Constructora Paz SpA con Superintendencia del Medio Ambiente
cuatrocientos cincuenta y siete 457
TABLA DE CONTENIDOS
VISTOS: .................................................... 2 1. Antecedentes de la reclamación ........................... 2 2. Del proceso de reclamación judicial ...................... 6
CONSIDERANDO: .............................................. 8
I. De la eventual falta de notificación de la resolución que formula cargos ............................................. 11 administrativo... .......................................... 21 1. El sancionatorio ambiental y su régimen especial de denuncia 24 2. Acciones de fiscalización y su término en el marco del régimen de denuncia ................................................. 28 3. Retardo injustificado al originar un sancionatorio ambiental 32 4. Justificación de la computación del plazo desde la etapa de iniciación del procedimiento. Naturaleza del sancionatorio ambiental y prescripción.....................................37 5. De la eventual ineficacia del sancionatorio ambiental en el caso en concreto..................................................42
III. De las demás alegaciones ............................... 49
IV.Conclusión .............................................. 50
SE RESUELVE: .............................................. 51 cuatrocientos cincuenta y ocho 458
Santiago, tres de julio de dos mil veinticuatro.
VISTOS:
El 30 de junio de 2023, Constructora Paz SpA (en adelante, ‘la reclamante’ o ‘la empresa’), interpuso reclamación del artículo 17 N° 3 de la Ley No 20.600 que Crea los Tribunales Ambientales (en adelante, Ley No 20.600’), en relación con el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente (‘LOSMA’), en contra de la Resolución Exenta No 2514, de 25 de noviembre de 2021 (‘Resolución Exenta N° 2514/2021’ o ‘resolución reclamada’), de la Superintendencia del Medio Ambiente (‘SMA’ o ‘la reclamada’), que resolvió sancionar a la empresa con una multa de 150 Unidades Tributarias
Anuales(‘UTA’).
El 12 de julio de 2023, la reclamación fue admitida a trámite asignándosele el Rol R N° 413-2023.
I. Antecedentes de la reclamación
La reclamante es titular de la faena constructiva del edificio denominado “Condominio Bartolo Soto II”, ubicado en calle Bartolo Soto N° 4033, comuna de San Miguel, Región Metropolitana de Santiago.
La indicada actividad constituye una “Fuente Emisora de Ruido” al tratarse de una faena constructiva, en los términos del artículo 6°, numerales 12 y 13 del Decreto Supremo N° 38, de 2011, del Ministerio del Medio Ambiente, que establece norma de emisión de ruidos generados por fuentes que indica (“DS Nº 38/2011”).
La figura N° 1 muestra la localización de la fuente emisora de ruidos y de los receptores, de acuerdo con el expediente sancionatorio: cuatrocientos cincuenta y nueve 459
Figura N° 1: Cartografía de contexto territorial de la fuente emisora y del receptor
Fuente: Elaboración del propia sobre la base de antecedentes disponibles en el expediente generada en QGIS más Google Earth. Sistema de Referencia de Coordenadas WGS84 UTM Zona 19 Sur (EPSG:32719).
El 8 de agosto de 2018, por medio del Oficio N° 38/1143, de la Ilustre Municipalidad de San Miguel, se solicitó a la SMA efectuar una fiscalización a las faenas de construcción de los proyectos inmobiliarios ubicados en el sector de Gran Avenida José Miguel Carrera esquina Avenida Salesianos y sector El Llano Subercaseaux, a raíz de una denuncia presentada por don Nelson David Zúñiga González, respecto a la generación de ruidos molestos.
El 23 de agosto de 2018, mediante Ord. Nº 2077, la SMA informó a la Municipalidad de San Miguel que la denuncia recibida fue registrada bajo el ID 333-XIII-2018.
El 6 de septiembre de 2018, a través de Ord. Nº 2226 la SMA encomendó a la Secretaría Regional Ministerial de Salud (‘SEREMI’) de la Región Metropolitana, actividades de fiscalización ambiental de los ruidos molestos que fueron denunciados.
El 25 de septiembre de 2018, personal técnico de la SEREMI de Salud de la Región Metropolitana, se constituyó en el domicilio de un receptor sensible, cercano a la faena ubicada en Bartolo cuatrocientos sesenta 460
Soto Nº 4033, comuna de San Miguel, de Constructora Paz SpA, con el fin de realizar mediciones de ruido de acuerdo con el procedimiento establecido en el DS N° 38/2011.
En el acta de inspección se señala que no es posible realizar el procedimiento de medición de ruido, debido a que en el sector existen tres obras de construcción funcionando en paralelo, por tanto, no es dable discriminar el aporte exclusivo de ruido de esta actividad. Los resultados de las actividades de fiscalización fueron informados a la SMA, mediante Ord. Nº 5498 de 10 de octubre de 2018, haciendo presente que las obras de construcción se encuentran ubicadas en calle Gladys Nº 1190, Bartolo Soto Nº 3590, Bartolo Soto Nº 4033 y calle Salesianos Nº 1128, todas de la comuna de San Miguel.
El 5 de noviembre de 2018, mediante Resolución Exenta N° 1401 (‘Resolución Exenta N° 1401/2018’), con el fin de evaluar el correcto cumplimiento de la norma de emisión de ruido por parte de la obra de construcción Edificio Bartolo II, la SMA requirió la siguiente información a Constructora Paz SpA: i) etapa de construcción en la que se encontraba la faena y tiempo estimado para el término de ésta; y, ii) la realización de una medición de ruidos conforme a la metodología establecida en el DS N° 38/2011.
El 23 de noviembre de 2018, la empresa atendió el requerimiento de información, indicando que el “Edificio Bartolo Soto II” se encontraba en etapa de construcción de la obra gruesa, con fecha estimada de término para febrero de 2019. Al mismo tiempo, acompañó como Anexo 1, fotografías donde constan las medidas de mitigación efectuadas y acompañó un informe de medición de ruido denominado ‘Informe de Inspección Ambiental N°079462018’ (‘Informe Acústico’) de 21 de noviembre de 2018, elaborado por la empresa ‘ACUSTEC’, que da cuenta de la medición y evaluación de los ruidos emitidos por la obra de construcción en tres receptores distintos. Las mediciones fueron realizadas los días 15, 16 y 19 de noviembre de 2018, en horario diurno. cuatrocientos sesenta y uno 461
El 10 de diciembre de 2018, la SMA emitió el Informe de Fiscalización Ambiental DFZ-2018-2710-XIII-NE (‘IFA’) el cual concluye que: “Se constata la superación del límite establecido por la Norma de Emisión de ruidos para Zona III, en periodo diurno, existiendo una excedencia de 4 dBA el día 15 de noviembre de 2018 en el receptor N°1, y de 6 dBA los días 19 y 20 de noviembre de 2018 en el receptor N°3, por parte de la obra de construcción del Edificio Bartolo Soto II”. Los dB(A) son decibeles medidos con filtro de ponderación para el oído humano que solo capta frecuencias entre 20 y 20.000 hertz denominado filtro “A”, que es una magnitud fiable y objetiva para poder medir cualquier intensidad de sonido y es la que el DS N° 38/2011 solicita que se lleve a cabo la medición.
El 25 de marzo de 2021, la SMA dictó la Resolución Exenta N° 1/Rol D-090-2021, mediante la cual formuló cargos en contra de Constructora PAZ SpA, por infringir el artículo 35 letra h) de la LOSMA, es decir, incurrir en incumplimiento a una norma de emisión, en este caso, a lo dispuesto en el artículo 7 del DS N° 38/2011. Además, en el resuelvo VIII de la mencionada resolución, la SMA realizó un requerimiento de información al reclamante.
El cargo imputado al titular de la actividad constructiva fue del siguiente tenor: “la obtención, con fechas 15 de noviembre de 2018, 16 de noviembre de 2018 y 19 de noviembre de 2018, de Niveles de Presión Sonora Corregido (NPC) de 69 dB (A),71 dB (A) y 71 dB(A), respectivamente, todas las mediciones efectuadas en horario diurno, en condición externa, en receptores sensibles ubicado en Zona III”.
El incumplimiento fue clasificado como leve en virtud del numeral 3 del artículo 36 de la LOSMA.
Durante el transcurso del procedimiento sancionatorio, la empresa no presentó descargos ni programa de cumplimiento (‘PdC’). Asimismo, no respondió el requerimiento de información contenido en el Resuelvo VIII de la Resolución Exenta N° 1/ Rol D-090-2021. cuatrocientos sesenta y dos 462
El 25 de noviembre de 2021, la SMA puso término al procedimiento administrativo sancionatorio mediante la dictación de la Resolución Exenta N° 2514, por medio de la cual sancionó a la empresa con una multa de 150 UTA. La mencionada resolución fue notificada al titular mediante carta certificada, según lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley N° 19.880, con fecha 16 de diciembre de 2021.
El 23 de diciembre de 2021, en virtud del artículo 55 de la LOSMA, Constructora Paz SpA interpuso un recurso de reposición en contra de la Resolución Exenta N° 2514/2021, solicitando que dicho acto sea dejado sin efecto y se declare nulo el procedimiento sancionatorio, debido a la falta de emplazamiento de la resolución que formuló cargos, afirmando que la carta certificada despachada por la SMA, no fue recepcionada en sus oficinas debido a la cuarentena decretada por la autoridad sanitaria a raíz del Covid-19.
El 9 de junio de 2023, mediante Resolución Exenta N° 1002, la SMA resolvió rechazar el recurso de reposición, manteniendo la multa impuesta.
II. Del proceso de reclamación judicial
A fojas 7, Constructora Paz SpA interpuso reclamación judicial en contra de la Resolución Exenta N° 2514/2021, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 N° 3 de la Ley N° 20.600 en relación con el artículo 56 de la LOSMA. En el libelo, solicita al Tribunal acoger la reclamación, dejando sin efecto la resolución impugnada y que se anule la multa de 150 UTA, o en su defecto, que la sanción se modifique por una amonestación por escrito.
A fojas 42, se admitió a trámite la reclamación y se requirió informe a la reclamada de conformidad a lo establecido en el artículo 29 de la Ley No 20.600.
A fojas 45, el abogado de la reclamante Rodrigo Alejandro Véliz Tapia delegó poder en los abogados Andrés Devoto Mehr y Raimundo Montt Vicuña. cuatrocientos sesenta y tres 463
A fojas 52, la abogada Katharina Buschmann Werkmeister, en representación de la SMA, asumió el patrocinio y poder en la causa y solicitó ampliación de plazo para informar conforme al artículo 29 de la Ley N° 20.600, teniéndolo presente el tribunal y accediendo a lo solicitado a fojas 54.
A fojas 371, la SMA evacuó el informe de conformidad con el artículo 29 de la Ley No 20.600, solicitando que la reclamación sea rechazada en todas sus partes, que se declare que la resolución impugnada es legal y que fue dictada conforme a la normativa vigente, con expresa condena en costas, el que se tuvo por evacuado a fojas 384.
A fojas 385, consta certificado del Secretario del Tribunal dando cuenta que se dio a conocer la admisión a trámite de la presente reclamación mediante la publicación de un aviso en el sitio electrónico del Tribunal, incluyendo en dicho aviso los datos necesarios para identificar la causa, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley N° 20.600.
A fojas 386, el Tribunal dictó el decreto autos en relación y fijó la vista de la causa para el 14 de marzo de 2024, a las 10:00 horas.
