, en cuyo artículo 11 inciso segundo, dispone que “Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, […] así como aquellos que resuelvan recursos administrativos”. Del mismo modo, el artículo 41 inciso cuarto del referido cuerpo legal, expresa que “[l]as resoluciones contendrán la decisión, que será fundada […]”. A su turno, el artículo 16 de la misma ley, consigna que “[e]l procedimiento administrativo se realizará con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en él”.
Duodécimo.
Pues bien, teniendo presente lo señalado en las consideraciones precedentes y con el objeto de resolver la controversia relativa a la eventual falta de fundamentación de la resolución reclamada, el Tribunal se hará cargo en primer lugar de los reproches efectuados por el reclamante en cuanto a la falta de titularidad del proyecto o actividades ejecutadas en la unidad fiscalizada, para luego analizar si el acto impugnado incurrió o no en infracción a las reglas de la lógica y razonamiento probatorio en la determinación de la configuración de la infracción de elusión al SEIA, particularmente respecto al momento de producirse las actividades fiscalizadas y la determinación del hito que consideró la SMA para imputar dicha infracción. 1.
Reproches efectuados respecto a la falta de titularidad del proyecto
Decimotercero. Para sostener la alegación relativa a la supuesta falta de titularidad del proyecto, fundada en que las actividades de acopio, acumulación y disposición de residuos orgánicos y escombros, dentro de los límites del Santuario de la Naturaleza, quinientos noventa 590 fueron efectuadas con maquinaria, camiones y personal municipal, y no por su persona, el reclamante alude a los contratos de arrendamiento de su predio suscritos con los municipios de El Quisco y Algarrobo, aprobados por los Decretos N° 1.175, de fecha 15 de julio de 2010; N° 614 de fecha 15 de febrero de 2013; y, N° 174, de 23 de enero de 2014, de la Municipalidad El Quisco; y, los Decretos N° 2.789, de 31 de diciembre de 2014 y N° 776, de 3 de febrero de 2016, de la Municipalidad de Algarrobo.
Decimocuarto. Al efecto, cita la cláusula cuarta de los referidos contratos, la cual señala que el predio “sólo podrá ser destinado a su utilización como depósito de excedentes vegetales tales como hojas, residuos de podas, desmalezamientos, troncos u otro tipo de materia biodegradables de origen vegetal exclusivamente. Además podrán depositarse en inmueble arrendado escombros de construcción que no contaminen el medio ambiente” (fojas 314). Por otra parte, la cláusula sexta estipula que “se designa como unidad técnica que ha de velar por la correcta ejecución del presente contrato al Jefe del Departamento de Medioambiente, aseo y ornato de la Ilustre Municipalidad respectiva” (fojas 315). Asimismo, describe que en la cláusula octava se obliga “la arrendataria a restituirlo en el estado en que fue entregado, tomándose en consideración el deterioro ocasionado por el uso y goce legítimos”. Luego, la cláusula novena indica que el ingreso al vertedero será realizado por vehículos municipales y que, en algunas oportunidades podrán ingresar vehículos particulares debiendo acreditar el pago de los derechos fijados en Ordenanza Municipal, situación que implicaba que “el Departamento de Medio Ambiente, Aseo y Ornato verifique que solo se trate de residuos orgánicos” y que, “el municipio se hará cargo del manejo de maquinaria pesada” (fojas 315).
Decimoquinto. Por su parte, la SMA argumenta que la alegación relativa a la falta de fundamentación de la resolución reclamada, en cuanto a discutir el carácter de titular de las actividades ejecutadas en el Vertedero El Totoral debe ser rechazada por las siguientes razones: i)la titularidad del proyecto no fue controvertida por el reclamante durante la investigación, ni durante la tramitación del procedimiento sancionatorio, pues éste no presentó ningún antecedente en contrario; ii) el reclamante quinientos noventa y uno 591 participó personalmente en la inspección ambiental realizada el 24 de noviembre de 2020 y no controvirtió la calidad de dueño del predio ni titular del vertedero; iii) los contratos de arrendamiento suscritos con los municipios aludidos terminaron antes de la infracción imputada; iv) el contenido de los referidos contratos fue ponderado en la resolución reclamada, pero en la fecha que se consideró como hito de inicio de la infracción de elusión al SEIA, ya no estaban vigentes y el reclamante mantenía la calidad de propietario del predio y se continuaban ejecutando actividades en el Vertedero El Totoral; y, v) finalmente, con independencia de que hayan existido contratos previos, ello no permite excluir la titularidad del proyecto en la persona del reclamante, pues como dueño del predio es quien se beneficia económicamente con las actividades que allí se ejecutan, debiendo obtener todos los permisos necesarios para realizarlas.
Decimosexto.
Para resolver si el reclamante a la época de llevarse a cabo la fiscalización, era titular o no del Vertedero El Totoral, y consecuencialmente, responsable de las actividades ejecutadas al interior de su predio, es relevante tener presente que la fiscalización se realizó con fecha 24 de noviembre de 2020, según consta en la respectiva acta de inspección ambiental, en la que se aprecia que el reclamante participó en la actividad inspectiva, señalando que el proyecto se emplaza en la parcela 6, de su propiedad, en una superficie de 14 hectáreas aproximadamente, predio en el que se desarrollan principalmente dos actividades, un vertedero para vegetales o ramas -cuyo ejecución comenzó el año 2010- y una cantera para extracción de árido (maicillo) que comenzó a ser explotada el año 2005. En la referida acta se sostiene que “Según lo señalado por el titular durante la inspección, indicó que por desconocimiento del decreto que declaró el Santuario de la Naturaleza a la Quebrada de Córdova, se traspasó el límite en dos sectores con material dispuesto en el borde de la quebrada” (fojas 331), añadiendo que había pagado una multa por este hecho, sin precisar el organismo que le aplicó dicha sanción.
Decimoséptimo. Con la finalidad de recabar antecedentes sobre los permisos que pudieran existir para ejecutar las actividades inspeccionadas, la SMA le solicitó al reclamante, en el acta de quinientos noventa y dos 592 fiscalización que le fue notificada por correo electrónico, remitir en un plazo de 5 días hábiles los documentos que acreditaren las autorizaciones que poseía para realizar el acopio de residuos de origen vegetal por parte del municipio de El Quisco, desde el año 2017 a la fecha de la fiscalización, es decir, al 24 de noviembre de 2020, junto con la patente municipal que poseía el predio para las actividades que se realizaban en su interior (fojas 329). Sin embargo, transcurrieron 9 meses desde la fecha de dicha solicitud sin obtener respuesta de parte del reclamante, reiterando la SMA la documentación pendiente mediante Oficio Ord. N° 437/2021 de 16 de agosto de 2021, el que tampoco fue respondido. Cabe advertir que inclusive, en forma previa a la fiscalización, una vez que la SMA recibió la denuncia ID 34-V-2018, mediante Resolución Exenta Nº 20, de 7 de mayo de 2018, ya le había solicitado al reclamante que remitiera dentro del plazo de 30 días hábiles, los antecedentes que permitieran constatar el estado del desarrollo del proyecto, georreferenciando los límites de éste, requerimiento que tampoco fue atendido.
Decimoctavo.
A partir de lo consignado en el acta de inspección ambiental, es posible dar por establecido que el reclamante participó de la actividad de fiscalización identificándose como dueño de predio, reconociendo que previamente había pagado una multa por la ejecución de actividades desarrolladas en el vertedero, es decir, que fue sancionado como titular del proyecto, señalando incluso que por desconocimiento del decreto que declaró el Santuario de la Naturaleza a la Quebrada de Córdova, se traspasó el límite en dos sectores con material dispuesto en el borde de la quebrada, sin que haya desconocido en dicha oportunidad ser el titular de las actividades que se ejecutaban en su predio.
Decimonoveno.
Por otro lado, a juicio del Tribunal, no resulta admisible pretender eludir la responsabilidad por la comisión de las infracciones, esgrimiendo haber entregado la posesión material del predio en virtud de contratos de arrendamiento, ya que éstos no estaban vigentes en la fecha considerada por la SMA para imputar la comisión de infracción de elusión, tal como se analiza a continuación. quinientos noventa y tres 593
Vigésimo. En efecto, el tribunal tuvo a la vista los contratos de arrendamiento que rolan de fojas 307 a 323 del expediente, junto a los respectivos decretos alcaldicios que autorizaron tales contrataciones, cuyo inicio y término de vigencia, así como la respectiva parte arrendataria, constan en la siguiente tabla:
Decreto aprobatorio
Arrendatario
Vigencia de Contrato
Decreto N° 1175, de 15 de julio de 2010 15 de julio de 2010 al 31 de diciembre de 2010
Decreto N°431, de 15 de febrero de 2013 15 de enero de 2013 al 30 de abril de 2014
Decreto N° 174, de 23 de enero de 2014 02 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014
Decreto N° 2789, de 31 de diciembre de 2014 01 de enero de 2015 a 31 de diciembre de 2015
Decreto N° 776, de 3 de febrero de 2016
Algarrobo 1 de enero de 2016 al 31 de diciembre de 2016
Vigésimo primero.
En este sentido, es posible confirmar que la vigencia del primero de dichos contratos, suscrito con la Municipalidad de El Quisco, inició el 15 de julio de 2010 y la vigencia del último de ellos, terminó el 15 de diciembre de 2015, mientras que el contrato suscrito con la Municipalidad de Algarrobo, tuvo lugar desde el 1 de enero de 2016 al 31 de diciembre del mismo año, evidenciándose que efectivamente en la fecha que tuvo lugar la fiscalización realizada por la SMA, esto es, el 24 de noviembre de 2020, no existían contratos de arrendamiento vigentes suscritos con dichos municipios respecto del predio en que se verificaron las actividades que sirvieron de base para imputarle la infracción de elusión al SEIA.
Vigésimo segundo.
Así las cosas, a partir del análisis de los contratos y decretos antes referidos, es posible verificar que a la época de la fiscalización, no solo no estaban vigentes dichos instrumentos, sino que según lo consignado en el acta de inspección de 24 de noviembre de 2020, el material depositado en el predio no era únicamente de origen vegetal, toda vez que a fojas 332 consta que se identifican restos de materiales de construcción y escombros y otros elementos inorgánicos, como plásticos y metales; dejando constancia además que el material depositado ha traspasado el quinientos noventa y cuatro 594 límite establecido para el Santuario. Lo anterior, se encuentra ratificado en el ITFA elaborado en agosto de 2021 por parte de la SMA, en el cual se consigna que estos materiales se dispusieron al borde de la quebrada mediante el método de terraza horizontal compactada para lograr un aumento en la superficie plana disponible para el depósito, traspasando el límite establecido para el SNQC en dos sectores de la quebrada.
Vigésimo tercero.
De ahí que, los hechos anteriores fueron ponderados por la SMA en la Resolución Exenta Nº 2212/2022, en cuyos considerandos 47 a 57 se aludió al material depositado mediante sistema de terraza al interior del SNQC y que en el predio no solo se encontraron restos de podas, ramas y vegetales secos, sino también restos de materiales de construcción, junto a otro tipo de desechos de origen domiciliario, acopio de tierra en pilas, plásticos y metales, los cuales claramente son de una naturaleza distinta de aquellos para cuyo depósito, disposición y acumulación fue arrendado el terreno. Por tanto, ello ratifica que, en la época de la fiscalización se trataba de un vertedero destinado a la eliminación de residuos de diversa naturaleza y clasificación, que -de acuerdo con los antecedentes que obran en el proceso- no cuenta con autorización, ni reúne las condiciones de diseño y seguridad, ni elementos de vigilancia y control necesarios que exige la normativa aplicable para dicho tipo de proyectos, con el fin de evitar y prevenir, en la medida de lo posible, los riesgos para el medio ambiente.
Vigésimo cuarto.
A lo anterior, debe sumarse el hecho que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad a la luz de lo previsto en el artículo 3º de la Ley Nº 19.880, al igual que las actas de fiscalización de la SMA que gozan de idéntica presunción de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8° en relación con el artículo 51 inciso segundo, ambos de la LOSMA, presunción que de conformidad a los antecedentes del proceso no fue desvirtuada por el reclamante. Por todo lo anterior, no puede sino concluirse que la alegación del reclamante sobre la falta de titularidad del proyecto a la época de constatarse las actividades constitutivas de la infracción de elusión debe ser desestimada. quinientos noventa y cinco 595
Vigésimo quinto.
No obstante lo señalado precedentemente, y con la finalidad de recabar mayores antecedentes de conformidad a lo establecido en el artículo 29 de la ley N° 20.600, a fojas 540, el Tribunal decretó como medida para mejor resolver, oficiar entre otras instituciones, a la SEREMI de Salud de la Región de Valparaíso, para que informe si existe o existió algún sumario sanitario instruido en contra de don Luis García Jofré con ocasión de las actividades ejecutadas en el Vertedero El Totoral, y en caso afirmativo, remitiera el expediente completo de dicha investigación.
Vigésimo sexto.
La referida medida fue cumplida por la SEREMI de Salud de Valparaíso a fojas 568, con fecha 11 de abril de 2024, dando cuenta que se instruyó el Sumario Sanitario N° 185EXP3789 en contra del reclamante, por las actividades de vertedero realizadas al interior de predio ubicado en Hijuela 6, camino El Totoral, comuna de El Quisco, el cual se encuentra terminado mediante resolución firme, acompañándose por medio del Oficio CP N°6463/2024 la copia del referido expediente sumarial.
Vigésimo séptimo.
El Tribunal efectuó una revisión del referido sumario sanitario, en el que consta que por Resolución N° 379 de 6 de agosto de 2018, la SEREMI de Salud de la Región Valparaíso declaró insalubre la propiedad individualizada y ordenó la inspección, entrada y registro de la misma, realizándose una fiscalización el 30 de agosto de 2018, por funcionarios de dicha autoridad sanitaria, en conjunto con funcionarios de la SEREMI del Medio Ambiente de la Región de Valparaíso, el Consejo de Monumentos Nacionales, la Municipalidad de El Quisco y Carabineros de Chile.
Vigésimo octavo.
De lo obrado en terreno se dejó constancia en el acta de fiscalización Folio Nº 85677, de cuyo tenor se desprende que al 30 de agosto de 2018, es decir, un año y ocho meses después de expirada la vigencia del último contrato de arrendamiento suscrito con la Municipalidad de Algarrobo que destinó el terreno solamente al depósito de ramas y algas marinas, y 9 meses después de que el SNQC fue declarado como tal en virtud del DS Nº 30/2017 del MMA, se verificó la presencia en el predio del reclamante de materiales tales como chatarra electrónica, derrame de aceite, quinientos noventa y seis 596 bidones de aceite, colchones, muebles, neumáticos, baterías, residuos domésticos asimilables a domiciliarios, bolsas de basura, fibrocemento, aserrín, chips, entre otros. Asimismo, en la referida acta se dejó constancia que todas las actividades desarrolladas dentro del predio no contaban con autorización por parte de las autoridades competentes que participaron en el operativo, razón por la cual la SEREMI de Salud de la Región de Valparaíso procedió a decretar la prohibición de funcionamiento, para la recepción de los residuos ya descritos, por no contar con autorización sanitaria.
Vigésimo noveno.
Como resultado del sumario señalado, mediante
Resolución Exenta Nº 18052958, de 14 de diciembre de 2018, la Seremi de Salud de la Región de Valparaíso, aplicó una multa de 500 Unidades Tributarias Mensuales (UTM) a Luis Alejandro García Jofré y le otorgó diez días de plazo contados desde la notificación de dicha resolución para el retiro, limpieza y sanitización de la propiedad, respaldando con documentación oficial el lugar de disposición final que cuente con autorización sanitaria y volumen total de residuos dispuestos. Posteriormente, dicha sanción fue rebajada por la autoridad administrativa, a la suma de 300 UTM, mediante Resolución Nº 1905607, de 20 de marzo de 2019, que acogió un recurso de reposición presentado por el sumariado, resolución que se encuentra firme.
Trigésimo.
Sin embargo, a pesar de lo resuelto por la autoridad sanitaria en diciembre de 2018, del mérito del acta de inspección ambiental de 24 de noviembre de 2020 levantada por la SMA en el contexto del procedimiento sancionatorio que dio origen a la resolución reclamada, se desprende que 23 meses después de determinada la responsabilidad infraccional en el sumario sanitario, la reclamada constató que aún existían en el predio desechos vegetales y residuos de distinta naturaleza y clasificación, sin que el dueño de terreno haya puesto término a las actividades de recepción, disposición y acopio de residuos y desechos, sabiendo que no contaba con autorización alguna para ejecutar la actividad de vertedero y que pesaba en su contra una prohibición de funcionamiento, para la recepción de los residuos ya descritos, hasta contar con autorización sanitaria. quinientos noventa y siete 597
Trigésimo primero. En consecuencia, a juicio del Tribunal, a partir de los antecedentes que obran en el expediente, se encuentra debidamente acreditado que, una vez que terminaron la vigencia de los contratos de arrendamiento suscritos con los municipios de El Quisco y Algarrobo, no habiéndose reconocido otro titular distinto, el señor Luis Alejandro García Jofré continuó ejecutando actividades de acopio, disposición y acumulación de materiales vegetales, inorgánicos como metales, plásticos y desechos domiciliarios en el Vertedero El Totoral, sin que éste, en razón de su calidad de dueño del predio, haya ejercido acciones para cesar completamente en el ejercicio de dichas actividades, como asimismo evitar que el terreno fuera usado como vertedero por terceros. Ello, permite descartar que las actividades por las cuales resultó sancionado no le resulten imputables en calidad de titular, más aún cuando no acompañó antecedentes que permitieran sustentar sus dichos y mucho menos desvirtuar los hechos constatados por la SMA y la titularidad del proyecto. De esta forma, la alegación del reclamante será desestimada. 2.
Hito de inicio de la infracción de elusión al SEIA
Trigésimo segundo. Por otra parte, el reclamante argumenta que la sancionatoria, yerro que acarrea la impugnada, infringe las reglas de la lógica y razonamiento probatorio en lo que dice relación con el momento en que se ejecutan las actividades y proyectos fiscalizados sin someterlos al SEIA, pues entre sus elementos de juicio para configurar la infracción de elusión, considera acciones que se verificaron antes de la declaración del Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova.
Agrega que, si bien en la resolución sancionatoria se indica que para efectos de configurar la infracción Nº 1 se consideró como hito de inicio de elusión al SEIA el 14 de noviembre de 2017, fecha de publicación en el Diario Oficial del Decreto Nº 30/2017 que declara el SNQC, en los elementos de juicio que se tuvieron en cuenta para la acreditación de la infracción fueron consideradas acciones iniciadas el 15 de julio de 2010 (acumulación y disposición de residuos orgánicos y escombros), 16 septiembre de 2015, 22 de junio de 2016 (fechas en que los residuos del vertedero quinientos noventa y ocho 598 traspasaron el área del SNQC), y 14 de agosto de 2014 (construcción del camino interior hacia la quebrada), lo que califica como un yerro lógico en la valoración de la prueba, al sancionarlo por acciones previas a la declaratoria del área protegida.
Trigésimo tercero. La SMA, por el contrario, argumenta que la resolución reclamada resolvió expresamente este punto, señalando en su considerando 45°, lo ya indicado en la resolución sancionatoria, esto es, que para efectos de configurar la infracción de elusión se marcó como hito de inicio la fecha de declaratoria del SNQC, el 14 de noviembre de 2017. Así, los hechos anteriores sólo fueron mencionados como un antecedente de ejecución sostenida en el tiempo y no fueron considerados para efectos de configurar la infracción, ni tampoco para determinar la sanción pecuniaria impuesta, por lo que el acto impugnado no incurre en infracción a las reglas de la sana crítica, en particular al razonamiento lógico en la valoración de la prueba.
Trigésimo cuarto.
Enseguida, para determinar si el acto impugnado incurrió o no en infracción a las reglas de la lógica y razonamiento probatorio, se debe tener presente que artículo 51 de la LOSMA, preceptúa que “Los hechos investigados y las responsabilidades de los infractores podrán acreditarse mediante cualquier medio de prueba admisible en derecho, los que se apreciarán conforme a las reglas de la sana crítica.
Los hechos constatados por los funcionarios a los que se reconocen la calidad de ministro de fe, y que se formalicen en el expediente respectivo, tendrán el valor probatorio señalado en el artículo 8º, sin perjuicio de los demás medios de prueba que se aporten o generen en el procedimiento.”
A su turno, el inciso segundo del artículo 8 de la LOSMA señala que “El personal de la Superintendencia habilitado como fiscalizador tendrá el carácter de ministro de fe, respecto de los hechos constitutivos de infracciones normativas que consignen en el cumplimiento de sus funciones y que consten en el acta de fiscalización. Los hechos establecidos por dicho ministro de fe constituirán presunción legal”. quinientos noventa y nueve 599
Trigésimo quinto.
Por su parte, la doctrina ha señalado que las reglas de la sana crítica no son más que las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas intervendrían las reglas de la lógica y la experiencia del juez. (Cfr. COUTURE, Eduardo. Fundamentos del derecho procesal civil. 4º edición. 2021. Editorial Bdef. Buenos Aires. Pág. 221). En este sentido, “el sistema de la sana crítica es la vertiente procesal del énfasis de la utilización de la racionalidad para valorar la prueba. Es decir, de trata de conseguir una valoración probatoria objetiva, lógica e intersubjetivamente controlable” (VERA, Juan.
Valoración probatoria: exigencias legales, jurisprudenciales y doctrinales. Materiales Docentes Academia Judicial de Chile. 2022. Pág. 104).
Trigésimo sexto.