A fojas 391, se decretó una medida para mejor resolver, oficiando a Correos de Chile, bajo los términos que indica.
A fojas 392, consta: i) que la vista de la causa se llevó a cabo en la fecha establecida; ii) que en ella alegaron el abogado señor Raimundo Montt Vicuña por la parte reclamante y la abogada señora Estefani Sáez Cuevas por la reclamada; y, iii) que la causa quedó en estado de estudio por treinta días.
A fojas 395 se recepcionó la respuesta a la medida para mejor resolver, mediante carta enviada por el Subgerente de Asuntos Legales de Correos de Chile.
A fojas 396, el Tribunal tiene por recibida la respuesta y por cumplido lo ordenado. cuatrocientos sesenta y cuatro 464
A fojas 397, la causa quedó en estado de acuerdo y se designó como redactora de la sentencia a la Ministra señora Marcela Godoy Flores.
CONSIDERANDO:
Primero. La reclamante sostiene que el procedimiento administrativo y la resolución reclamada incurren en un vicio esencial ante la falta de notificación de la Resolución Exenta N° 1/Rol D–90–2021, de 25 de marzo de 2021, que le formula cargos, pues sostiene que ella solo tomó conocimiento del procedimiento sancionatorio instruido en su contra con fecha 16 de diciembre de 2021, con la notificación de la Resolución Exenta Nº 2514, de 25 de noviembre del mismo año, mediante la cual se le aplicó una multa de 150 UTA, por supuesta infracción a las normas de emisión de ruido.
Al efecto, argumenta que la supuesta carta certificada enviada por la SMA a través de Correos de Chile, a las oficinas centrales de Constructora Paz SpA, no fue recepcionada y en tal sentido no pudo haberse practicado la notificación de la resolución que formula cargos con fecha 30 de marzo de 2021, pues en esa fecha la Región Metropolitana se encontraba en autoridad sanitaria, la cual recién fue alzada con fecha 29 de abril de 2021.
Agrega que la SMA infringe el artículo 30 de la Ley Nº 19.880, como también el artículo 62 de la LOSMA, que permite aplicar supletoriamente al procedimiento administrativo sancionatorio la Ley N° 19.880, pudiendo haber sido notificada por correo electrónico. En tal sentido, invoca lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Nº 19.880, para sostener que el vicio alegado recae sobre una actuación esencial, esto es, la falta de notificación de la resolución que instruye el procedimiento administrativo, provocándole perjuicios, pues la situó en la imposibilidad de presentar descargos o bien la eventual presentación de un PdC, quedando, por tanto, en indefensión y supeditada al pago de una multa de 150 UTA. cuatrocientos sesenta y cinco 465
En segundo lugar, alega que entre la inspección ambiental que tuvo lugar el 25 de septiembre de 2018 y la fecha de formulación de cargos, efectuada el 25 de marzo de 2021, transcurrieron más de 2 años, por lo que la SMA incurrió en infracción a lo dispuesto en los artículos 7, 23, 24 y 27 de la Ley Nº 19.880 y a los artículos 3 inciso 2° y 8 inciso 1° de la Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (“Ley Nº 18.575” o “LOCBGAE”), lo que se traduce en la inoponibilidad del acto sancionatorio, debiendo declararse el decaimiento del procedimiento administrativo. Además, sostiene que son arbitrarios todos los plazos que se tomó la SMA para sancionarla, pues igualmente, entre la fecha de formulación de cargos y la notificación de la sanción, transcurrió más de un año, siendo excesivo incluso el plazo que se tomó para resolver el recurso de reposición, el cual también fue superior a un año.
Por último, sostiene que la SMA incurrió en errores en la ponderación de las circunstancias del artículo 40 de la LOSMA, particularmente en cuanto a la determinación del beneficio económico obtenido con motivo de la infracción y medidas correctivas; intencionalidad en la comisión de la infracción y la falta de cooperación; la capacidad económica del infractor y proporcionalidad en la entidad de la sanción.
Segundo. Por el contrario, la SMA argumenta que la Resolución Exenta N° 1/2021 fue notificada por carta certificada, conforme a lo dispuesto en el artículo 49 de la LOSMA, dirigida al domicilio del titular, según da cuenta el comprobante de seguimiento del envío emitido por Correos de Chile, cuya entrega consta conforme a los antecedentes del procedimiento, por lo que se trata de una notificación efectuada en forma legal, resultado improcedente desconocer su validez. Por ello, no se advierten impedimentos para que el titular hubiese tomado conocimiento efectivo de la formulación de cargos, debiendo desestimarse sus alegaciones sobre eventuales vicios procedimentales, pues no se le causó indefensión ni tampoco perjuicio.
Por otra parte, señala que la alegación sobre el decaimiento del procedimiento administrativo se sustenta en un error basal, al identificar como hito de inicio del procedimiento cuatrocientos sesenta y seis 466 sancionatorio la inspección ambiental, en circunstancias que conforme al artículo 49 de la LOSMA el procedimiento sancionatorio se inicia con la formulación de cargos. Asimismo, señala que es la institución de la prescripción el mecanismo establecido en la ley para evitar una excesiva dilación en la etapa de investigación, dado que las infracciones prescriben en 3 años de cometidas. Por lo tanto, habiéndose notificado la formulación de cargos el 30 de marzo de 2021, y emitido la resolución sancionatoria el 25 de noviembre del mismo año, el procedimiento sancionatorio duró 8 meses, por lo que no concurrió un excesivo transcurso del tiempo para configurar la figura del decaimiento del procedimiento administrativo.
Finalmente, argumenta que las circunstancias del artículo 40 de la LOSMA fueron ponderadas adecuadamente, exponiendo los fundamentos que tuvo a la vista para imponer la sanción de 150 UTA, cumpliendo de este modo con el principio de proporcionalidad, ajustándose a los criterios contemplados en las Bases Metodológicas para la Determinación de Sanciones Ambientales (“Bases Metodológicas”), aprobadas por Resolución Exenta Nº 85, de 22 de enero de 2018, en el marco de su discrecionalidad.
Tercero. Atendidos los argumentos de la reclamante y las defensas expuestas por la reclamada, el análisis del Tribunal se efectuará considerando la siguiente estructura:
I. De la eventual falta de notificación de la resolución que formula cargos administrativo 1. El sancionatorio ambiental y su régimen especial de denuncia 2. Acciones de fiscalización y su término en el marco del régimen de denuncia 3. Retardo injustificado al originar un sancionatorio ambiental 4. Justificación del cómputo del plazo desde la etapa de iniciación del procedimiento. Naturaleza del sancionatorio ambiental y prescripción cuatrocientos sesenta y siete 467 5. De la eventual ineficacia del sancionatorio ambiental en el caso en concreto
III. De las demás alegaciones
IV. Conclusión
I. De la eventual falta de notificación de la resolución que formula cargos
Cuarto. La reclamante alega que el acto administrativo que le formuló cargos no le fue notificado, debido a que la carta certificada despachada por la SMA no fue recepcionada, ya que el 30 de marzo de 2021 sus oficinas centrales estaban cerradas, debido a que la Región Metropolitana se encontraba en autoridad sanitaria. Por dicho motivo, indica que solo tomó conocimiento del procedimiento sancionatorio instruido en su contra con fecha 16 de diciembre de 2021, con la notificación de la Resolución Exenta Nº2514, de 25 de noviembre del mismo año, mediante la cual se le aplicó una multa de 150 UTA, por supuesta infracción a las normas de emisión de ruido.
Por lo tanto, conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley Nº 19.880, sostiene que la falta de notificación de la resolución que instruye un procedimiento administrativo, constituye un vicio de carácter esencial, que le causa perjuicios, pues la dejó en una imposibilidad de evacuar descargos, o bien la eventual presentación de un PdC, quedando, por tanto, en indefensión y supeditada al pago de una multa de 150 UTA, en circunstancias que la SMA pudo haberla notificado por correo electrónico, conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Nº 19.880, que resulta aplicable supletoriamente al procedimiento sancionatorio ambiental, según lo señalado en el artículo 62 de la LOSMA.
Quinto. Por el contrario, la SMA sostiene que la Resolución Exenta Nº 1/Rol D-090-2021 fue notificada por carta certificada dirigida al domicilio del titular, ubicado en Av. Apoquindo N° 4501, oficina N° 2104, comuna de Las Condes, Región Metropolitana de Santiago, el cual corresponde al domicilio registrado ante dicha Superintendencia durante la etapa previa a la formulación de cargos. Luego, según consta en registro de cuatrocientos sesenta y ocho 468
Correos de Chile asociado al código de seguimiento N° 1180851666576, la carta en cuestión fue recibida el día 30 de marzo de 2021, por la misma persona que recepcionó la notificación de la resolución sancionatoria dictada con posterioridad.
Respecto a la existencia de la medida de cuarentena decretada a raíz del virus Covid-19, sostiene que Constructora Paz SpA corresponde a un sujeto calificado en los términos descritos en las Bases Metodológicas de la SMA, por lo que tuvo el tiempo suficiente para poder coordinar y gestionar la recepción de su correspondencia durante la pandemia, de modo que no se advierten impedimentos para que el titular hubiese tomado conocimiento efectivo de la formulación de cargos y presentara sus descargos o un PdC, en el plazo dispuesto para tales efectos.
Finalmente, hace presente que el titular no acompañó antecedentes ni documentos que tengan mérito suficiente para desvirtuar la validez de la notificación de la resolución que instruyó el procedimiento sancionatorio, por lo que no se configura el vicio procedimental alegado, ya que no le causó indefensión, debiendo desestimarse sus alegaciones.
Sexto. Para la resolución de esta controversia, resulta necesario determinar si existió o no una falta de notificación de la resolución que le formuló cargos a la reclamante, en el contexto de la LOSMA, y en el evento de constatarse dicha falta, si ello constituye o no un vicio esencial del procedimiento, en términos de haber dejado a la reclamante en una situación de indefensión, viéndose eventualmente impedida de presentar descargos o un PdC, habiéndose afectado su derecho a un debido proceso legalmente tramitado en el contexto del procedimiento administrativo sancionador instruido por la SMA.
Séptimo. Como primera cuestión, cabe señalar que el derecho a un debido proceso, se encuentra consagrado en el artículo 19 Nº 3 inciso 6º de la Constitución Política de la República, derecho que también resulta aplicable a los procedimientos administrativos sancionatorios, el cual exige que el ejercicio de las potestades de los órganos administrativos se funden igualmente en un proceso previo “legalmente tramitado”, cuatrocientos sesenta y nueve 469 respetuoso de las garantías de justicia y racionalidad establecidas por el legislador y de los derechos de naturaleza procesal reconocidos por el constituyente.
Octavo. En efecto, la referida garantía implica que “la Administración, en el ejercicio de sus potestades sancionadoras, debe siempre y en todo caso conformarse a un procedimiento idóneo que satisfaga debidamente los imperativos del justo y racional procedimiento, en los términos señalados en el artículo 19 N° 3 de la Constitución” (ROMÁN CORDERO, Cristián, “El debido Procedimiento Administrativo
Sancionador”, en Revista de Derecho Público Vol. 71, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, 2009, p. 199).
Noveno. En tal sentido, la jurisprudencia ha señalado que el debido proceso importa “[…] sujetarse a condiciones mínimas de racionalidad y justicia, lo que supone, por una parte, el oportuno conocimiento por parte del administrado de los hechos investigados y que motivan la acción del órgano regulador-fiscalizador, la formulación de cargos específicos, como también de disponer de la instancia de defensa de ellos que le son imputados, y eventualmente rendir pruebas al respecto” (Sentencia Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N° 644-2016, de 31 de agosto de 2016, c. 21°).