Entre los componentes de la sana crítica se encuentran aquellas reglas que prescribe la lógica, esto es, “la regla de la identidad, por la cual se asegura que una cosa sólo puede ser lo que es y no otra; la regla de la (no) contradicción, por la que se entiende que una cosa no puede entenderse en dos dimensiones, como ser falsa o verdadera, al mismo tiempo; la regla del tercero excluido, la cual establece que entre dos proposiciones en que una afirma y otra niega, una de ellas debe ser verdadera; y, la regla de la razón suficiente, por la cual cualquier afirmación o proposición que acredite la existencia o no de un hecho debe estar fundamentada en una razón que la acredite suficientemente” (Sentencia Corte Suprema Rol N° 38.340-2016, de 3 de agosto de 2017, c. segundo).
Trigésimo séptimo. Dicho lo anterior, cabe tener presente que el SNQC se encuentra ubicado en las comunas de El Quisco y El Tabo, Provincia de San Antonio, Región de Valparaíso, comprendiendo una superficie aproximada de 137,43 hectáreas y fue declarado como tal, mediante DS Nº30/2017 del MMA, publicado en el Diario Oficial el 14 de noviembre de 2017, cuyos límites se encuentran representados en el siguiente mapa que detalla las coordenadas del respectivo polígono oficial. Este Monumento Natural declarado Santuario se caracteriza por corresponder a un ecosistema continental de Bosque Esclerófilo Mediterráneo Costero con la dominancia de las especies Lithraea caustica (“Litre”) y Cryptocarya alba (“Peumo”), como la de otras especies de fauna seiscientos 600 asociadas en diferentes categorías de conservación (Santuario de la Naturaleza
«Quebrada de Córdova»
-
SIMBIO. (s. f.). https://simbio.mma.gob.cl/CbaAP/Details/2004#biodiversid ad).
Figura Nº 2: Polígono Oficial del Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova
Fuente: Plataforma digital del Consejo de Monumentos Nacionales: Monumentos | Consejo de Monumentos Nacionales de Chile. (s. f.-a). https://www.monumentos.gob.cl/monumentos/santuarios-de-la-naturaleza/quebrada-cordova.
Trigésimo octavo.
Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley N° 17.288, los santuarios de la naturaleza se encuentran dentro de la categoría genérica de “monumentos nacionales”. En efecto, dicha disposición establece que “Son monumentos nacionales y quedan bajo la tuición y protección del Estado, […] los santuarios de la naturaleza; los monumentos, estatuas, columnas, pirámides, fuentes, placas, coronas, inscripciones y, en general, los objetos que estén destinados a permanecer en un sitio público, con carácter conmemorativo. Su tuición y protección se ejercerá por medio del Consejo de Monumentos Nacionales, en la forma que determina la presente ley.” seiscientos uno 601
Trigésimo noveno.
A su vez, de acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 31 de la misma ley, “Son santuarios de la naturaleza todos aquellos sitios terrestres o marinos que ofrezcan posibilidades especiales para estudios e investigaciones geológicas, paleontológicas, zoológicas, botánicas o de ecología, o que posean formaciones naturales, cuyas conservaciones sea de interés para la ciencia o para el Estado”.
Tal disposición establece en su inciso tercero, ciertas limitaciones para realizar actividades que pudieren alterar un sitio declarado como Santuario de la Naturaleza, preceptuando al efecto, que “No se podrá, sin la autorización previa del Servicio, iniciar en ellos trabajos de construcción o excavación, ni desarrollar actividades como pesca, caza, explotación rural o cualquiera otra actividad que pudiera alterar su estado natural.”
Cuadragésimo.
Pues bien, en cuanto a la fecha de inicio de las actividades que fueron constatadas en la fiscalización efectuada el 24 de noviembre de 2020, la Resolución Exenta N° 2212/2022 que puso término al procedimiento administrativo sancionatorio D-228-2021 instruido en contra del reclamante, en su considerando 63º expresó que “[…] como ha quedado establecido precedentemente, la actividad de acumulación y disposición de residuos orgánicos y escombros se inició el día 15 de julio de 2010 y, concretamente, los residuos del Vertedero afectaron directamente el área del SNQC para el punto 1 validado por el CMN en la imagen fechada el día 16 septiembre de 2015 y para el punto 2 la imagen fechada el día 22 de junio de 2016, ambas obtenidas del página web Google Earth […]”.
A su turno, en el considerando 64º señala que “la construcción del camino interior se verificó el 14 de agosto de 2014, conforme se observa en las imágenes siguientes obtenidas de Google Earth […]”, mientras que en el considerando 65º expresa que “[…] se constató la existencia de una cantera de extracción de maicillo en el lado sur del predio, con una excavación profunda de aproximadamente 12 a 13 metros y una superficie aparentemente circular con un diámetro de alrededor de 60 metros entre bordes. Esta cantera, según lo señalado por el Titular, se encuentra actualmente en explotación desde el año 2006”. seiscientos dos 602
Figura Nº3: Áreas intervenidas del SNQC por las actividades del vertedero y extracción de áridos
Fuente: Elaboración propia de cartografía, a partir de Plataforma QGIS 3.34 Prizren. SRC: WGS84, UTM, Zona 19 S – EPSG: 32719. Las fotografías se encuentran contenidas en el Informe de Fiscalización Ambiental N° DFZ-2021-2318-V-SRCA de la Superintendencia del Medio Ambiente.
Cuadragésimo primero.
Luego, en el considerando 80º del acto administrativo sancionatorio, a pesar de haber aludido previamente a las fechas de inicio de las actividades fiscalizadas, la SMA es clara en expresar que “para efectos de determinar la fecha en que se inició la elusión al SEIA, y teniendo a la vista que el Decreto N° 30/2017 que declara el santuario fue publicado en el Diario Oficial el día 14 de noviembre de 2017 -momento en que se empieza a hacer exigible un ingreso al SEIA por letra p) del artículo 10 de la LBMA para estas actividades en particular-, se considerará esta fecha como hito de inicio, teniendo a la vista que todas las actividades comenzaron con anterioridad a esta data, conforme se revisó en considerandos precedentes”.
Cuadragésimo segundo.
A su turno, la Resolución Exenta Nº 1063/2023, al resolver el recurso de reposición, sostuvo en su considerando 45º que “[…] la resolución sancionatoria solo consideró las actividades previas a 2017 como un antecedente de la seiscientos tres 603 ejecución sostenida de ellas en el tiempo y no fueron consideradas para efectos de configurar la infracción, ni para determinar la sanción pecuniaria impuesta. Es más, en los considerandos 80 y 81 de la resolución sancionatoria, se indica cómo se determinó la fecha en que se consideró el inicio de elusión al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental […], estableciendo como hito de inicio el 14 de noviembre de 2017, fecha en que fue publicado en el Diario Oficial el Decreto N° 30/2017 que declara el SNQC.”
Cuadragésimo tercero.
Enseguida, cabe precisar que una vez declarado un sitio como Santuario de la Naturaleza por un acto de autoridad, los proyectos y actividades a ejecutarse en ellos deben someterse al SEIA en forma previa a su ejecución, por expresa disposición del artículo 10, letra p), de la Ley Nº 19.300, que en su texto vigente a la época de la formulación de cargos, es decir, antes de la modificación introducida por la Ley Nº 21.600, que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, publicada en el Diario Oficial con fecha 6 de septiembre de 2023, señalaba como una de las causales de ingreso al SEIA, que: “Los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, son los siguientes: […] p) Ejecución de obras, programas o actividades en parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales, reservas de zonas vírgenes, santuarios de la naturaleza, parques marinos, reservas marinas, humedales urbanos o en cualesquiera otras áreas colocadas bajo protección oficial, en los casos en que la legislación respectiva lo permita; […]” (énfasis agregado).
Cuadragésimo cuarto.
Por consiguiente, teniendo en consideración lo preceptuado en dicha norma legal, los antecedentes que constan en el expediente y lo razonado tanto en la resolución sancionatoria como en la reclamada en autos, para estos sentenciadores resulta claro que la fecha que la SMA consideró como hito de inicio de la infracción de elusión al SEIA, fue el 14 de noviembre de 2017, es decir, a partir de la publicación del Diario Oficial del acto declaratorio del SNQC, fecha en la cual el seiscientos cuatro 604 reclamante mantenía la calidad de propietario del predio en que se emplaza el Vertedero El Totoral y se seguían ejecutando actividades de acopio, disposición y acumulación de restos vegetales, escombros y demás desechos inorgánicos depositados en el predio, sin que existieran nuevos contratos de arrendamiento suscritos con terceros.
Cuadragésimo quinto.
Por otra parte, resulta relevante recordar que el tenor del acta de inspección Folio Nº 08677, de 30 de agosto de 2018, levantada por la autoridad sanitaria, en el sumario remitido a fojas 568, permite tener por acreditado que 9 meses después de que la Quebrada de Córdova fue declarada Santuario de la Naturaleza, ya se había constatado que en el predio del reclamante se ejecutaban actividades de vertedero y extracción de áridos y que ninguna de éstas contaba con autorización de los organismos competentes, lo que motivó la instrucción de un sumario sanitario y la imposición de una sanción en contra del reclamante, precisamente atendida su calidad de titular infractor.
Cuadragésimo sexto. En concordancia con lo anterior, consta a fojas 243 del expediente, que mediante Ord. N° 3581, de 13 de agosto de 2019, el Consejo de Monumentos Nacionales, informó a la Fiscalía Local de San Antonio que el vertedero ubicado en el sector El Totoral de la comuna de El Quisco, fue visitado por funcionarios de dicho organismo en la fiscalización ambiental efectuada el día 30 de agosto de 2018, constatándose que: i) parte del vertedero se encontraba dentro del área protegida denominada “Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova”, declarado como tal mediante Decreto Nº 30 de 14 de noviembre de 2017, del Ministerio de Medio Ambiente; ii) la basura y escombros provenientes de esta actividad, han traspasado el límite del Santuario, en dos sectores de la ladera Norte del SN Quebrada de Córdova; y, iii) que los desechos que se han vertido sobre el Santuario constituyen un daño a los componentes naturales de dicha área protegida, afectando directamente flora y fauna nativa, y en términos generales la integridad del bien en su conjunto. Debido a dichos hallazgos, el Consejo de Monumentos Nacionales solicitó a la Fiscalía de San Antonio iniciar las investigaciones correspondientes para establecer si en este caso, se configura el delito de daño a seiscientos cinco 605 monumento nacional, previsto y sancionado en el artículo 38 de la Ley Nº 17.288 sobre Monumentos Nacionales.
Cuadragésimo séptimo.