Décimo. En cuanto al reconocimiento de este derecho en materia ambiental, como garantía para el regulado sometido al ejercicio de la potestad sancionatoria, se ha expresado que debe satisfacer las exigencias de un justo y racional procedimiento, lo que se relaciona con la facultad de ejercer una serie de derechos y garantías insertas en el concepto del debido proceso (ROMÁN, Cristián. ‘El Debido Procedimiento Administrativo Sancionador’. Revista de Derecho Público, 2009, núm. 71, pp. 201-202).
Undécimo. En consideración a lo señalado por la Ley Nº l9.880, el Tribunal Constitucional ha establecido que el debido proceso administrativo incluye la posibilidad de formular alegaciones y discutir lo expresado por la Administración; presentar prueba e impugnarla; que el caso sea resuelto objetivamente; conocer en plazo oportuno la resolución final y, en su caso, impugnarla cuatrocientos setenta 470 (Sentencia Tribunal Constitucional, Rol N° 1413-2009, de 16 de noviembre de 2010, c. 27 y 28).
Duodécimo. Ahora bien, en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador de la Ley Orgánica de la SMA, una de las manifestaciones más evidentes del debido proceso, la constituye la formulación de cargos y su notificación, acto que contendrá los hechos constitutivos como infracción, las medidas eventualmente infringidas, la norma que establece la infracción y la sanción asignada.
Sobre el particular, el artículo 49 de la LOSMA, señala que el procedimiento administrativo sancionatorio, se inicia con la formulación de cargos, la cual se notificará al presunto infractor por carta certificada en el domicilio que tenga registrado ante la Superintendencia o en el que se señale en la denuncia, según el caso, confiriéndole un plazo de 15 días para formular los descargos. De esta manera, dicho acto viene a materializar el derecho de defensa del regulado, el que operará una vez que este sea notificado en la forma que establece la ley. (Cfr. BORDALÍ, Andrés y HUNTER, Iván. Contencioso Administrativo Ambiental. 2ed, 2020. Santiago: Editorial Librotecnia. p. 323 y 324). Lo anterior, considerando que con la notificación de la formulación de cargos nace el derecho para el titular de presentar un PdC o descargos.
Decimotercero. Por su parte, el artículo 46 de la Ley Nº 19.880, en su primer inciso dispone, como regla general para poner en conocimiento la dictación de los actos administrativos del procedimiento, que “las notificaciones se harán por escrito, mediante carta certificada dirigida al domicilio que el interesado hubiere designado en su primera presentación o con posterioridad”, agregando por el inciso segundo que “las notificaciones por carta certificada se entenderán practicadas a contar del tercer día siguiente a su recepción en la oficina de Correos que corresponda”.
Decimocuarto. Ahora bien, dado que la reclamante alega que el 30 de marzo de 2021, la Región Metropolitana se encontraba en autoridad sanitaria, el Tribunal constató que mediante Resolución Exenta Nº 289/2021, publicada en el Diario Oficial cuatrocientos setenta y uno 471 el 27 de marzo de 2021, el Ministerio de Salud decretó medidas sanitarias que indica por brote de Covid-19, disponiendo que, entre otras localidades, la comuna de Las Condes, ubicada en la Región Metropolitana, retrocede a “Paso 1: Cuarentena”, el que se encontraba regulado en el Capítulo II de la Resolución Exenta Nº 43/2021, del Ministerio de Salud, que estableció el “Nuevo Plan Paso a Paso”, señalando que la cuarentena empezaba a regir a contar de las 05:00 horas del día 27 de marzo de 2021 y se extendería indefinidamente hasta que las condiciones epidemiológicas permitan su suspensión.
Decimoquinto. A partir de lo señalado, es efectivo que el 30 de marzo de 2021, la comuna de Las Condes se encontraba en cuarentena. Sin embargo, a juicio del Tribunal dicha circunstancia no es suficiente por sí sola para descartar la veracidad y validez de la notificación por carta certificada de la resolución que formula cargos a Constructora Paz SpA, en el contexto del procedimiento administrativo sancionatorio Rol D-090-2021, toda vez que consta en el comprobante de seguimiento del envío Nº 1180851666576 emitido por Correos de Chile, agregado a fojas 206 del expediente, que dicha carta fue recibida por doña Angélica Arévalo, el 30 de marzo de 2021 a las 12:38 horas, en el domicilio de la reclamante ubicado en la Comuna de Las Condes, dejando constancia de su nombre y número de cédula de identidad, datos personales que el funcionario de Correos de Chile solo pudo haber recabado de la misma persona que recibió dicha correspondencia. cuatrocientos setenta y dos 472
Figura Nº 2: Imagen del seguimiento de la carta certificada
Fuente: Seguimiento del código de envío Nº 1180851666576, emitido por Correos de Chile, extraído del expediente administrativo.
Decimosexto. En consecuencia, y frente a la falta de medios probatorios aportados por el reclamante, que permitieran desvirtuar lo señalado en el comprobante de envío emitido por Correos de Chile, estos sentenciadores, a la luz de los antecedentes que obran en el expediente, concluyen que la Resolución Exenta N° 1/Rol D-090-2021 fue válidamente notificada por carta certificada, conforme a lo dispuesto en el artículo 49 de la LOSMA, en el domicilio del titular, ubicado en Av. Apoquindo N° 4501, oficina N° 2104, comuna de Las Condes, Región Metropolitana de Santiago, correspondiendo al domicilio registrado ante la SMA durante la etapa previa a la formulación de cargos, tal como consta a fojas 82, en el acta de inspección ambiental de fecha 25 de septiembre de 2018, mismo domicilio en el que fueron notificadas las Resoluciones Exentas Nº 1404/2021 y Nº 1457/2021, que requirieron información a Constructora Paz SpA y concedieron ampliación de plazo para remitir los antecedentes, respectivamente. cuatrocientos setenta y tres 473
Decimoséptimo. No obstante lo anterior, el reclamante refiere que de haber sido recibida la carta certificada por la persona que indica el registro de Correos de Chile, habría existido por su parte una vulneración a la ley laboral que imperaba en el momento y que obligaba a sus trabajadores realizar teletrabajo. Sin embargo, esa sola afirmación no permite desvirtuar la efectividad ni la validez de la notificación efectuada por Correos de Chile, ni altera el hecho de haber sido recepcionada, como consta, por doña Angelica Arévalo, ya que la reclamante soslaya referirse a la existencia de autorizaciones y permisos de desplazamiento especiales que existieron durante la pandemia, para permitir concurrir al lugar de trabajo, bajo ciertas y determinadas condiciones, lo que permitiría explicar que aun estando bajo una medida de cuarentena era posible la concurrencia y presencia de personal en las oficinas de Constructora Paz SpA.
Decimoctavo. Adicionalmente, cabe hacer presente que a fojas 262 del expediente administrativo, la reclamante acompañó una carta de la oficina de administración del Edificio SCL Apoquindo ubicado en Av. Apoquindo Nº 4501, de fecha 22 de diciembre de 2021, que advertía que durante el período de cuarentena por Covid-19, cada usuario del edificio debía gestionar la recogida y entrega de cartas, puesto que en sus protocolos no está incorporado el de recepción de correspondencia ya que no cuentan con una oficina de partes en el edificio, razón por la cual señalaba que “cada cliente debe hacerse cargo de su correspondencia, recibiéndola en sus dependencias, previo registro del personal externo que trae dicho encargo”, lo que ratifica que era de responsabilidad de la reclamante adoptar medidas para posibilitar la recepción de correspondencia durante la vigencia de la cuarentena decretada por la autoridad sanitaria.
Decimonoveno. Sin perjuicio de lo anterior, con la finalidad de recabar mayores antecedentes, de conformidad a lo establecido en el artículo 29 de la ley N° 20.600, este Tribunal decretó como medida para mejor resolver, oficiar a Correos de Chile para que informara y enviara todos los antecedentes que dieran cuenta de la recepción y entrega de la carta certificada correspondiente al código de seguimiento Nº 1180851666576, dirigida al domicilio ubicado en Avda. Apoquindo Nº4501, cuatrocientos setenta y cuatro 474 oficina Nº2104, comuna de Las Condes, Región Metropolitana, indicando día y hora de la entrega, incluyendo los datos personales y la firma de la persona que la recepcionó, remitiendo copia de dichos antecedentes. La referida medida fue cumplida por Correos de Chile a fojas 395, con fecha 3 de abril de 2024, señalando que el referido número de envío no cuenta con información en sus sistemas, ya que dicha información permanece hasta 18 meses desde la fecha de admisión del envío, razón por la cual no es posible proporcionar el detalle de la información solicitada.
Vigésimo. Con todo, la recepción por parte de doña Angélica Arévalo de la carta certificada que contenía la resolución que formuló cargos, se ve ratificada por el hecho de que las notificaciones de las resoluciones que fueron dictadas con posterioridad a la formulación de cargos también fueron recepcionadas por ella en el domicilio ubicado en Av. Apoquindo N° 4501 oficina N° 2104, comuna de Las Condes, Región Metropolitana de Santiago. En efecto, a fojas 263 consta que la Resolución Exenta N° 2514/2021, que aplicó la multa de 150 UTA, fue notificada mediante carta certificada con fecha 16 de diciembre de 2021; y, a fojas 368 consta que la Resolución Exenta Nº 1002/2021, que rechazó el recurso de reposición interpuesto por la reclamante en contra de la resolución sancionatoria, fue notificada por carta certificada con fecha 15 de junio de 2023. En ambos casos, los datos personales de doña Angélica Arévalo fueron registrados en los seguimientos de envío de dichas cartas y son concordantes con los consignados en el seguimiento del envío N° 1180851666576, emitido por Correos de Chile, correspondiente a la notificación de la resolución que formuló cargos, recibida en dicho domicilio el día 30 de marzo de 2021.
Vigésimo primero. Por otra parte, consta en autos que la reclamante estaba en conocimiento de que la faena constructiva ubicada en calle Bartolo Soto Nº 4033, comuna de San Miguel, era objeto de fiscalización por parte de la SMA desde noviembre de 2018, al ser notificada de la Resolución Exenta Nº 1401/2018 mediante la cual fue informada de denuncias por ruidos molestos, y a fin de evaluar el cumplimiento de la norma de emisión de ruidos, la reclamada le requirió, entre otros antecedentes, que informara el nivel de emisión sonora por cuatrocientos setenta y cinco 475 parte de la obra en construcción. Dicho requerimiento fue respondido por la reclamante con fecha 23 de noviembre de 2018, adjuntando un informe técnico emitido por la Entidad Técnica de Fiscalización Ambiental (ETFA) “ACUSTEC” que da cuenta que las mediciones efectuadas con fechas 15, 16 y 19 de noviembre de 2018, las que registraron excedencias de 4 dB(A), 6 dB(A) y 6 dB(A), dando origen posteriormente a la formulación de cargos. De lo anterior, se sigue que la reclamante estaba en conocimiento del incumplimiento al DS N° 38/2011 del MMA incluso antes de la formulación de cargos, por lo que sabía que era objeto de un procedimiento de fiscalización por parte de la SMA, debiendo, por tanto, pese al estado de cuarentena decretado el 27 de marzo de 2021, haber observado una debida diligencia en la gestión documental de las notificaciones asociadas a dicho procedimiento.
Vigésimo segundo. Pues bien, dado que lo alegado por la reclamante consiste en un pretendido vicio de nulidad de la notificación de la resolución que formula cargos y consecuencialmente del procedimiento administrativo, resulta necesario tener en consideración que el inciso final del artículo 3° de la Ley Nº 19.880, establece que “Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad”, la que tiene el carácter de presunción simplemente legal, de manera que puede ser desvirtuada por el interesado o afectado por el respectivo acto administrativo, debiendo acreditar la concurrencia del vicio alegado, de modo que dicha presunción traslada la carga de la prueba al que quiere impugnar el acto
Vigésimo tercero. A su turno, el artículo 13 inciso 1º de la Ley Nº 19.880, al consagrar el principio de la no formalización, señala que “El procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia, de modo que las formalidades que se exijan sean aquéllas indispensables para dejar constancia indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a los particulares”, agregando en su inciso 3º que, “El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado”. cuatrocientos setenta y seis 476
Vigésimo cuarto. En consecuencia, a la luz de lo preceptuado en las citadas normas legales, si bien, en virtud de la presunción de legalidad el legislador establece que el acto administrativo es válido, igualmente otorga al administrado las herramientas jurídicas para discutir ese postulado, por lo que la carga de demostrar la ilegalidad de la Resolución Exenta N° 2514/2021 de la SMA que aplicó una multa de 150 UTA, era de responsabilidad del reclamante, quien debió acreditar el supuesto vicio alegado, consistente en la falta de notificación de la resolución que le formuló cargos, cuestión que en la especie no fue cumplida.
Vigésimo quinto. En efecto, la reclamante pretende que la resolución impugnada sea dejada sin efecto, simplemente sobre la base de negar haber recibido la carta certificada el 30 de marzo de 2021 por el hecho de haberse decretado a esa fecha, cuarentena en la Región Metropolitana, incluyendo la comuna de Las Condes, pero sin haber proporcionado medio probatorio alguno que diera cuenta que efectivamente su oficina Nº 2104, ubicada en Av. Apoquindo N° 4501, comuna de Las Condes, permanecía cerrada ese día, o que estaba sin moradores, o que doña Angélica Arévalo no se encontraba en su interior en dicha fecha, puesto que no acompañó- en la etapa procesal respectiva-ningún antecedente o documento que permitiera restar veracidad al comprobante de seguimiento del envío Nº 1180851666576 emitido por Correos de Chile, razón por la cual este Tribunal desestima la existencia de un vicio que pueda afectar, tanto la validez del acto reclamado, como del procedimiento
Vigésimo sexto. Por consiguiente, dado que la notificación de la formulación de cargos fue realizada conforme a derecho el 30 de marzo de 2021, en el domicilio del regulado, conforme a lo previsto en el artículo 49 de la LOSMA, como asimismo en el inciso segundo del artículo 46 de la Ley N° 19.880, y teniendo conocimiento la reclamante que la faena constructiva del edificio Bartolo Soto II era objeto de fiscalización por parte de la SMA desde noviembre de 2018, el Tribunal estima que no se le causó indefensión, toda vez que de los antecedentes analizados no se advierte la existencia de circunstancias que le hayan impedido presentar un PdC o evacuar descargos en la oportunidad legal correspondiente, lo que permite descartar la cuatrocientos setenta y siete 477 existencia de una vulneración a su derecho de defensa y al debido proceso.
Vigésimo séptimo. Finalmente, en cuanto a la alegación de la reclamante, consistente en que la SMA pudo haber notificado por correo electrónico las actuaciones del procedimiento, en virtud de lo previsto en el artículo 62 de la LOSMA, que permite aplicar supletoriamente el artículo 30 de la Ley Nº 19.880, señalando que, al menos desde el 25 de septiembre de 2018, obraba en poder de la reclamada su correo electrónico, conforme consta en el acta de inspección ambiental; no cabe más que señalar que la aplicación supletoria de la Ley Nº 19.880 al procedimiento sancionatorio ambiental sustanciado por la SMA tiene lugar en lo no previsto por la LOSMA, presupuesto que en lo referido al caso sub lite no se aplica, ya que el artículo 49 de dicha ley orgánica es claro en señalar que la formulación de los cargos se notificará al presunto infractor por carta certificada en el domicilio que tenga registrado ante la Superintendencia o en el que se señale en la denuncia, según el caso. En consecuencia, la vía para notificar la formulación de cargos es una materia que se encuentra expresamente regulada en la LOSMA, lo que permite descartar a este respecto la aplicación supletoria de la Ley Nº 19.880, por lo que no existió la infracción mencionada respecto al artículo 30 de esta última ley.
Vigésimo octavo. En definitiva, a juicio del Tribunal, la notificación de la resolución que formula cargos, fue practicada en la forma que prescribe la ley, cuya entrega consta conforme a los antecedentes del expediente, sin que el reclamante haya logrado desvirtuar con prueba en contrario, tanto la existencia como la falta de validez de la misma, por lo que no resulta procedente desconocer sus efectos, ya que no se acreditó que el titular se hubiera visto impedido de tomar conocimiento efectivo de la formulación de cargos, por lo que se encontraba en posición de hacer valer oportunamente sus derechos o la defensa de sus intereses en el asunto que se le noticiaba, razones por las cuales se desestima la invalidez de la notificación y consecuentemente, la existencia de un vicio de del procedimiento sancionatorio Rol D – 090 – 2021- y de la resolución reclamada. cuatrocientos setenta y ocho 478 administrativo
Vigésimo noveno. En segundo lugar, la reclamante alega que entre la fecha de inspección ambiental que tuvo lugar el 25 de septiembre de 2018 y la fecha de formulación de cargos, efectuada mediante Resolución Exenta N°1/Rol D-090-2021 de 25 de marzo de 2021, transcurrieron más de 2 años.
En este contexto, afirma que los plazos verificados en este procedimiento excedieron con creces los términos establecidos en la Ley N° 19.880, la que se aplica de manera supletoria a la LOSMA de conformidad al artículo 62 de esta última. Al efecto, sostiene que los artículos 7, 23, 24 y 27 de la Ley Nº 19.880 y los artículos 3º inciso segundo y 8º inciso primero de la Ley Nº 18.575, establecen criterios bien definidos en cuanto al plazo máximo con que cuentan los órganos administrativos para resolver los asuntos sometidos a su decisión. En definitiva, argumenta que la SMA transgredió los principios de eficiencia, eficacia y celeridad de los procedimientos administrativos.
En dicho sentido, el transcurso injustificado del tiempo implica que la formulación de cargos y posterior sanción se tornen en inútiles e ilegítimos, vulnerando la obligación de la Administración de sustanciar un procedimiento racional y justo, lo que trae como consecuencia la inoponibilidad del acto sancionatorio, debiendo acogerse la nulidad de este y declarar el decaimiento del procedimiento administrativo.
Asimismo, sostiene que son arbitrarios todos los plazos en que incurrió la SMA para sancionarla, pues igualmente, entre la fecha de formulación de cargos y la notificación de la sanción, transcurrió más de un año, e inclusive el plazo para resolver el recurso de reposición también fue superior a un año.
En concordancia con lo anterior, sostiene que los plazos establecidos en la Ley Nº 19.880 son fatales para la Administración del Estado, razón por la cual, además, alega la nulidad de la notificación de la resolución de formulación de cargos, por no haberse efectuado dentro del plazo de 5 días cuatrocientos setenta y nueve 479 hábiles que dispone el artículo 45 de la Ley 19.880, ya que recién dos años después de cometidas tuvo conocimiento de las infracciones que se le imputan, habiéndose extinguido con creces las circunstancias que habrían dado origen a las mismas, produciendo así el decaimiento del acto administrativo.
Trigésimo. Por el contrario, la SMA argumenta que la alegación sobre el decaimiento del procedimiento administrativo se sustenta en un error basal, al identificar como hito de inicio del procedimiento sancionatorio la inspección ambiental, en circunstancias que el artículo 49 de la LOSMA señala que el procedimiento sancionatorio se inicia con la formulación de cargos, siendo dicha actuación la que determina el momento a partir del cual deben contarse los dos años para que opere el decaimiento del procedimiento
Lo anterior tiene aún más sentido si consideramos la división de funciones que establece el artículo 7 de la LOSMA, que separa tajantemente las labores de fiscalización –radicadas en la División de Fiscalización- de las labores de instrucción de los procedimientos sancionatorios –radicada en la División de Sanción y Cumplimiento. En efecto, es esta última quien tiene la facultad para iniciar el procedimiento sancionatorio mediante una formulación de cargos. Dicho argumento resulta armónico con lo dispuesto en el artículo 37 de la LOSMA, que establece que las infracciones de competencia de la SMA prescribirán en tres años, plazo que se interrumpirá con la notificación de la formulación de cargos por los hechos constitutivos de las mismas. Es decir, es la institución de la prescripción el mecanismo establecido en la ley para evitar una excesiva dilación en la etapa de investigación.
Por lo tanto, habiéndose notificado la formulación de cargos el 30 de marzo de 2021, y emitido la resolución sancionatoria el 25 de noviembre del mismo año, el procedimiento sancionatorio duró menos de un año, por lo que no concurre el requisito basal del excesivo transcurso del tiempo para configurar la figura del decaimiento del procedimiento.
Por otra parte, en cuanto a la alegación sobre la supuesta demora en resolver el recurso de reposición, la SMA hace cuatrocientos ochenta 480 presente que la resolución que finaliza o pone término el procedimiento sancionatorio es, en este caso, la resolución sancionatoria, pues en ese momento el titular conoce la decisión de la Administración, debiendo excluirse el tiempo que transcurre desde la dictación de la sanción hasta la resolución de la reposición presentada en contra de la resolución sancionatoria, para efectos de analizar el decaimiento del procedimiento, ya que dicho período de tiempo no es parte del procedimiento sancionatorio.
Finalmente, sostiene que no es efectivo lo alegado por el reclamante en cuanto a la nulidad de la formulación de cargos, por no haberse notificado dentro del plazo de 5 días que establece el artículo 45 de la Ley 19.880, toda vez que los plazos administrativos no son fatales para la Administración del Estado.
Trigésimo primero. Para resolver la controversia, esta parte considerativa abordará las siguientes cuestiones, a saber: i) el procedimiento administrativo sancionatorio ambiental (‘sancionatorio ambiental’) y su régimen especial de denuncia; ii) las acciones de fiscalización y su término en el marco de una denuncia; iii) el retardo injustificado en originar un sancionatorio ambiental; iv) la naturaleza del sancionatorio ambiental y la prescripción; y, finalmente, v) la eventual ineficacia del sancionatorio ambiental en el caso en concreto.
- El sancionatorio ambiental y su régimen especial de denuncia
Trigésimo segundo. Al respecto, cabe señalar que el sancionatorio ambiental se encuentra regulado específicamente en el Párrafo 3° “Del procedimiento sancionatorio”, del Título III de la LOSMA intitulado “DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES”. En lo atingente a la controversia de autos, se debe tener presente lo dispuesto en el artículo 47 que abre el citado Párrafo 3°. Dicho precepto en su inciso primero establece que: “El procedimiento administrativo sancionador podrá iniciarse de oficio, a petición del órgano sectorial o por denuncia” (énfasis agregado). cuatrocientos ochenta y uno 481
Luego, en su inciso segundo regula la apertura del procedimiento sancionatorio de oficio y a petición del órgano sectorial, para luego, en los incisos siguientes, abordar su apertura por interposición de una denuncia.