Igualmente, resulta pertinente relevar que la SMA, mediante Resolución Exenta N° 2/ Rol D-228-2021, de fecha 13 de abril de 2022, solicitó un pronunciamiento al SEA de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3, literal i) de la LOSMA, siendo evacuado por dicho Servicio mediante Ord. Nº 202299102774, de 12 de septiembre de 2022, que rola a fojas 356, en virtud del cual el SEA estimó que “el proyecto en análisis ejecuta actividades dentro del Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova, lo cual ha sido advertido por la Superintendencia, por el Consejo de Monumentos Nacionales y por la I. Municipalidad de El Quisco, y teniendo en cuenta los objetos de protección del “Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova” establecidos en el D.S. 30/2017, a juicio de esta Dirección Ejecutiva el proyecto “Vertedero El Totoral” debe ingresar obligatoriamente al SEIA” dado que se configura la tipología de ingreso establecida en el artículo 10 letra p) de la Ley N°19.300 y la indicada en el artículo 3 literal p) del D.S. 40/2012 RSEIA.”
Cuadragésimo octavo.
En consideración a lo anterior, estos sentenciadores estiman que la resolución reclamada no infringe las reglas de la lógica, pues no se evidencia en el acto reclamado una falta de coherencia entre la premisa y la deducción que sustenta la conclusión a la que se arriba, ni al razonamiento probatorio efectuado en ella, encontrándose revestida de una adecuada fundamentación. En efecto, como ha quedado de manifiesto, si bien la SMA aludió a ciertas fechas de inicio de ejecución de algunas actividades que son previas a la declaratoria del SNQC, resulta claro que luego para configurar la infracción de elusión tuvo como hito de inicio de la misma la fecha en que se publicó en el Diario Oficial el acto declaratorio del Santuario de la Naturaleza. De ello se sigue que las acciones iniciadas antes de esa fecha, no fueron utilizadas por la reclamada para fundar el cargo formulado ni determinar el monto de la sanción aplicada, sino solo como un antecedente de contexto para aludir a que se trató de actividades de ejecución sostenida en el tiempo, dejando plasmado en su razonamiento y elementos de juicio que la infracción de elusión se seiscientos seis 606 configuró a partir del 14 de noviembre de 2017 y no antes, lo que permite desestimar la existencia de una infracción al deber de fundamentación de la resolución reclamada, de manera que la presente alegación será desestimada.
II.
De la eventual vulneración a los principios de legalidad, culpabilidad y responsabilidad personal
Cuadragésimo noveno.
Por otra parte, el reclamante sostiene que la atribución de responsabilidad efectuada por la SMA contradice lo señalado en el artículo 35 letra b) de la LOSMA y los artículos 8 y 10, letra p), de la Ley N 19.300 y el artículo 3º, letra p), del DS Nº 40/2012 del MMA, conforme a los cuales la acción sancionatoria de la SMA debe ser dirigida en contra de la persona que normativamente es la obligada a dar cumplimiento a lo dispuesto en ellas, esto es, el titular del proyecto o actividad. Sin embargo, en este caso, la atribución de titularidad efectuada por la SMA, sobre la base de acciones desplegadas por las municipalidades latamente mencionadas, infringe el principio de culpabilidad y responsabilidad personal, por cuanto no corresponde sancionarlo si no tiene la calidad de titular y, por ende, de infractor.
Quincuagésimo. La SMA refuta dichas alegaciones, señalando que el reclamante no ha sido sancionado por hechos de terceros, sino por actos propios, reiterando que la infracción de elusión al SEIA es de fecha posterior a los contratos suscritos con las Municipalidades de El Quisco y Algarrobo, habiéndose verificado la ejecución del proyecto por parte del titular, después de expirada la vigencia de dichos contratos, por lo que el Vertedero El Totoral es particular y no municipal.
Quincuagésimo primero.
Ahora bien, para determinar si la reclamada incurrió o no en infracción a los principios de legalidad, culpabilidad y responsabilidad personal, en primer lugar, resulta necesario referirse a su aplicación en el ámbito administrativo sancionador, para luego revisar el marco normativo que sirvió de base para la formulación de cargos y la imposición seiscientos siete 607 de la posterior sanción, como, asimismo, del requerimiento de ingreso al SEIA contenido en el resuelvo tercero de la Resolución Exenta Nº 2212/2022.
Quincuagésimo segundo.
En lo que respecta a la aplicación de los principios invocados por el reclamante, en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, la doctrina ha sostenido que “No obstante su autonomía, ante la inexistencia de un cuerpo dogmático sólido en cuanto a sus principios sustantivos, por razones de urgencia, deben serle aplicados, como pauta y cota máxima, aquellos que informan al Derecho Penal, pero, claro está, que con excepciones o matizaciones, según corresponda” (ROMÁN CORDERO, Cristián. El Debido Procedimiento Administrativo Sancionador. Revista de Derecho Público, Universidad de Chile, Volumen 71, página 204).
Quincuagésimo tercero.
A su turno, la Contraloría General de la República, ha señalado que “(…) la jurisprudencia contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 14.571 y 31.239, ambos de 2005; 63.697, de 2011, y 13.790, de 2013, de esta Contraloría General, ha expresado que tanto la potestad sancionadora penal como administrativa, constituyen una manifestación del ius puniendi general del Estado, motivo por el cual se ha entendido que los principios del derecho penal, entre ellos, el de culpabilidad, son aplicables, con matices, al derecho administrativo sancionador” (Dictamen N° 60.341, de 23 de septiembre de 2013).
Quincuagésimo cuarto.
Ahora bien, en el ámbito del Derecho
Administrativo Sancionador, el principio de culpabilidad se asimila a la noción de culpa infraccional, “en la cual basta acreditar la infracción o mera inobservancia de la norma para dar por establecida la culpa” (CORDERO VEGA, Luis. “Lecciones de Derecho Administrativo”. Editorial Legal Publishing Chile, 2015. Pág. 503). En dicho sentido, el máximo Tribunal ha sostenido que “[…] en lo atingente a la eventual infracción al principio de culpabilidad, esta Corte Suprema ha expresado consistentemente que en el orden administrativo sancionatorio rige el concepto de culpa infraccional, figura de imputación subjetiva que resulta satisfecha con el incumplimiento -o el cumplimiento imperfecto- de seiscientos ocho 608 una obligación legal exigible a un sujeto regulado, unido a la ausencia de justificación para aquel déficit” (Sentencia Corte Suprema Rol N°110.889-2022, de 1 de junio de 2023, c. décimo cuarto).
En efecto, “[…] tratándose la de autos de una infracción de carácter administrativo y no penal, no es posible admitir que, para su configuración, se requiera la concurrencia de una actuación maliciosa o dolosa, como pretenden los actores, puesto que, en el ámbito en el que se verificaron los hechos investigados, vale decir, en aquel que es propio del Derecho Administrativo Sancionador, el legislador no ha previsto, como una exigencia de carácter general, la concurrencia de semejante supuesto, de modo que es posible aseverar que los presupuestos de la infracción respectiva se satisfacen, en este extremo, con el mero conocimiento por parte del administrado de haber transgredido un deber o una prohibición prevista en la normativa que rige su actividad. En otros términos, y como se ha resuelto previamente, “el ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa se orienta a la verificación del cumplimiento de un catálogo de deberes, prohibiciones y obligaciones exigibles al fiscalizado”, de manera que resulta “suficiente la constatación del incumplimiento culpable de alguna de las obligaciones y prohibiciones que la ley pone de cargo del sujeto obligado, para la satisfacción del elemento subjetivo del injusto infraccional” (Sentencia Corte Suprema, Rol 30.509-2021, de 18 de octubre de 2021,c. décimo cuarto).
Quincuagésimo quinto.
En lo respecta al orden normativo y en directa relación con la infracción de elusión imputada al reclamante, resulta pertinente citar lo prescrito en los artículos 2° letra j), 8, 10 y 24 de la Ley N° 19.300. Así, el primero de ellos define la evaluación de impacto ambiental como “el procedimiento, a cargo del Servicio de Evaluación Ambiental, que, en base a un Estudio o Declaración de Impacto Ambiental, determina si el impacto ambiental de una actividad o proyecto se ajusta a las normas vigentes”. Luego, el artículo 8° prescribe en su inciso primero que: “Los proyectos o actividades señalados en el artículo 10 sólo podrán ejecutarse o modificarse previa evaluación de su seiscientos nueve 609 impacto ambiental, de acuerdo a lo establecido en la presente ley”. El artículo 10, por su parte, contiene un catálogo de proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, que “[…] en cualesquiera de sus fases, […] deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental”. Por último, el artículo 24 de dicho cuerpo legal previene en su inciso final que: “El titular del proyecto o actividad, durante la fase de construcción y ejecución del mismo, deberá someterse estrictamente al contenido de la resolución de calificación ambiental respectiva”.
Quincuagésimo sexto.
Por otro lado, la LOSMA contiene diversas normas que permiten dilucidar la controversia relacionada con la atribución normativa de responsabilidad y la calidad de titular de un proyecto o actividad. En efecto, en su artículo 3°, letra i), consagra como una de las potestades de la SMA: “Requerir, previo informe del Servicio de Evaluación, mediante resolución fundada y bajo apercibimiento de sanción, a los titulares de proyectos o actividades que conforme al artículo 10 de la ley Nº 19.300, debieron someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y no cuenten con una Resolución de Calificación Ambiental, para que sometan a dicho sistema el Estudio o Declaración de Impacto Ambiental correspondiente”.
De esta forma, en materia sancionatoria el artículo 35 letra b) de este cuerpo legal contempla como infracción: “La ejecución de proyectos y el desarrollo de actividades para los que la ley exige Resolución de Calificación Ambiental, sin contar con ella. Asimismo, el incumplimiento del requerimiento efectuado por la Superintendencia según lo previsto en las letras i), j), y k) del artículo 3º”. De estas disposiciones se colige que el titular de un proyecto o actividad, susceptible de causar impacto ambiental, de aquellos listados en el artículo 10 de la Ley N° 19.300, que no cuente con una RCA, puede ser requerido para someter al SEIA el respectivo estudio o declaración de impacto ambiental, bajo apercibimiento de sanción.
Quincuagésimo séptimo.
De hecho, la SMA justamente a partir de lo dispuesto en el marco normativo anterior y de los antecedentes de procedimiento administrativo, a través de la Resolución Exenta seiscientos diez 610 Nº 2212/2022 resolvió no solo sancionar al reclamante con una multa de 30 UTA por haber eludido el SEIA, sino que además en el resuelvo Tercero de dicho acto administrativo dispuso requerir bajo apercibimiento de sanción a Luis Alejandro García Jofré, someter al SEIA el proyecto fiscalizado, por configurarse la tipología de ingreso establecida en el artículo 10, literal p) de la Ley Nº 19.300.
Quincuagésimo octavo.
A partir de una interpretación armónica y sistemática de las normas citadas en los considerandos precedentes, el Tribunal ha concluido que “el concepto de titular de un proyecto o actividad se define como la persona natural o jurídica que es responsable de éste, cuya ejecución puede ser previa o posterior a su ingreso al SEIA y a la obtención de una RCA favorable. Asimismo, del análisis de las normas citadas de la LOSMA se desprende que la responsabilidad se configura en torno de la persona de infractor, quien podrá ser o no un titular de una RCA” (Sentencia Segundo Tribunal Ambiental, de 1 de junio de 2020, rol R-196-2018, c. séptimo).