En efecto, el inciso tercero del artículo 47 de la LOSMA, determina los requisitos formales de toda denuncia, señalando que éstas “[…] deberán ser formuladas por escrito a la Superintendencia, señalando lugar y fecha de presentación, y la individualización completa del denunciante, quien deberá suscribirla personalmente o por su mandatario o representante habilitado. Asimismo, deberán contener una descripción de los hechos concretos que se estiman constitutivos de infracción, precisando lugar y fecha de su comisión y, de ser posible, identificando al presunto infractor”.
Por último, el inciso final del artículo 47 de la LOSMA, regula las distintas situaciones que se pueden presentar ante la interposición de una denuncia en relación con el inicio del sancionatorio ambiental, precisando que: “[l]a denuncia formulada conforme al inciso anterior originará un procedimiento sancionatorio si a juicio de la Superintendencia está revestida de seriedad y tiene mérito suficiente. En caso contrario, se podrá disponer la realización de acciones de fiscalización sobre el presunto infractor, y si ni siquiera existiere mérito para ello, se dispondrá el archivo de la misma por resolución fundada, notificando de ello al interesado” (énfasis agregado).
Trigésimo tercero. De lo dispuesto en el artículo 47 de la LOSMA, es posible colegir que, al igual como sucede en el caso del procedimiento administrativo general regulado en la Ley N° 19.880, el sancionatorio ambiental también consta de tres etapas, a saber: iniciación, instrucción y finalización, lo que ha sido reconocido expresamente por la doctrina nacional (Cfr. CORDERO QUINZACARA, Eduardo Derecho Administrativo Sancionador. Legal Publishing Chile, Santiago, 2014, pp. 301 y ss.; GUZMÁN ROSEN, Rodrigo Derecho Ambiental Chileno. Planeta Sostenible, Santiago, 2012, pp. 207 y ss.; OSORIO VARGAS, Cristóbal Manual de Procedimiento Administrativo Sancionador. Legal Publishing Chile, Santiago, pp. 301 y ss.). cuatrocientos ochenta y dos 482
Trigésimo cuarto. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede con la regulación general contenida en la Ley N° 19.880, en que “los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de parte interesada” (artículo 28), siendo la denuncia un caso más dentro de la iniciación de oficio regulado en el artículo 29 del citado estatuto (junto a la propia iniciativa del órgano, una orden superior o a petición de otros órganos), en el sancionatorio ambiental el régimen de la denuncia tiene su símil en la solicitud de parte interesada regulado en los artículos 30 y siguientes de la Ley N° 19.880, mas no en el inicio de oficio.
Lo señalado encuentra respaldo en la doctrina nacional especializada, la cual ha señalado que si bien el sancionatorio ambiental considera todos los supuestos regulados en el artículo 29 de la Ley N° 19.880, existen ciertos matices que requieren ser relevados, entre los cuales destaca que el régimen de denuncia contenido en la LOSMA viene a reemplazar a la solicitud de parte interesada como forma de iniciar el procedimiento administrativo general, sumado a que de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 21 de la LOSMA, siempre que exista denuncia, también habrá un interés (Cfr. BERMÚDEZ SOTO, Jorge Fundamentos de Derecho Ambiental. Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2a ed., Valparaíso 2014, pp. 503-504).
Trigésimo quinto. De esta manera, la especificidad del régimen de denuncia en el sancionatorio ambiental se presenta como una materia fundamental a la hora de arribar a conclusiones que permitan resolver la controversia. En efecto, de la lectura del inciso final del artículo 47 de la LOSMA, se infiere que no toda denuncia originará un procedimiento administrativo sancionador, sino que solo aquella que cumpla con los requisitos formales, se encuentre revestida de seriedad y tenga mérito suficiente. En este sentido, se ha entendido por seriedad la verdadera intención del denunciante en base al cumplimiento de los requisitos de la denuncia y la veracidad de los hechos relatados o los antecedentes presentados; y por mérito, el juicio de hecho que deberá realizar la SMA para iniciar el procedimiento sancionatorio en relación al estricto cumplimiento de sus funciones, atendido los antecedentes presentados, su fundamentación y verosimilitud de los hechos cuatrocientos ochenta y tres 483 denunciados (OSORIO VARGAS, Cristóbal Manual de Procedimiento Administrativo Sancionador. Legal Publishing Chile, Santiago, pp. 309).
Trigésimo sexto. Por el contrario, la falta de certeza respecto a la seriedad y el mérito de la presentación permite a la SMA decretar acciones de fiscalización para establecer la veracidad de los hechos denunciados; o bien, si no existiere mérito para ordenar dichas actuaciones, decretar el archivo de la denuncia. En este contexto, es necesario destacar que, si la SMA opta por decretar acciones de fiscalización, ellas se enmarcarán en un objetivo claramente delimitado, a saber: determinar la seriedad y mérito de los hechos denunciados. Por ende, al término de dichas actuaciones la SMA estará en condiciones de iniciar un procedimiento administrativo sancionador cuando las acciones decretadas den cuenta de la seriedad y mérito de los hechos denunciados; o bien, ordenar el archivo de la denuncia si al término de las acciones de fiscalización no es posible arribar a tal conclusión. En ambas hipótesis se trata de una actuación establecida en términos imperativos, es decir, finalizadas las acciones de fiscalización decretadas por la SMA, ésta deberá dar inicio al sancionatorio ambiental u ordenar el archivo de la denuncia, según lo dispone el mencionado artículo 47 de la LOSMA.
Trigésimo séptimo. En efecto, dicho carácter imperativo se desprende del propio tenor literal del inciso final del artículo 47, el cual dispone que la denuncia interpuesta cumpliendo con los requisitos formales a los que alude su inciso cuarto y cumpliendo con los requisitos de seriedad y mérito, “originará un procedimiento sancionatorio” (énfasis agregado), redacción que claramente se encuentra establecida en términos imperativos, a contrario sensu de la técnica legislativa facultativa, que entrega a la voluntad de la Administración el decidir cuándo hará ejercicio de sus facultades.
Lo señalado ha sido relevado por la doctrina nacional, que, al referirse específicamente a la etapa de inicio del procedimiento administrativo, ha precisado que “[…] no constituye una facultad discrecional de la autoridad ordenar el inicio del procedimiento. Existiendo antecedentes serios respecto de la existencia de hechos que sean constitutivos de cuatrocientos ochenta y cuatro 484 infracción administrativa, ésta se encuentra obligada a ordenar el inicio formal del procedimiento” (CORDERO QUINZACARA, Eduardo Derecho Administrativo Sancionador. Legal Publishing Chile, Santiago, 2014, p. 301).
Dicha opinión, que releva la obligación de dar origen a un procedimiento sancionador cuando existan antecedentes serios del acaecimiento de una infracción administrativa, también ha sido recogida expresamente por la jurisprudencia de la Corte Suprema en sentencia roles 217.370-2023, de 26 de febrero de 2024, considerando séptimo; 62.974-2020 y 62.747-2020, ambas de 12 de julio de 2021, considerando octavo; 38.340-2016 de 3 de agosto de 2017, considerando octavo; y 62.128-2016, de 9 de mayo de 2017, considerando duodécimo, entre otras.
Trigésimo octavo. Resulta importante señalar que el deber de originar un sancionatorio ambiental cuando la denuncia se encuentre revestida de seriedad y mérito, -previa realización de acciones de fiscalización destinadas a determinar dichos requisitos-, lo es con independencia de la estructura y organización interna de la SMA, lo que no puede utilizarse como argumento para justificar retrasos en el inicio del sancionatorio ambiental, más allá del lapso de tiempo necesario que razonablemente requieran las comunicaciones internas dentro de la estructura de dicha institución. En efecto, las actuaciones y decisiones adoptadas, como asimismo las eventuales omisiones incurridas por cualquiera de las unidades organizativas internas, para los administrados son necesariamente atribuibles a la SMA en su conjunto, en tanto institución fiscalizadora.
Con todo, de acuerdo con las distintas resoluciones que fijaron y fijan la organización interna de la SMA (Resolución Exenta 52, de 12 de enero de 2024, actualmente vigente; y Resoluciones Exentas N° 564 de 29 de marzo de 2023; N° 2.124 de 30 de septiembre de 2021; y N° 2.516, de 21 de diciembre de 2020, entre otras), la decisión de iniciar un procedimiento administrativo sancionador se encuentra y se ha encontrado siempre radicada en la División de Sanción y Cumplimiento (en algún periodo denominada Departamento de Sanción y Cumplimiento). cuatrocientos ochenta y cinco 485
Trigésimo noveno. Por tanto, establecido que el régimen de denuncia del sancionatorio ambiental tiene una regulación especial; que la denuncia originará un sancionatorio cuando este revestida de seriedad y mérito suficiente; que la SMA podrá decretar acciones de fiscalización para determinar la seriedad y mérito de los hechos denunciados, y, que, acreditado dichos requisitos, la SMA tiene el deber de iniciar formalmente un sancionatorio ambiental, es menester entonces, referirse a las acciones de fiscalización y el momento en que éstas deben entender concluidas para efecto de precisar la oportunidad en que este órgano de la Administración deberá decidir iniciar un sancionatorio ambiental o archivar la denuncia, lo cual será abordado en el siguiente acápite.
- Acciones de fiscalización y su término en el marco del régimen de denuncia
Cuadragésimo. El Titulo II de la LOSMA, denominado “De la Fiscalización Ambiental”, regula todo lo referido a la función fiscalizadora de la SMA. En este contexto, a propósito de las actividades de fiscalización, el inciso primero del artículo 19 de la LOSMA precisa que éstas “[…] se ceñirán a los programas y subprogramas definidos, sin perjuicio de la facultad de la Superintendencia para disponer la realización de inspecciones no contempladas en aquéllos, en caso de denuncias o reclamos y en los demás en que tome conocimiento, por cualquier medio, de incumplimientos o infracciones de su competencia […]” (énfasis
Lo anterior, es replicado en el artículo sexto de la Resolución Exenta N° 300 de la SMA, de 1 de marzo de 2024, que dicta e instruye normas de carácter general sobre fiscalización ambiental (‘Resolución Exenta N° 300/2024’). Dicho precepto dispone que una fiscalización ambiental “[…] tendrá su origen en la ejecución de los programas y subprogramas de fiscalización ambiental, sin perjuicio que la Superintendencia disponga la realización de actividades de fiscalización en casos de denuncias o cuando tome conocimiento, por cualquier medio, de posibles infracciones de su competencia” (énfasis cuatrocientos ochenta y seis 486
Cuadragésimo primero. Justamente los citados preceptos establecen que las actividades de fiscalización estarán sujetas a los programas o subprogramas establecidos anualmente en los términos establecidos en el artículo 16 de la LOSMA, sin perjuicio que la SMA disponga la realización de dichas actividades no contempladas en dichos planes, como ocurre cuando se presenta una denuncia. Es precisamente este el caso regulado en el inciso final de artículo 47 de la LOSMA, que permite a la SMA “disponer la realización de acciones de fiscalización sobre el presunto infractor”, cuando no exista certeza respecto de la seriedad o mérito de la denuncia, ni tampoco considere disponer el archivo de ella. De manera tal que lo dispuesto a propósito de estas actividades de fiscalización, en particular el momento de su conclusión, deben ser especialmente consideradas para resolver la controversia de autos.
Cuadragésimo segundo. Al respecto, el artículo 26 de la LOSMA establece que: “[l]os resultados de las inspecciones, mediciones y análisis realizados por la Superintendencia, por entidades técnicas acreditadas y por organismos sectoriales, junto con un informe técnico fundado y sus conclusiones, deberán remitirse, una vez finalizados, al Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental al cual se refiere el artículo 31” (énfasis agregado).
A su vez, en la normativa interna de la SMA como es la Resolución Exenta N° 300/2024, que a su vez dejó sin efecto la Resolución Exenta N° 1.184, vigente desde el 14 de diciembre de 2015 (que en este punto realizaba una similar regulación que la resolución actualmente vigente), en su artículo segundo letra h) define el Informe Técnico de Fiscalización Ambiental, como el “documento que reúne de manera consolidada los resultados de una o más actividades de fiscalización a una unidad fiscalizable”.
En este mismo sentido, el artículo quinto de la citada resolución, luego de precisar que las actividades de fiscalización (inspección ambiental, examen de información y medición, muestreo y análisis), pueden ejecutarse una o más veces de manera independiente sin que exista un orden consecutivo entre ellas, establece que “[…] los resultados cuatrocientos ochenta y siete 487 consolidados de las actividades de fiscalización ejecutadas respecto de una unidad fiscalizable deberán constar en un Informe Técnico de Fiscalización Ambiental” (énfasis
Cuadragésimo tercero. Por su parte, el artículo vigésimo que abre el Párrafo 6°, denominado “Informe Técnico de Fiscalización Ambiental”, determina el contenido del ITFA, el cual deberá contar, a lo menos, “[…] con la identificación de la unidad fiscalizable, el motivo de las actividades de fiscalización, la materia objeto de fiscalización y los hallazgos identificados”. Luego de precisar cuáles son los elementos que el Informe Técnico debe considerar en el caso de las resoluciones de calificación ambiental, precisa en su inciso final que: “sin perjuicio de lo anterior, atendida la naturaleza de las normas de emisión y las medidas de planes de prevención y/o descontaminación, el acta de inspección ambiental hará las veces de informe técnico de fiscalización ambiental en aquellos casos donde su contenido y anexos sean autosuficientes para dar cuenta sobre los resultados de la fiscalización” (énfasis agregado).
Finalmente, el artículo vigésimo primero de la Resolución Exenta N° 300/2024, establece que, una vez finalizado el informe técnico de fiscalización ambiental, y en caso “[…] de existir hallazgos, deberá remitirlo a la División de Sanción y Cumplimiento y/o a Fiscalía para el análisis jurídico y técnico respectivo y, mientras ello no sea decidido, los antecedentes tendrán la calidad de reservados” (énfasis agregado).
Cuadragésimo cuarto. Que, a la luz de las disposiciones reproducidas precedentemente, es posible inferir que los resultados de las acciones de fiscalización, en general; y aquellas decretadas para establecer la veracidad de los hechos denunciados de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 47 de la LOSMA, en particular, deben consolidarse en el denominado Informe Técnico de Fiscalización Ambiental, acto administrativo con el cual debe entenderse concluida la etapa de fiscalización y en el que se establece con claridad la seriedad y mérito de la denuncia. cuatrocientos ochenta y ocho 488
Cuadragésimo quinto. Por último, cabe señalar que estas acciones de fiscalización equivalen a las denominadas actuaciones previas al procedimiento administrativo sancionador, que son aquellas actuaciones que deben orientarse a precisar, en los términos más exactos posibles, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento (etapa de iniciación), la identificación de la persona o personas que pudieran ser responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unas y otras (Cfr. PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant Lo Blanch, 9ª ed., Valencia, 2018, p. 572). En efecto, dichas actuaciones “no son necesarias si los indicios de infracción son claros. Tienen como finalidad constatar si existen elementos suficientes para abrir o no el procedimiento, reforzando así la seriedad de la incoación del expediente sancionador” (GÓMEZ TOMILLO, Manuel/SANZ RUBIALES, Iñigo. Derecho Administrativo Sancionador. Aranzadi, 3° ed., Pamplona, 2013, pp. 815-816).
Cuadragésimo sexto. En definitiva, a juicio del Tribunal, es posible inferir que las denominadas actuaciones previas, propias de los procedimientos sancionatorios y del procedimiento administrativo general regulado en la Ley N° 19.800, encuentra una regulación específica en la LOSMA y en la normativa general de la SMA, como parte de la fiscalización ambiental y sus actuaciones. En efecto, la normativa ambiental regula específicamente las acciones de fiscalización que la SMA decreta en aquellos casos en que la denuncia requiera ser contrastada para verificar algunos antecedentes preliminares que justifiquen el inicio formal del procedimiento. De acuerdo con lo expuesto, dicho procedimiento de fiscalización culmina con la dictación del Informe Técnico de Fiscalización Ambiental, documento que recoge las conclusiones y resultados consolidados de las acciones de fiscalización llevadas a cabo por la SMA.
De esta manera, una vez emitido el ITFA, la SMA deberá decidir si origina un procedimiento administrativo sancionador u ordena el archivo de la denuncia, decisión que, como se relevó, no es facultativa, sino que obligatoria. Ahora bien, en este contexto, surge un aspecto que subyace a toda la controversia de autos y que será abordado en el siguiente apartado, a saber: determinar si, una vez que el ITFA da cuenta de la seriedad de cuatrocientos ochenta y nueve 489 la denuncia, y en el entendido que con ese antecedente la SMA tiene el deber de “originar un procedimiento administrativo sancionatorio”, es posible sostener que dicha obligación se encuentra sujeta a algún plazo dentro del cual la SMA deba formular cargos, so pena de incurrir en la ineficacia del procedimiento por el transcurso de un tiempo excesivo e injustificado.
- Retardo injustificado al originar un sancionatorio ambiental
Cuadragésimo séptimo. Al respecto y como primera cuestión, es necesario tener presente que el artículo 18 de la Ley N° 19.880, que abre el Párrafo 1 del Capítulo II denominado del ‘Procedimiento Administrativo’, define al procedimiento administrativo -a cuyo género pertenece el procedimiento administrativo sancionatorio- como “[…] una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tienen por finalidad producir un acto administrativo terminal”. En este contexto, no se puede desconocer que tanto el ITFA como la denuncia son actos trámites vinculados entre sí, y éstos a su vez con la formulación de cargos, del cual no es posible disociarlos, sirviendo, en consecuencia, como un complemento directo y esencial en la producción del acto administrativo terminal.
Cuadragésimo octavo. En efecto, la relevancia del ITFA en el sancionatorio ambiental es prominente -dado el carácter técnico que subyace a la mayoría de las infracciones ambientales-, erigiéndose éste como un antecedente fundamental para verificar los hechos denunciados y sustentar, en consecuencia, la formulación de cargos. Asimismo, dicha relevancia también alcanza a la propia resolución sancionatoria, lo que se evidencia, por ejemplo, en los procedimientos seguidos por infracción a la normativa de ruido, en que el contenido del ITFA, así como sus conclusiones, son el principal fundamento de ésta en términos de tipificación y clasificación de la infracción. cuatrocientos noventa 490
Cuadragésimo noveno. A su vez, como segunda cuestión y tal como se señaló en el considerando trigésimo tercero de esta sentencia, el sancionatorio ambiental consta de tres etapas, a saber: iniciación, instrucción y finalización, lo que ha sido reconocido expresamente por la doctrina nacional (Cfr. Entre otros: BERMÚDEZ SOTO, Jorge Fundamentos de Derecho Ambiental. Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2a ed., Valparaíso 2014, pp. 502 y ss.; CORDERO QUINZACARA, Eduardo Derecho Administrativo Sancionador. Legal Publishing Chile, Santiago, 2014, pp. 301 y ss.; y, GARCIA MACHMAR, Williams. Introducción al Procedimiento Administrativo Sancionador. Editorial Hammurabi, Santiago, 2021, pp. 69 y ss.).
En este orden de ideas, si bien se ha entendido que el procedimiento administrativo sancionador se inicia formalmente con la formulación de cargos, es decir, a partir de la etapa de instrucción del citado procedimiento, lo cierto es que antes de ello existe una etapa de iniciación en la que el régimen de denuncia del sancionatorio ambiental tiene ciertas particularidades como forma de dar inicio al procedimiento, no formando parte del inicio de oficio como sucede en el procedimiento administrativo general regulado en la Ley N° 19.880.
Quincuagésimo. Así, en dicha etapa de iniciación, la denuncia que cumpla con los requisitos formales y esté revestida de seriedad y mérito suficiente, “originará un procedimiento administrativo sancionatorio” conforme lo establece expresamente el artículo 47 de la LOSMA. Este supuesto se configurará si la denuncia cumple con dichos requisitos al momento de ser presentada (escenario que será la excepción en materia ambiental), pero también se estará en esta situación y, por ende, en etapa de iniciación del sancionatorio ambiental, cuando el ITFA dé cuenta que los hechos denunciados efectivamente se encuentran revestidos de seriedad. Esto encuentra respaldo en que, en ambos casos, la SMA tiene el deber de iniciar un sancionatorio ambiental, pues se cumple con los supuestos para ello.
Quincuagésimo primero. Justamente, este periodo de tiempo que va desde que se verifican los hechos denunciados hasta la formulación de cargos ha sido expresamente abordado por la cuatrocientos noventa y uno 491
Corte Suprema, estableciendo que dicho periodo de tiempo no puede quedar entregado al arbitrio de la Administración, de manera tal que, bajo ciertas circunstancias, la demora puede generar la ineficacia del procedimiento administrativo sancionador. En efecto, el máximo Tribunal ha considerado que el retraso excesivo e injustificado en formular cargos genera la ineficacia del procedimiento administrativo sancionador, ya que dicho procedimiento no se inicia necesariamente con la formulación de cargos, sino con la remisión del informe de fiscalización, acta de notificación, entre otros antecedentes previos (Cfr. Corte Suprema, sentencia Rol 94.906-2021, de 20 de junio de 2022, c. Décimo tercero).
Quincuagésimo segundo. Uno de los fundamentos principales para sostener esta postura, consiste en que, de lo contrario, se deja “[…] al arbitrio de la autoridad la determinación del inicio del cómputo del plazo de decaimiento, quien podría dilatar a su arbitrio la formulación de cargos, en circunstancias que contaba con todos los antecedentes que le obligan a actuar, pues en el referido informe se deja constancia de todos los incumplimientos que posteriormente sustentaron la formulación de cargos” (sentencia Rol 23.056-2018, de 26 de marzo de 2019, c. Duodécimo, destacado del Tribunal). Asimismo, se ha vinculado la demora en la formulación de cargos, con la transgresión al derecho de defensa del fiscalizado (producir prueba de descargo) ya que “[…] no puede desconocer[se] que dicho derecho puede verse seriamente afectado si la Administración deja transcurrir un plazo excesivo entre la fiscalización y la formulación de cargos” (Corte Suprema. Rol N° 41.790-2016, de 7 de agosto de 2017, c. 8, destacado del Tribunal).