A su turno, la Corte Suprema conociendo de sendos recursos de casación en el fondo, deducidos en contra de la citada sentencia, señaló que “los sentenciadores están en lo correcto al decidir que el reclamante es responsable de las infracciones que le han sido atribuidas en la resolución reclamada, sin que sea óbice para ello, la circunstancia que la RCA y sus ampliaciones hayan sido extendidas a nombre de otro, pues sostener lo contrario importaría limitar la responsabilidad de quien verdaderamente controla la actividad productiva para efectos ambientales, atribuyéndola únicamente en quien formalmente ha tramitado el procedimiento de RCA […]” (Sentencia Corte Suprema, Rol Nº 79.353-2020, de 26 de abril de 2021, c. octavo).
Quincuagésimo noveno.
Pues bien, teniendo en consideración el concepto de titular de un proyecto, resulta relevante recordar que el propio reclamante participó en la fiscalización sin haber controvertido el carácter de titular de las actividades, tal como consta en acta de inspección ambiental de fecha 24 de noviembre de 2020, habiéndose desarrollado la continuación del procedimiento seiscientos once 611 administrativo sancionatorio sin que éste haya respondido los requerimientos de información formulados por la SMA, ni haber efectuado alegaciones dirigidas a controvertir la titularidad del proyecto, pues pese a haber sido notificado personalmente de la formulación de cargos, conforme consta a fojas 335, no evacuó descargos, no presentó un programa de cumplimiento y tampoco efectuó presentación alguna con anterioridad a la resolución sancionatoria, tendiente a demostrar que el titular del proyecto o actividades fiscalizadas era una persona distinta.
Sexagésimo.
En efecto, de los antecedentes tenidos a la vista, es un hecho no controvertido que el procedimiento sancionatorio instruido por la SMA, que culminó con dictación de la Resolución Exenta Nº 2212/2022, fue dirigido desde un principio en contra de don Luis Alejandro García Jofré, siendo ésta la persona a la que se le formularon cargos y que finalmente resultó sancionada en la indicada.
Asimismo, tampoco existe controversia respecto a que el reclamante es el dueño del predio en el que se verificaron las actividades fiscalizadas, lo que determina que, al no haber desvirtuado su calidad de titular, entonces en su persona recae el control de las actividades productivas realizadas en su terreno, siendo responsable del Vertedero El Totoral y de la actividad de extracción de áridos desde la cantera existente en su predio.
Sexagésimo primero. La conclusión anterior, no se ve alterada por la celebración de los contratos de arrendamiento aludidos por el reclamante, pues al revisar la cláusula décimo primera de los contratos suscritos con la Municipalidad de El Quisco, que rolan a fojas 309, 315 y 316, es posible advertir que en éstos se pactó que “El Arrendador se obliga a mantener indemne y en su caso a resarcir a la Ilustre Municipalidad respecto de cualquier responsabilidad, daño, perjuicio, sentencia judicial, laudo arbitral, acuerdo, pérdida, redamos, costos y gastos, incluyendo honorarios de letrados y costos de investigación, incurridos por reclamos o acciones presentados por terceros que se relacionen o surjan del incumplimiento de las obligaciones, manifestaciones, declaraciones y garantías del presente contrato por la parte de seiscientos doce 612 obligación a indemnizar”, mientras que en la cláusula décimo segundo, se estipuló que “El arrendador declara conocer y aceptar el destino que la arrendataria dará al inmueble y libera desde ya a la Municipalidad de eventuales perjuicios productos [sic] de incendios, acciones de terceros y/o cualquier otro efecto nocivo o dañoso que pudieren provocar directa o indirectamente, lo residuos vegetales depositados en el inmueble arrendado”.
Sexagésimo segundo. Por lo tanto, del análisis de dichos contratos, surge, por un lado, que la vigencia de los mismos expiró varios años antes de que constataron las infracciones que motivaron la formulación de cargos y posterior sanción; y por otro, que el contenido de las citadas cláusulas corrobora que la SMA no ha incurrido en una errónea atribución de titularidad, pues el reclamante no puede pretender ahora traspasar su responsabilidad a las municipalidades con las que celebró dichos contratos, ni exonerarse de culpabilidad, si el mismo consintió voluntariamente en obligarse a mantener indemne a dichos municipios y en liberarlos de responsabilidad y de los eventuales perjuicios que pudieren ocasionar los residuos depositados en su predio.
Sexagésimo tercero. En ese entendido, al ser dueño del terreno y no habiéndose reconocido otro titular distinto, además de constar en autos que las actividades fiscalizadas fueron verificadas el 24 de noviembre de 2020, esto es, con posterioridad a la declaración del SNQC, respecto de las cuales el reclamante no cuenta con autorización alguna, el Tribunal estima que la SMA se ajustó a derecho al decidir que es responsable de las infracciones por las que resultó sancionado, sin que sea óbice para ello, la circunstancia de haber celebrado contratos de arrendamiento con las municipalidades ya mencionadas, que como ya se dijo, su vigencia expiró antes de la infracción de elusión. Sostener lo contrario, importaría exonerar de la responsabilidad a quien es dueño del terreno y que en tal calidad controla las actividades productivas que se ejecutan en su predio para efectos ambientales. seiscientos trece 613
Sexagésimo cuarto. En consecuencia, a juicio de estos sentenciadores, el ejercicio de la potestad fiscalizadora y sancionadora se sitúa después de la declaratoria del santuario y de la vigencia de los contratos, razones por las cuales la atribución de responsabilidad efectuada por la SMA se ajusta a derecho, pues aplicó correctamente la normativa vigente contenida en los artículos 8° y 10, letra p), de la ley 19.300; artículo 3° letra p, del RSEIA y el artículo 35 letra b) de la LOSMA, debiendo descartarse la infracción a los principios de legalidad, culpabilidad y responsabilidad personal, razón por la cual la alegación del reclamante será rechazada.
III. Del supuesto error de subsunción de los hechos en las normas que tipifican la infracción
Sexagésimo quinto. Al respecto, el reclamante afirma que la resolución impugnada no efectúa correctamente el procedimiento de subsunción de los hechos en el supuesto normativo que tipifica la infracción, específicamente al reprocharle que la explotación de la cantera desde la cual se constató la extracción de maicillo presenta “estrecha cercanía” con los objetos de protección del área protegida, lo que implica que la SMA ha extendido artificialmente el SNQC a un área no amparada por el mismo.
En dicho sentido, afirma que la reclamada infringe el principio de legalidad al efectuar una interpretación extensiva de los lugares en los cuales el legislador ha enmarcado la ejecución de actividades, para los efectos de considerar su sometimiento al SEIA, toda vez que de lo preceptuado en el artículo 10, letra p), de la Ley Nº 19.300 y el artículo 3º, letra p), del Reglamento del SEIA, se desprende que la ejecución de obras, programas o actividades desarrolladas “en” santuarios de la naturaleza debe someterse al SEIA en forma previa a su ejecución, en circunstancias que la cantera ubicada en su predio, no está “en” o “dentro” del santuario y la SMA no tiene facultades discrecionales para extender el supuesto de hecho normativo, en cuanto a la determinación del área protegida establecida por el respectivo instrumento declaratorio. seiscientos catorce 614
Sexagésimo sexto.
Por el contrario, la SMA sostiene que el literal p) del artículo 10 de la Ley N° 19.300 mandata que los proyectos o actividades que enumera y son “(…) susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases” deberán someterse al SEIA. Tal es el caso de la extracción de maicillo desde el predio del reclamante, debido a la afectación de la fauna del santuario por ruidos, emisiones, vibraciones derivadas de la explotación de la cantera. En dicho sentido, la resolución sancionatoria configuró la infracción, al considerar que el borde más cercano de la cantera, en su lado sur, se encontraba solo a 13,2 metros del límite del SNQC, por lo que no existe una extensión ilegal o artificial del área protegida del SNQC, puesto que considerando las exigencias del principio preventivo que rige al SEIA, la susceptibilidad de afectación que genera la ejecución del proyecto de extracción de áridos cercano al SNQC, determina que éste debe someterse a evaluación ambiental.
Sexagésimo séptimo. En cuanto al marco regulatorio relacionado con el motivo de ilegalidad alegado por el reclamante, cabe recordar que el artículo 10, literal p), de la Ley Nº 19.300, en su texto vigente a la época de formulación de cargos, esto es, antes de la modificación introducida por la Ley Nº 21.600, que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, establecía que:
“Los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, son los siguientes: […] p) Ejecución de obras, programas o actividades en parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales, reservas de zonas vírgenes, santuarios de la naturaleza, parques marinos, reservas marinas o en cualesquiera otras áreas colocadas bajo protección oficial, en los casos en que la legislación respectiva lo permita” (énfasis agregado).
A su turno, el artículo 11 literal d) de aquella ley prescribe: “Los proyectos o actividades enumerados en el artículo precedente requerirán la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, si generan o presentan a lo menos uno de los siguientes efectos, características o circunstancias: […] d) Localización en o próxima seiscientos quince 615 a poblaciones, recursos y áreas protegidas, sitios prioritarios para la conservación, humedales protegidos y glaciares, susceptibles de ser afectados, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar” (énfasis agregado).
Mientras que el artículo 3, letra p), del RSEIA, preceptúa que: “Los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, son los siguientes: […] p) Ejecución de obras, programas o actividades en parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales, reservas de zonas vírgenes, santuarios de la naturaleza, parques marinos, reservas marinas o en cualesquiera otras áreas colocadas bajo protección oficial, en los casos en que la legislación respectiva lo permita” (énfasis agregado).
Sexagésimo octavo. A propósito de la interpretación de las normas transcritas y de la determinación sobre si los proyectos o actividades que se encuentran próximos a una área protegida, susceptible de ser afectada por éstos, deben o no ingresar al SEIA, la Corte Suprema ha sostenido que “En efecto, si bien el artículo 10 literal p) de la Ley Nº 19.300 indica expresamente que la susceptibilidad de causar impacto ambiental se restringe a los proyectos emplazados “en” áreas de protección oficial (entre otras), ciertamente el literal d) del artículo 11 amplía el espectro de aplicabilidad de la norma al abordar una situación específica y especial consistente en la ubicación de obras, programas o actividades ubicadas “en” o “próximas” a áreas protegidas, exigiendo para la imposición de la obligación de ingreso que dichos proyectos puedan afectar, potencialmente, a aquellas zonas” (Sentencia Corte Suprema, Rol Nº 10.477-2019, de 5 de junio de 2019, c. sexto).