Por otra parte, la Corte Suprema también ha dejado abierta la posibilidad de considerar la demora incurrida en la etapa previa a la formulación de cargos, siempre que se acrediten gestiones útiles. Así, ha sostenido que: “[…] entre la instrucción de sumario y la sanción no se ha excedido los seis meses unido al hecho que el lapso en que se realizó la investigación previa, la autoridad acreditó que se realizaron una serie de diligencias necesarias e indispensables para la formulación de cargos, razón por la cual debe desestimarse cuatrocientos noventa y dos 492 dicha alegación” (énfasis agregado) (Rol 53.046-2022, de 16 de junio de 2023, c. Décimo)
Quincuagésimo tercero. En este mismo sentido, el Tribunal ha relevado que más allá de la discusión sobre el inicio del procedimiento administrativo, “lo cierto es que, para esta judicatura, lo relevante es que la SMA realice gestiones útiles sin incurrir en una excesiva e injustificada dilación, evitando así transgredir los principios de eficiencia y eficacia administrativa […]” (Segundo Tribunal Ambiental rol R N° 318-2021, de 26 de septiembre de 2022, c. decimo).
Asimismo, ha sostenido que “si bien la duración de la etapa de fiscalización no se encuentra regulada, el resguardo de los derechos del presunto infractor y la observancia de los principios de eficiencia y eficacia […] exigen que se desarrolle con celeridad” (Segundo Tribunal Ambiental rol R N° 376-2022, de 11 de octubre de 2023, c. vigesimonoveno); y que la demora en formular cargos (más de 3 años), permiten concluir que: “[…] el tiempo transcurrido y la circunstancia de haberse terminado la obra, así como la obtención de su recepción final el 2018 hacía, en la práctica, imposible la propuesta de nuevas medidas para la mitigación del ruido, toda vez que ya no había fuente emisora” (Segundo Tribunal Ambiental rol R N° 378-2022, de 25 de octubre de 2023, c. cuadragésimo).
Por último, esta judicatura ha relevado que razones de eficiencia y eficacia hacen necesario “[…] entregar la debida asistencia al regulado desde una etapa temprana, de tal manera que no se vea mermado su derecho a defensa ni las posibilidades de adopción de medidas correctivas y preventivas oportunas (Sentencias Segundo Tribunal Ambiental Roles R N° 370-2022, de 20 de diciembre de 2023, c. quincuagésimo cuarto; R N° 112-2016, de 2 de febrero de 2017, c. trigésimo octavo; y R N° 376-2022, de 11 de octubre de 2023, c. cuadragésimo cuarto).
Quincuagésimo cuarto. De lo señalado en las consideraciones precedentes, es posible colegir que el hito fundamental a partir del cual una demora injustificada y carente de razonabilidad puede generar la ineficacia del sancionatorio ambiental, se presenta a partir del momento en que se configura el deber de la SMA de iniciar el procedimiento sancionatorio, cuatrocientos noventa y tres 493 con independencia del hecho que se entienda que éste inicia formalmente con la etapa de instrucción. A la luz de lo señalado en esta sentencia, en el régimen especial de denuncia del sancionatorio ambiental, el mencionado deber se configurará cuando las acciones de fiscalización den cuenta de la seriedad y mérito de los hechos denunciados, lo que se concreta en el ITFA, pues en ese momento o a lo más cuando éste es recibido por la División de Sanción y Cumplimiento, que se cumple con lo dispuesto en el artículo 47 de la LOSMA, respecto a que: existiendo una denuncia revestida de seriedad y mérito, la SMA “originará un procedimiento administrativo sancionatorio”.
Quincuagésimo quinto. Esta precisión permite inferir, además, que el tiempo que demora la realización de las acciones de fiscalización decretadas en el marco del régimen especial de denuncia con la finalidad de determinar la seriedad y mérito de los hechos denunciados, no deben ser consideradas para configurar una eventual ineficacia del procedimiento, dado que mientras ellas no hayan culminado, ni exista un ITFA con las conclusiones pertinentes, no puede entenderse configurado el deber de iniciar un sancionatorio ambiental. Esto último es consecuente con quienes han entendido que las denominadas “actuaciones previas” a la formulación de cargo se encuentran sujetas al plazo de prescripción y “no se computan como parte del plazo de inactividad que provoca la extinción de procedimiento por haber transcurrido un plazo irracional en su prosecución” (Corte Suprema Rol 217.370-2023, de 26 de febrero de 2024, c. noveno. En este mismo sentido, Rol 38.340-2016, de 3 de agosto de 2017, c. Décimo noveno).
- Justificación del cómputo del plazo desde la etapa de iniciación del procedimiento. Naturaleza del sancionatorio ambiental y prescripción
Quincuagésimo sexto. Que la necesidad de incorporar el transcurso del tiempo entre el momento en que se configura el deber de originar el sancionatorio ambiental y la formulación de cargos, obedece, en primer lugar, a que el deber de formular cargos nace desde el momento en que se constata la veracidad de los hechos denunciados. Sostener lo contrario implica dejar al arbitrio de la SMA el inicio del del cómputo del plazo a partir del cual un retraso excesivo e irracional pudiera cuatrocientos noventa y cuatro 494 generar la ineficacia del sancionatorio ambiental, permitiendo a la Administración dilatar a su arbitrio dicha formulación, en circunstancias que contaba con todos los antecedentes que le obligan a actuar.
Quincuagésimo séptimo. Lo señalado no es baladí en el marco del Derecho ambiental y, particularmente, en el sancionatorio ambiental, área del Derecho en que la premura y celeridad en las actuaciones de la Administración son inherentes a la naturaleza de las infracciones ambientales y al objetivo de protección ambiental que se encuentra tras cada uno de sus instrumentos de protección, siendo el sancionatorio ambiental uno de sus principales exponentes, dotándolo de particularidades que lo distinguen de otros procedimientos sancionatorios y sus objetivos.
Quincuagésimo octavo. En efecto, que el sancionatorio ambiental se erija como un instrumento de protección ambiental se traduce en que su finalidad no radicará exclusivamente en la imposición de alguna de las sanciones contenidas en el artículo 38 de la LOSMA, a las cuales les asiste un efecto de prevención general, cuya eficacia es cuestionable en materia ambiental. Ello, por cuanto en dicho ámbito del Derecho, es tanto o más relevante para la protección del medio ambiente que, en el contexto del sancionatorio ambiental, se adopten acciones o medidas concretas destinadas a hacerse cargo de los efectos derivados de los incumplimientos ambientales, atendido que “para el medio ambiente es más importante recuperar la integridad perdida que el castigo que pueda recibir merecidamente el infractor” (BETANCOR RODRÍGUEZ, Andrés, Derecho Ambiental. Ed. La Ley, Madrid, 2014, p. 284).
Quincuagésimo noveno. Este objetivo de protección del sancionatorio ambiental se concreta, entre otros, a través de la posibilidad de decretar medidas provisionales del artículo 48 de la LOSMA. Dicho precepto permite a la SMA, “una vez iniciado el procedimiento sancionador” evitar afectaciones inminentes al medio ambiente o la salud de las personas. Así, dentro del catálogo de acciones que contempla el precepto legal, se encuentra la posibilidad de decretar medidas correctivas, de seguridad o control que impidan la continuidad en la producción del riesgo o daño. cuatrocientos noventa y cinco 495
En este mismo sentido, el artículo 42 de LOSMA sostiene que: “iniciado un procedimiento sancionatorio, el infractor podrá presentar en el plazo de 10 días, contado desde el acto que lo incoa, un programa de cumplimiento”. A su vez, para que dicho programa sea aprobado, deberá cumplir con los criterios de integridad, eficacia y verificabilidad, exigiendo los dos primeros que el infractor se haga cargo de todas los incumplimientos y sus efectos, y que las medidas y acciones efectivamente permitan volver al cumplimiento y se hagan cargo de sus efectos, respectivamente.
Sexagésimo. Así, la relevancia de este instrumento y del objetivo de regresar al cumplimiento, que permite incluso renunciar a la posibilidad de imponer una sanción administrativa en la medida que el infractor se haga cargo de los efectos del incumplimiento, se evidencia con el hecho de que el programa de cumplimiento es la principal forma alternativa de poner fin al sancionatorio ambiental, siendo la segunda causal de término del procedimiento tras las resoluciones sancionatorias, con un total de 117 programas aprobados durante el año 2023, frente a un total de 175 resoluciones sancionatorias en igual periodo (Cfr. Superintendencia del Medio Ambiente, Cuenta Pública, abril de 2024).
Sexagésimo primero. Con todo, la necesidad de premura y celeridad en las actuaciones de la SMA, a la luz del objetivo de protección ambiental del sancionatorio ambiental, puede ser aún más estricto en atención a la naturaleza de ciertas infracciones ambientales y los efectos asociados a ella. Un caso paradigmático se presenta justamente con las infracciones a la normativa de ruido, cuyas particulares características han sido expresamente destacadas en varias sentencias dictadas por esta judicatura.
En este sentido, se ha señalado que los límites máximos establecidos en una norma de emisión como es el DS N° 38/2011, son aquellos que para la sociedad en su conjunto resultan ser aceptables. De ahí que la superación de alguno de sus umbrales implica la presencia de una condición de inaceptabilidad, sobre cuatrocientos noventa y seis 496 todo, cuando es posible deducir que dicha superación es o ha sido permanente en un periodo de tiempo.
A lo anterior, se agregan los problemas asociados a la superación de los límites máximos contenidos en la norma de emisión de ruido, que puede generar graves consecuencias en la salud de la población expuesta, razón por la cual este tipo de incumplimientos debe ser abordado con prontitud, teniendo presente el bien jurídico que está en riesgo (Cfr. Segundo Tribunal Ambiental Rol R N° 370-20202, de 20 de diciembre de 2023, c. Cuadragésimo séptimo; Rol R N° 340-2022, de 16 de marzo de 2023, c. veintidós; Rol R N° 376-2022, de 11 de octubre de 2023, c. Cuadragésimo; Rol R N° 193-2018, de 31 de julio de 2019, c. Cuadragésimo segundo y confirmada por Corte Suprema, Rol N° 27.003- 2019, de 27 de febrero de 2020; Rol R N° 269-2020, de 28 de febrero de 2022, c. decimoquinto; y, Rol N° 172-2018, de 6 de noviembre de 2019, c. sexagésimo sexto).
Sexagésimo segundo. En este orden de ideas, se debe considerar además, que el conocimiento científico afianzado ha concluido que el ruido constituye un factor de estrés biológico inespecífico que influye de forma dominante en los mecanismos de procesamiento del cerebro y la salud mental, evidenciando que su exposición excesiva produce problemas de audición, trastornos del sueño, efectos cardiovasculares y otras respuestas fisiológicas, sin contar con diversas consecuencias adversas psicológicas, todo esto en comparación con las personas que no están expuestas al ruido (Golmohammadi, R., Darvishi, E., Motlagh, M. S., & Faradmal, J. (2021). Role of individual and personality traits in occupational noise-induced psychological effects. Applied Acoustics, 173, 107699). (Cfr. Segundo Tribunal Ambiental, Rol N° 269-2020, de 28 de febrero de 2022, c. Undécimo).
Sexagésimo tercero. Lo anterior, se ve agravado si se considera que las superaciones a la norma de ruido como consecuencia del desarrollo de proyectos inmobiliarios son de carácter permanente, lo que se traducirá en que los efectos negativos a la salud de la población circundante se manifestarán continuamente durante un periodo de tiempo determinado, específicamente, a lo largo de la etapa de construcción del proyecto. De esta manera, forzoso es concluir que una demora cuatrocientos noventa y siete 497 excesiva e injustificada de originar un procedimiento sancionatorio ambiental por parte de la SMA, cuando existe un ITFA que dé cuenta de la verificación de los hechos denunciados, se traducirá en la frustración de los objetivos específicos del sancionatorio ambiental que, como se señaló, van más allá de la imposición de una multa.