Sexagésimo noveno. Por lo tanto, a la luz del marco normativo aplicable y los hechos constatados en la fiscalización, la resolución de la controversia pasa por determinar si el SNQC es susceptible de ser afectado por las actividades ejecutadas en el predio del reclamante. Para lo anterior, es relevante considerar seiscientos dieciseis 616 que según lo previsto en el inciso final del artículo 8º del Reglamento del SEIA, “A objeto de evaluar si el proyecto o actividad es susceptible de afectar recursos y áreas protegidas, sitios prioritarios para la conservación, humedales protegidos, glaciares o territorios con valor ambiental, se considerará la extensión, magnitud o duración de la intervención de sus partes, obras o acciones, así como de los impactos generados por el proyecto o actividad, teniendo en especial consideración los objetos de protección que se pretenden resguardar”.
Septuagésimo. Como se puede apreciar, la determinación de la extensión, magnitud, duración e impactos del proyecto en las proximidades de un área protegida, teniendo a la vista los objetos de protección de ésta, constituye un aspecto técnico que debe ser analizado desde aquella perspectiva. En ese sentido, en lo que respecta a los objetos de protección del SNQC conforme se expresa en el Decreto Nº 40/2017 del MMA, “el área propuesta se encuentra emplazada al interior del sitio prioritario para la conservación de la biodiversidad denominado Quebrada de Córdova, reconocido en la Estrategia Regional de Biodiversidad y en el Plan de Acción para la Conservación de la Diversidad Biológica del año 2005 como uno de los sitios de primera prioridad para la protección de ecosistemas terrestres principalmente por la existencia de un bosque relictual de olivillo”.
Septuagésimo primero.
Luego, el referido Decreto Nº 30/2017, indica que el SNQC tendrá como objetos de conservación: 1) La comunidad de plantas higrófilas entre las que destacan el olivillo (Aextoxicon punctatum) y varias especies de arrayanes del género Myrceugenia; 2) El sistema hídrico que comprende los escurrimientos superficiales y sub-superficiales; y, 3) Las especies en categorías de amenaza:
Cururo (Spalacopus cyanus), Pejerrey chileno (Basilichthys australis), Culebra de cola larga (Philodryas chamissonis), Rana Chilena (Caudiverbera caudiverbera); y Coipo (Myocastor coypus). Sobre este último punto, cabe destacar que atendido lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley N° 19.300, el Comité de Clasificación de Especies del MMA, fijará el procedimiento de clasificación según las categorías recomendadas seiscientos diecisiete 617 para tales efectos por la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza (UICN).
En dicho sentido, de acuerdo con lo establecido por el Ministerio del Medio Ambiente, en los respectivos decretos que aprueban y oficializan los procesos de clasificación de especies según estado de conservación, es posible verificar en los Decretos N°79/2018 (14to Proceso), N°50/2008 (2do Proceso) y N°19/ 2012 (8vo proceso), que las especies A. Punctatum; B. australis y C. caudiverbera (hoy reclasificada como Calyptocephalella gayi), respectivamente, están en la categoría de “Vulnerable”. Por esta razón, el Tribunal atiende que la categoría de clasificación vulnerable asignada a las tres especies antes mencionadas representa un alto valor de amenaza, por lo que bien merece considerar, preventivamente, el cuidado de sus hábitats. En particular, la categoría vulnerable implica para estas especies, una reducción en la población inferida o sospechada de 30% en los últimos 10 años o tres generaciones, una reducción del área de ocupación, extensión de presencia y/o calidad del hábitat y efectos de taxones introducidos, depredación, patógenos o parásitos” (List, I. R., & Red, I. U. C. N. (2018). THE IUCN RED LIST OF THREATENED SPECIESTM).
Septuagésimo segundo.
En concordancia con lo anterior, el SEA tuvo en especial consideración la protección de estos objetos de conservación cuando emitió su pronunciamiento a solicitud de la SMA, en el marco del procedimiento sancionatorio instruido en contra del reclamante, mediante Oficio Ord. Nº 202299102774/2022, concluyendo que el proyecto “Vertedero El Totoral” debe ingresar obligatoriamente al SEA, considerando que, el primer objeto de protección establecido para el Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova, guarda relación con la comunidad de plantas higrófilas y que según consta en el ITFA Nº DFZ-2021-2318-VSRCA, el proyecto ya ha realizado podas, despejes y descepados en áreas dentro del Santuario generando impactos directos que irían en contra de los objetos de protección. seiscientos dieciocho 618
Septuagésimo tercero.
En cuanto al segundo objeto de protección, esto es, el sistema hídrico que comprende los escurrimientos superficiales y sub-superficiales, concluyó que el proyecto es susceptible de afectarlo, ya que la depositación de material inerte, orgánico, de construcción y otros materiales sobre las laderas de la Quebrada de Córdova pueden generar impactos ambientales sobre la cantidad y calidad de los recursos hídricos, existiendo alta posibilidad de contaminar las aguas con residuos y lixiviados provenientes de las áreas de acumulación de escombros en las laderas de la Quebrada de Córdova. En efecto, los escurrimientos de basura y lixiviados desde las laderas de la quebrada son susceptibles de entrar en contacto directo el sistema hídrico del Santuario de la Naturaleza Quebrada Córdova, generando consecuentes impactos sobre el objeto de protección.
Septuagésimo cuarto.
Por último, el SEA sostuvo que sobre las especies en categoría de conservación identificadas como objeto de protección, el proyecto es susceptible de generar impactos ambientales sobre éstas, ya que al depositar restos orgánicos e inertes que entran en contacto directo con las especies de fauna, es posible generar vectores que potencialmente afectarán a las especies en categoría de conservación. Asimismo, la propia actividad de la depositación de basuras, así como también sus actividades asociadas (casa del cuidador, área de trasvasije de los camiones con residuos, área de extracción de maicillo, maquinaria, residuos, camiones etc.), pueden afectar el hábitat y normal desarrollo de las especies en categoría de conservación (fojas 367).
Septuagésimo quinto.
En lo que respecta a la actividad de extracción de áridos, el acta de inspección ambiental que rola a fojas 332, deja constancia que en el lado sur del predio, existe una cantera desde la cual se extrae material identificado como maicillo, la cual está en explotación desde el año 2006 según lo señalado por el titular durante la inspección, verificando que se trata de una excavación profunda de aproximadamente unos 12 a 13 metros y de una superficie aparentemente circular con un diámetro aproximado de unos 80 metros entre bordes, que tiene implementado un camino para el tránsito de maquinaria. seiscientos diecinueve 619
A su turno, el ITFA señala que el borde de la cantera más próximo al Santuario tiene como referencia la coordenada 254.172 E; 6.297.546 S (Datum WGS 84 Huso 19S) (fojas 274), que corresponde aproximadamente a una distancia de 13,2 metros, tal como se consignó en la resolución que formula cargos y en la resolución sancionatoria, agregando que la superficie total intervenida para la explotación de la cantera corresponde a 7.865 m2 (siete mil ochocientos sesenta y cinco metros cuadrados), aproximadamente 0,79 hectáreas, la cual corresponde a la superficie de camino de acceso, excavación y talud de material desbordado (fojas 278).
Septuagésimo sexto. Continuando con el análisis sobre la susceptibilidad de afectación a los objetos de protección del SNQC, cabe hacer presente que la extracción de áridos es una actividad que genera ruidos, los cuales provocan efectos conductuales y fisiológicos en la fauna. En efecto, el SEA afirma que “En respuesta a las emisiones de ruido, muchos animales cambian su comportamiento vocal en un intento de superar los efectos del enmascaramiento de señales, variando la frecuencia e intensidad de estas, o cambiando su estructura poblacional, lo que puede provocar modificaciones conductuales, migración de poblaciones, fragmentación y pérdida de hábitats, disminución del éxito reproductivo, entre otros efectos.
Así también, existen potenciales daños fisiológicos directos cuando las especies son expuestas a altos niveles de ruido, pudiendo generarse pérdida de audición, desplazamiento del umbral de audición, tensión, cambios metabólicos y hormonales, que generan disminuciones poblacionales de las especies” (Servicio de Evaluación Ambiental. “Criterio de Evaluación en el SEIA: Evaluación de Impactos por Ruido sobre fauna nativa”, Abril 2022, página 3).
En consecuencia, es dable inferir que las actividades de explotación de la cantera existente en el predio podrían causar una afectación a la fauna que habita en el SNQC, en especial, a las especies en categorías de amenaza, reconocidas como objeto de protección por el DS Nº 30/2017 del MMA, tales como la Culebra de cola larga (Philodryas chamissonis), Rana Chilena (Caudiverbera caudiverbera) y el Coipo (Myocastor coypus). seiscientos veinte 620
Septuagésimo séptimo.
Por otra parte, debe tenerse presente que la recepción y acopio de residuos y la extracción y comercialización de áridos, corresponden a actividades generadoras de emisiones atmosféricas del tipo material particulado y gases, a raíz del funcionamiento de maquinarias, tales como excavadoras, cargadores y camiones destinados a la carga, descarga y transporte del material, actividades todas que podrían generar efectos negativos sobre la vegetación objeto de protección del SNQC (comunidad de plantas higrófilas conformada principalmente por olivillos y arrayanes), ya que no es necesario que la cantera se ubique al interior de dicha área protegida para estimar que causa efectos en sus objetos de protección, toda vez que los impactos generados por la ubicación de las obras o acciones de un proyecto o actividad se propagan más allá de los límites formales entre un predio y otro.
Septuagésimo octavo.
Enseguida, resulta importante destacar que la Resolución Exenta Nº 2212/2022, en su considerando 68º, analizó la susceptibilidad de afectación a los objetos de protección del SNQC, pues en lo referido a las actividades de extracción de maicillo, señaló que “conforme a la información constatada en el Informe de Fiscalización Ambiental, es posible determinar que el borde más cercano de la cantera en su lado sur, al límite del Santuario estaría en el orden de los 43,6 metros, mientras que en su lado poniente solo a 13,2 metros aproximadamente. En esa línea, las distancias precedentes hacen que sea razonable sostener que las actividades de extracción son susceptibles de generar impacto ambiental en el SNQC, por cuanto su estrecha cercanía con los objetos ambientales de relevancia de esta área protegida, no solo se pueden afectar por su intervención directa - corte, descepado, pérdida de suelo por extracción de material árido-, sino que también por su intervención indirecta mediante la alteración de los componentes abióticos que sustentan su flora, fauna y vegetación” (Destacado en el original). seiscientos veintiuno 621
Figura Nº 4: Cartografía referencial e imágenes de la cantera desde la que se extrae maicillo
Fuente: Elaboración propia de cartografía, a partir de Plataforma QGIS 3.34 Prizren. SRC: WGS84, UTM, Zona 19 S – EPSG: 32719. Las fotografías se encuentran contenidas en el Informe de Fiscalización Ambiental N° DFZ-2021-2318-V-SRCA de la Superintendencia del Medio Ambiente.
Septuagésimo noveno.
Por su parte, similar razonamiento es posible advertir en la Resolución Exenta Nº 1063/2023 de la SMA, que rechazó el recurso de reposición, agregando al efecto que “[…] la extracción y comercialización de áridos, conlleva el uso intensivo de maquinaria y vehículos que por su operación son generadores de material particulado, gases contaminantes, ruido y vibraciones que pueden generar afectación de los componentes objeto de protección del Santuario” (considerando 50º) y que el desconocimiento de las características operacionales y la proyección de crecimiento del área de extracción de la cantera, así como la estabilidad de sus muros o eventuales infiltraciones de aguas, “no permite evaluar los riesgos asociados a fenómenos sismogeológicos o de erosión que permitan descartar la generación de impactos relevantes desde el punto de vista ambiental en el área protegida” (considerando 51º). Por dichas razones, concluyó que dichos impactos deben ser evaluados en el marco del SEIA en virtud del artículo 10 letra p) de la Ley Nº 19.300. seiscientos veintidos 622
Octogésimo.
Las conclusiones anteriores no se ven alteradas por el informe técnico elaborado por Alejandro Robles, Ingeniero en Geomensura, acompañado por el reclamante a fojas 89, toda vez que dicho informe se centra en analizar las distancias existentes entre la cantera con el estero El Rosario existente al interior del SNQC, sin aportar antecedentes que controviertan la susceptibilidad de afectación a los objetos de protección de este.
Octogésimo primero. En consecuencia, a juicio del Tribunal, el sometimiento al SEIA alcanza no solo a programas o proyectos que se ejecuten o emplacen “en” santuarios de la naturaleza, es decir, “dentro” de la respectiva área protegida, sino que también a proyectos o actividades “susceptibles de causar impacto ambiental” en "cualquiera de sus fases", como señala el artículo 10 de la Ley Nº 19.300, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 11 letra d) de la misma ley, que señala que los proyectos o actividades enumerados en el artículo precedente requerirán la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, si su localización se encuentra en o “próxima” a áreas protegidas, susceptibles de ser afectadas. Lo anterior, teniendo presente lo dispuesto en el artículo 8º inciso final del Reglamento del SEIA, el que señala que a objeto de evaluar si el proyecto o actividad es susceptible de afectar recursos y áreas protegidas, se deberá considerar la extensión, magnitud o duración de la intervención de sus partes, obras o acciones, así como de los impactos generados por el proyecto o actividad, teniendo en especial consideración los objetos de protección que se pretenden resguardar.
Octogésimo segundo. Por lo tanto, de la revisión del marco normativo aplicable, los antecedentes recabados en la fiscalización y el análisis efectuado tanto en la resolución sancionatoria como en el acto reclamado sobre la susceptibilidad de afectación a los objetos de protección del SNQC, estos sentenciadores concluyen que la SMA no incurrió en una extensión artificial del área protegida, ni tampoco efectuó una interpretación extensiva de los lugares que el legislador ha contemplado para su sometimiento al SEIA, toda vez que de lo verificado en la fiscalización y de lo preceptuado en el artículo 10, letra p); artículo 11 letra d), ambos de la Ley Nº 19.300 y el seiscientos veintitres 623 artículo 3º, letra p) del Reglamento del SEIA, se desprende que aun cuando la cantera no se encuentre “en” o “dentro” del SNQC, igualmente se trata de una actividad que es susceptible de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases “en” o “dentro” del SNQC, por lo que se configuró correctamente la infracción de elusión al SEIA.
Octogésimo tercero. A mayor abundamiento, el titular no controvirtió la susceptibilidad de afectación levantada por la SMA a los objetos de protección del SNQC, toda vez que no acompañó antecedentes en la etapa administrativa que hubieran permitido analizar los impactos de su actividad en sentido contrario, ya que no dio respuesta a los requerimientos de información, ni evacuó descargos pese a haber sido notificado personalmente de la formulación de cargos.
Octogésimo cuarto. Así las cosas, las actividades por las cuales resultó sancionado el reclamante, cumplen con la tipología de ingreso listada en el artículo 10, letra p), de la Ley N° 19.300 y artículo 3°, letra p), del Reglamento del SEIA, por lo que la SMA no ha incurrido en infracción al principio de legalidad, ni en un error de subsunción de las actividades fiscalizadas en el presupuesto de hecho previsto en dichas normas, ya que no ha extendido el supuesto normativo que exige el sometimiento al SEIA a casos o situaciones no establecidos en la ley para fundar la sanción administrativa impuesta, por lo que se desestimará la alegación del reclamante.
Octogésimo quinto. Con todo, el tribunal de conformidad a lo establecido en el artículo 29 de la ley N° 20.600, a fojas 540 decretó como medida para mejor resolver oficiar a la CONAF, para que en ejercicio de sus facultades y atribuciones relativas a la prevención, control y combate de incendios forestales, efectuare una visita al predio de propiedad del reclamante e informara acerca de los eventuales factores de riesgo de incendio, si los hubiere, que pudieran afectar al SNQC, asociados a las actividades de acopio y disposición de material en los depósitos del “Vertedero El Totoral” y las características del material depositado. seiscientos veinticuatro 624
Octogésimo sexto.
La respuesta a dicha medida fue evacuada por CONAF a fojas 560, mediante Ord. Nº 8/2024, de 8 de marzo de 2024, remitiendo un informe titulado “Diagnóstico de Riesgo por Incendio Forestal Vertedero El Totoral Sector El Cardonal- Comuna El Quisco”, en el que da cuenta que con fecha 23 de febrero del presente año se realizó una visita inspectiva al sitio de propiedad del reclamante, en la que se comprobó que “en el vertedero, además de evidenciar grandes volúmenes de desechos de poda, troncos, desmalezamientos y materia vegetal en general, existe presencia de desechos domiciliarios y escombros, generando una gran acumulación de desechos en la ladera ubicada al Este del vertedero, la cual forma parte del Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova”.
Octogésimo séptimo. En lo relativo a los posibles riesgos de ocurrencia de incendios, el informe señala que se constató el nulo manejo de vegetación, puesto que “se identifica continuidad vertical y horizontal de combustible, especialmente en el sector de ladera Este, donde se encuentran depositados grandes volúmenes de desechos, los cuales deben ser retirados, puesto que se encuentran en contacto con el Santuario, contaminando y erosionando el suelo, que posee un alto valor ecológico debido a que alberga diversas especies nativas”.
El informe agrega que existe presencia de escombros de diferentes dimensiones y desechos domiciliarios en el área del vertedero, advirtiendo que “Estos materiales podrían contribuir a una rápida propagación del fuego en caso de un incendio forestal, puesto que significan un incremento en la carga de combustibles dada la baja humedad del combustible muerto” (fojas 552), añadiendo que más del 60% de la superficie total del Vertedero El Totoral presenta un riesgo alto de ocurrencia de incendio, debido principalmente a la disposición y acopio de desechos, siendo la ladera Este, uno de los sectores de mayor peligro, ya que “producto de la gravedad los desechos han descendido ladera abajo, contaminando sectores de quebradas y cursos de agua” (fojas 556). seiscientos veinticinco 625
Figura Nº 5: Mapa de riesgo frente a incendio forestal área El Cardonal
Fuente: Informe Diagnóstico de Riesgo de Incendio Forestal Vertedero El Totoral. Sector El Cardonal – Comuna del Quisco (a fojas, 556).
Finalmente, el informe concluye que “el estado actual del predio presenta grandes peligros en materia de incendios forestales, puesto que no cuenta con medios de mitigación del fuego en los perímetros del bosque ni con un manejo adecuado de vegetación general. Por otra parte, existen factores agravantes que, de suceder un incendio forestal, podrían actuar como acelerantes debido a la alta carga de combustible fino muerto y de desechos domiciliarios”.
Octogésimo octavo. El riesgo de incendio aludido por CONAF y los peligros advertidos, cobran mayor fuerza al tener a la vista el informe elaborado por la Unidad de Medio Ambiente de la Municipalidad de El Quisco, acompañado en la denuncia formulada ante la SMA mediante Ord. Nº 712, de 3 de julio de 2018, pues dicho informe da cuenta que en noviembre de 2015 ya ocurrió un incendio al interior del Vertedero El Totoral, como puede apreciarse en las seiscientos veintiseis 626 fotografías de fojas 200 y 201. Dicho evento también fue evidenciado por el denunciante Carlos Medina Labarca, quien adjuntó a su denuncia un certificado de concurrencia de fecha 6 de marzo de 2018, que rola a fojas 187, emitido por el Cuerpo de Bomberos de El Quisco, que certifica que el día 1 de noviembre de 2015, concurrieron a un incendio en Camino a Totoral, Hijuela Nº 6, El Cardonal, comuna de El Quisco.
Figura Nº 6: Evidencia de Incendio en la Hijuela N° 6 Sector del Cardonal, Comuna del Quisco
Fuente: Elaborado por el Tribunal a partir del Informe Vertedero el Totoral de la Oficina de Medio Ambiente de la Municipalidad del Quisco (a fojas, 198 a 218).
Octogésimo noveno. Lo anterior ratifica que, el vertedero representa un inminente riesgo de incendio o de ocurrencia de otros incidentes que pueden generar perjuicios irreparables o graves daños al SNQC, más aún, si se tiene en consideración que los diagnósticos científicos sitúan a la zona Centro – Sur de Chile (33º - 42º S), franja en donde se sitúa el Vertedero El Totoral, como aquella donde se presentarán los mayores efectos de incendios sobre las áreas protegidas, producto de distintos elementos atribuidos al cambio climático (Faúndez Pinilla, J., Castillo Soto, M., & Navarro Cerrillo, R. M. (2023). Impactos de los incendios forestales de magnitud en áreas silvestres protegidas de Chile seiscientos veintisiete 627
Central. 44(1), 83-95), razones que llevan al Tribunal a decretar las medidas cautelares que se indicarán en lo resolutivo.
IV.
Conclusión
Nonagésimo.
Por lo tanto, a juicio del Tribunal, la resolución reclamada se encuentra revestida de una adecuada fundamentación, pues del mérito de los antecedentes se advierte que la SMA ponderó el contenido de los contratos de arrendamiento, corroborando que una vez terminada la vigencia de los mismos, se constató que en el predio del reclamante se continuaban ejecutando actividades de vertedero y que el material depositado en el mismo traspasó los límites de éste, interviniendo en dos sectores el área establecida para el SNQC y que la actividad de extracción de áridos, dada su proximidad con el límite del área protegida, es susceptible de causar afectación e impactos ambientales a los objetos de protección del santuario.
Asimismo, es posible concluir que la resolución impugnada no infringe las reglas de la lógica, en lo que dice relación con la consideración del momento de ejecución de las actividades fiscalizadas fundantes de la infracción de elusión al SEIA, pues no se evidencia en ésta una falta de coherencia entre la premisa y la deducción que sustenta la conclusión a la que se arriba, ni al razonamiento probatorio efectuado en ella, dejando claramente establecido que para configurar dicha infracción se tuvo como hito de inicio de la misma, el 14 de noviembre de 2017, fecha en que se publicó en el Diario Oficial el acto declaratorio del SNQC, por lo que el ejercicio de la potestad fiscalizadora y sancionadora se situó después de la declaratoria del santuario y de la vigencia de los contratos.
Nonagésimo primero. En consecuencia, la SMA aplicó correctamente la normativa vigente contenida en los artículos 8° y 10, letra p), de la ley 19.300; artículo 3° letra p, del RSEIA; y, el artículo 35 letra b) de la LOSMA, toda vez que la sanción ha sido aplicada en contra de la persona legalmente obligada, es decir, el titular del proyecto, quien es responsable y tiene el control de las actividades que se ejecutan en su predio, quien por lo demás seiscientos veintiocho 628 durante la tramitación del procedimiento administrativo sancionador no controvirtió la calidad de titular del proyecto, ni la susceptibilidad de afectación a los objetos de protección del SNQC, lo que permite concluir que los hechos por los cuales resultó sancionado cumplen la tipología de ingreso al SEIA prevista en la citada normativa, por lo que se desestima la infracción a los principios de legalidad, reserva legal, culpabilidad y responsabilidad personal.
POR TANTO, y TENIENDO PRESENTE, además, lo dispuesto en los
artículos 17 Nº 3, 18 Nº 3, 24, 25, 27 y 30 de la Ley Nº 20.600; artículos 3,7, 19, 21, 26, 31, 36, 37, 40, 42, 47, 49, 56 y 62 de la Ley Orgánica de la SMA; artículos 7, 18, 27, 45 y 46 de la Ley Nº 19.880; y en las demás disposiciones legales y reglamentarias pertinentes,
SE RESUELVE:
1.
Rechazar en todas sus partes la reclamación interpuesta por el abogado Eric Astudillo Canesa en representación de don Luis García Jofré, en contra de la Resolución Exenta Nº 1063, de 20 junio de 2023, de la Superintendencia del Medio Ambiente, en virtud de la cual se resolvió rechazar el recurso de reposición interpuesto por el reclamante en contra de la Resolución Exenta N° 2212 de fecha 15 de diciembre del año 2022 que lo sancionó con dos multas de 32 UTA en total, en el procedimiento sancionatorio D-228-2021. 2.
Atendido lo informado por CONAF a fojas 560, en respuesta a la medida para mejor resolver decretada por el Tribunal, y conforme a lo señalado en los considerandos octogésimo quinto a octogésimo noveno, ante la inminencia de un perjuicio irreparable al Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova, con la finalidad de prevenir la probabilidad de ocurrencia de un incendio forestal o de otros incidentes, conforme a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley Nº 20.600, el Tribunal ordena de oficio, adoptar de inmediato las siguientes medidas cautelares innovativas: seiscientos veintinueve 629 a)
Llevar a cabo la construcción, por parte del titular, de una faja cortafuego libre de vegetación y material combustible en el perímetro del predio del reclamante, y, en toda la porción de terreno que sea necesaria, con la finalidad de proteger tanto el Santuario de la Naturaleza Quebrada de Córdova, como los predios colindantes. Lo anterior, dentro del plazo de 30 días hábiles contados desde que la sentencia se encuentre firme y ejecutoriada, siguiendo las directrices sobre prevención y protección contra incendios forestales de la CONAF, debiendo requerir para tales efectos, la supervisión técnica de la Unidad de Análisis y Diagnóstico de San Antonio del Departamento de Protección Contra Incendios – Sección de Prevención de Incendios Forestales de CONAF de la Región de Valparaíso, e informar al tribunal la ejecución de dicha medida, dentro del plazo de cinco días hábiles, una vez que se haya llevado a cabo. b)
El titular del vertedero, con el objeto de disminuir el riesgo de la ocurrencia de incendios y eventual daño ambiental en el sitio del SNQC, deberá proceder al retiro del material combustible, identificado en el informe de CONAF de fojas 548, depositado en su propiedad, cuyos deslindes geográficos corresponden a los límites señalados en el informe de Geomensura a fojas 94 de autos, relativos al inmueble Rol de Avalúo Nº374-82 del Servicio de Impuestos Internos. Esto incluye la zona de la cantera y zona del camino construido al interior de la quebrada, dentro del predio del titular. Lo anterior, dentro del plazo 90 días hábiles contados desde que la sentencia se encuentre firme y ejecutoriada, debiendo acreditar lo anterior con la documentación pertinente, hacia un sitio que cuente con autorización sanitaria para la recepción de este tipo de materiales, lo que deberá ser autorizado por la SEREMI de Salud de la Región de Valparaíso. c)
Por otra parte, el titular deberá realizar acciones de estabilización de taludes y de niveles geomorfológicos en la cantera del predio en que se ubica el Vertedero el Totoral, dentro del plazo de 90 días hábiles contados desde que la sentencia se encuentre firme y ejecutoriada, ya que disminuyen los riesgos de fragmentación de los hábitats de especies nativas presentes en el SNQC, algunas de ellas altamente amenazadas, a nivel mundial. El seiscientos treinta 630 cumplimiento de lo anterior deberá ser acreditado mediante un levantamiento topográfico, a cuenta del titular del vertedero. Este debe incluir el área nivelada, incluyendo las zonas de taludes, excavaciones y acopios del predio, así como una descripción de elevaciones de toda el área del predio. El informe deberá acompañarse al Tribunal, en el plazo señalado en el presente acápite.
- Cada parte pagará sus costas.
Se previene que el ministro señor Carlos Valdovinos Jeldes, si bien concurre a la decisión de rechazar la reclamación en todas sus partes, no comparte la imposición de medidas cautelares atendido los siguientes argumentos: 1°) La competencia "es la facultad que tiene cada órgano del Estado para actuar válidamente en asuntos que la ley ha puesto en la esfera de sus atribuciones" (COLOMBO
CAMPBELL, Juan, La competencia, 2da Edición actualizada y aumentada, Editorial Jurídica de Chile, 2004, p. 29). En este sentido, de acuerdo al artículo 77 de la Constitución Política de la República –en adelante, CPR–, le corresponde a una ley orgánica constitucional precisar las atribuciones necesarias para la pronta y efectiva administración de justicia. 2°) En este marco, el artículo 17 de la Ley N° 20.600 establece las competencias que han sido atribuida a este Tribunal, expresando en el N° 3 que "los Tribunales Ambientales serán competentes para [...] conocer de las reclamaciones en contra de las resoluciones de la Superintendencia del Medio Ambiente, en conformidad con lo dispuesto en el art. 56 de [su] Ley Orgánica [...]". A su turno, esta última disposición, en su inciso 1°, establece que “[l]os afectados que estimen que las resoluciones de la Superintendencia no se ajustan a la ley, reglamentos o demás disposiciones que le corresponda aplicar, podrán reclamar de las mismas […] ante el Tribunal Ambiental.” seiscientos treinta y uno 631 3°) Que, en el ejercicio de esta competencia, el Tribunal debe ejercer jurisdicción y resolver las controversias que han sido expuestas por las partes. En este caso, el asunto planteado por el reclamante se vincula al control de legalidad de la Resolución Exenta N° 1063, de 20 junio de 2023, de la SMA. Esta resolución rechazó el recurso de reposición interpuesto por el reclamante en contra de la Resolución Exenta N° 2212 de 15 de diciembre de 2022 que lo sancionó con dos multas de 32 UTA en total, en el procedimiento sancionatorio D-228-2021. 4°) De acuerdo al artículo 30° de la Ley N° 20.600, a este Tribunal le correspondía o bien rechazar tal reclamación o bien acogerla, debiendo en este último caso declarar que el acto no es conforme a la normativa vigente y, si corresponde, proceder a anular total o parcialmente la disposición o el acto recurrido, pudiendo disponer que se modifique la actuación impugnada. A su turno, el inciso 2° la disposición mencionada establece que “[e]n el ejercicio de esta atribución el Tribunal no podrá […] determinar el contenido discrecional de los actos anulados”. 5°) Así, habiéndose resuelto el rechazo del asunto planteado por el Reclamante, no correspondía, en opinión de este Ministro, decretar providencias adicionales, ya que esto no solo implica extender tal decisión a puntos no contenidos en el reclamo, perjudicando la situación inicial del impugnante y su derecho a la tutela judicial efectiva; sino que, además, excede la competencia del Tribunal y la declaración que a este le corresponde emitir en su sentencia, conforme a los art. 17 N° 3 y 30, ambos de la Ley N° 20.600. 6°) Adicionalmente, para este sentenciador, la facultad oficiosa que detentan los Tribunales ambientales para decretar la adopción de la tutela cautelar, conforme al artículo 24 de la Ley N° 20.600, opera a condición que estas permitan asegurar el resultado del juicio. Dicho de otro modo, la medida cautelar no tiene una finalidad propia, sino que son instrumentales y, por tanto, accesorias al procedimiento principal. A este respecto, Piero Calamandrei ha señalado que ésta sería la nota verdaderamente seiscientos treinta y dos 632 típica de las providencias cautelares, las cuales “nunca constituyen un fin por sí mismas, sino que están ineludiblemente preordenadas a la emanación de una ulterior providencia definitiva, el resultado práctico de la cual aseguran preventivamente. Nacen, por decirlo así, al servicio de una providencia definitiva” (CALAMANDREI, Piero, Providencias
Cautelares, Editorial
Bibliográfica Argentina, 1984, pp. 44-45). 7°) Lo anterior se desprende del propio artículo 24 de la Ley N° 20.600, que, al establecer las medidas que pueden ser decretadas, señala, refiriendo a la de tipo conservativas, que estas tienen “por objeto asegurar el resultado de la pretensión”, mientras que, en el caso de las innovativas tienen “el mismo objeto”, vale decir, asegurar el resultado de la pretensión. 8°) Por lo tanto, habiéndose resuelto la litis mediante sentencia definitiva, el Tribunal perdió oportunidad para decretar la medida en cuestión.
Notifíquese, regístrese y archívese en su oportunidad.
Rol R Nº 414-2023.
Pronunciada por el Ilustre Segundo Tribunal Ambiental, integrado por la Ministra Titular Abogada y Presidenta señora Marcela Godoy Flores, el Ministro Titular Abogado señor Cristián Delpiano Lira y el Ministro Suplente Licenciado en Ciencias señor Carlos Valdovinos Jeldes, en su calidad de Ministro Subrogante de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10 N° 2 de la Ley N° 20.600. No firma el Ministro señor Valdovinos, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y el acuerdo, por dificultades técnicas.
Redactó la sentencia la Ministra Marcela Godoy Flores, Presidenta y la prevención su autor. seiscientos treinta y tres 633
Marcela Eliana Godoy Flores
Cristián Delpiano Lira
En Santiago, a veintisiete de agosto de dos mil veinticuatro, autoriza el Secretario Abogado del Tribunal, Sr. Leonel Salinas Muñoz notificando por el estado diario la resolución precedente. seiscientos treinta y cuatro 634
LEONEL SALINAS MUÑOZ