Sexagésimo cuarto. De esta manera, si se deja pasar un tiempo excesivo desde que se comprueba la veracidad de los hechos denunciados hasta el momento de iniciar formalmente el sancionatorio con la formulación de cargos, es altamente probable que: i) la obra se encuentre concluida; ii) los efectos negativos derivados del incumplimiento hayan acompañado a los denunciantes y población afectada durante toda la etapa de construcción, sin que se hayan establecido medidas oportunas y coetáneas, o al menos próximas en el tiempo al momento en que se están produciendo dichos efectos; iii) un eventual ‘regreso al cumplimiento’ lo será en su totalidad de manera retrospectiva; o bien, iv) se terminará imponiendo una multa cuyo efecto preventivo general resultará dudoso, pues será altamente probable que los costos de la eventual multa sean internalizados por futuros proyectos, transformándose su imposición en un caso que repele a la protección del medio ambiente, como es el de pagar por contaminar.
Sexagésimo quinto. Por último, sostener como se ha señalado en esta sentencia, que el plazo de inactividad que eventualmente puede incidir en la eficacia del sancionatorio ambiental se empieza a contar desde que nace el deber de iniciar dicho procedimiento, es decir, desde que se emite el ITFA que verifique la seriedad los hechos denunciados, viene a descartar, por ese solo hecho, que el plazo de prescripción sea el único criterio temporal para este periodo de tiempo.
Sexagésimo sexto. A mayor abundamiento, es menester tener presente que la prescripción se configura por simple transcurso del tiempo, que en materia ambiental es de 3 años desde que se haya cometido la infracción. Por el contrario, la pérdida de eficacia del sancionatorio ambiental no ocurre únicamente con el transcurso del plazo establecido por la jurisprudencia de la Corte Suprema (6 meses o 2 años dependiendo de la figura a la que se adscriba), sino que, además, se requiere que dicho cuatrocientos noventa y ocho 498 retardo excesivo no se encuentre justificado. Por ende, será perfectamente posible que se presenten situaciones en que, pese a excederse los plazos, ello no afecte la eficacia del sancionatorio ambiental por tratarse de un retardo excesivo pero justificado, criterio que no es posible conjugar en la prescripción.
Sexagésimo séptimo. A su vez, sostener que el plazo de prescripción regula toda la etapa previa a la formulación de cargos, incluso aquella que va desde que se configura el deber de originar un sancionatorio ambiental, puede traducirse en que en algunas situaciones la SMA no cuente con un plazo que regule este periodo. En efecto, dada la naturaleza de las infracciones ambientales, no son pocos los casos en que se presentan infracciones permanentes, continuadas o que constituyen infracciones por omisión, caracterizadas porque el plazo de prescripción comienza a correr una vez terminado el estado de consumación, cuando se cometa la última infracción dentro del continuo o decaiga el deber de actuar, respectivamente. Así, de seguir esta postura, el retardo en el inicio del plazo de prescripción podrá traducirse, en los hechos, en la posibilidad de incurrir en un retraso excesivo dentro de un plazo de prescripción que ni siquiera haya comenzado a correr.
Sexagésimo octavo. Finalmente, suponer que la SMA cuenta con el plazo de prescripción incluso cuando se haya configurado el deber de dar inicio a la formulación de cargos, no asegura el cumplimiento de los objetivos del sancionatorio ambiental asociado a la necesidad de hacerse cargo de los efectos negativos derivados del incumplimiento a la normativa ambiental. En efecto, la eficacia de este objetivo se encuentra directamente relacionada con una actuación oportuna por parte de la Administración, dando inicio formal al sancionatorio ambiental cuando se haya verificado la seriedad de los hechos denunciados, objetivo de protección ambiental que podría verse frustrado en la mayoría de los casos si se considera que la SMA cuenta el plazo de prescripción para formular cargos.
Sexagésimo noveno. Teniendo presente lo señalado en las consideraciones precedentes, a continuación, el Tribunal se pronunciará respecto a la controversia de autos, referida a la cuatrocientos noventa y nueve 499 eventual ineficacia del sancionatorio ambiental que concluyó con la imposición de una multa de 150 UTA a Constructora Paz SpA.
- De la eventual ineficacia del sancionatorio ambiental en el caso en concreto
Septuagésimo. Para resolver la controversia de autos, es necesario reproducir cronológicamente las actuaciones realizadas por la SMA desde que tuvo conocimiento de los hechos denunciados.
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El 8 de agosto de 2018, la SMA recibió la denuncia por ruidos molestos;
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El 6 de septiembre de 2018, la SMA encomendó a la SEREMI de Salud de la Región Metropolitana, realizar las actividades de fiscalización ambiental;
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El 25 de septiembre de 2018 se lleva a cabo la inspección ambiental por parte de funcionarios de dicha SEREMI, quienes informaron a la SMA que no se pudo efectuar medición de ruido, pues al momento de la visita, existían tres construcciones funcionando en paralelo, lo que impidió discriminar el aporte exclusivo de ruido por parte de la obra fiscalizada;
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El 5 de noviembre de 2018, la SMA dictó la Resolución Exenta Nº1401, por medio de la cual procedió a solicitar información a la reclamante;
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El 23 de noviembre de 2018 la reclamante evacuó respuesta al requerimiento de la SMA, adjuntando el informe de la Entidad Técnica de Fiscalización Ambiental (ETFA)
“ACUSTEC” con el resultado de las mediciones de ruido;
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El 10 de diciembre de 2018 la SMA elaboró el informe técnico de fiscalización ambiental DFZ-2018-2710-XIII-NE;
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El 28 de diciembre de 2018, la División de Fiscalización derivó a la División de Sanción y Cumplimiento, el referido informe de fiscalización;
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El 22 de marzo de 2021, mediante Memorándum D.S.C. N° 306/2021 se procedió a designar a Fiscal Instructor en el procedimiento administrativo sancionatorio;
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El 25 de marzo de 2021, la SMA dictó la Resolución Exenta Nº 1/D-90-2021, que formuló cargos a Constructora Paz SpA; quinientos 500 10. El 23 de noviembre de 2021, la SMA dictó la resolución sancionatoria impugnada en autos;
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El 23 de diciembre de 2021 el reclamante presentó recurso de reposición en contra de la resolución sancionatoria; y, 12. El 9 de junio de 2023, la SMA dictó la Resolución Exenta Nº 1002 que resolvió rechazar el recurso de reposición.
Septuagésimo primero. De la cronología reproducida, se infiere que el 23 de noviembre de 2018, la SMA recibió el informe de la ETFA “ACUSTEC” remitido por la propia reclamante, en cumplimiento de lo requerido por Resolución Exenta Nº 1401/2018 dictada por la reclamada, informando el resultado de las mediciones de ruido en la obra fiscalizada, que da cuenta que el Nivel de Presión Corregida (‘NPC’) obtenido en las mediciones de 15, 16 y 19 de noviembre de 2018, exceden el nivel máximo permisible para dicha zona en periodo diurno.
Asimismo, consta que el 10 de diciembre de 2018, se elaboró el ITFA DFZ-2018-2710-XIII-NE, en el cual se concluye que: “Se constata la superación del límite establecido por la Norma de Emisión de ruidos para Zona III, en periodo diurno, existiendo una excedencia de 4 dBA el día 15 de noviembre de 2018 en el receptor N°1, y de 6 dBA los días 19 y 20 de noviembre de 2018 en el receptor N°3, por parte de la obra de construcción del Edificio Bartolo Soto II.”
Finalmente, consta de los antecedentes del proceso, que el ITFA fue remitido a la División de Sanción y Cumplimiento el 28 de diciembre de 2018, y que luego de transcurrido más de 2 años y tres meses (27 meses), -sin que durante ese tiempo conste que se hayan realizado algún tipo de gestión-, la SMA recién formuló cargos dando inicio formal al sancionatorio ambiental el 25 de marzo de 2021.
Septuagésimo segundo. Ahora bien, de la lectura de la resolución que formuló cargos, dimana con claridad que ella se fundamentó exclusivamente en los antecedentes contenidos en el ITFA, tal como dan cuenta sus considerandos 2°, 3º, 4° y 5°. En efecto, la citada resolución refiere expresamente “2° Que, con fecha 28 de diciembre de 2018, la entonces División de Fiscalización derivó a la División de Sanción y Cumplimiento (DSC), ambas de esta SMA, el Informe de Fiscalización DFZ-2018-quinientos uno 501 2710-XIII-NE, el cual contiene el Acta de Inspección Ambiental de fecha 25 de septiembre de 2018 y sus respectivos anexos […]Por lo anterior, con fechas 15 de noviembre de 2018, 16 de noviembre de 2018 y 19 de noviembre de 2018, profesionales de la ETFA ACUSTEC se constituyeron en el domicilio de receptores ubicados en las cercanías de la Unidad Fiscalizable, a fin de efectuar las mediciones, que constan en el respectivo informe”. Seguidamente, en los considerandos 3º, 4º y 5º de la referida resolución se da cuenta de las excedencias que constan en las fichas de evaluación de niveles de ruido remitidas junto al ITFA. De hecho, la formulación de cargos estima como constitutivo de infracción específicamente las superaciones constatadas el 15, 16 y 19 de noviembre de 2018.
Finalmente, en el resuelvo III de la resolución en comento, se otorga expresamente la calidad de interesado en el sancionatorio ambiental al denunciante Nelson David Zuñiga González, de conformidad a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 21 de la LOSMA, que establece: “en el evento que producto de tales denuncias se iniciare un procedimiento administrativo sancionador, el denunciante tendrá para todos los efectos legales la calidad de interesado en el precitado procedimiento”. Ello, viene a confirmar que el sancionatorio de autos se inició en el contexto de un régimen de denuncia, cuya seriedad pudo ser verificada por las acciones de fiscalización decretadas por la SMA.
Septuagésimo tercero. En relación con lo anterior, consta en autos que la formulación de cargos tuvo lugar con fecha 25 de marzo de 2021. Ello implica que, desde el momento en que validaron los resultados de las mediciones que constataron las excedencias de niveles de ruido, esto es, con el ITFA de 10 de diciembre de 2018, hasta el momento de iniciarse formalmente el sancionatorio ambiental, transcurrieron dos años y tres meses, sin que la SMA haya decretado ninguna medida destinada a hacerse cargo de los efectos derivados de las superaciones denunciadas y constatadas en las mediciones de noviembre de 2018.
Lo anterior, permite suponer razonablemente que los efectos en la salud de la población se mantuvieron, a lo menos, durante la mayor parte de la fase de construcción del edificio Bartolo quinientos dos 502
Soto II, sin que se hayan ordenado medidas para hacerse cargos de ellos.
Septuagésimo cuarto. En este contexto fáctico, se debe considerar que el máximo Tribunal ha desarrollado la figura del decaimiento del procedimiento administrativo que se configura cuando la Administración deja transcurrir de forma injustificada un lapso superior a dos años entre su inicio y término, pues ello genera la ineficacia del procedimiento administrativo y la consecuente extinción del acto sancionatorio, ya que dicha demora transforma a dicho procedimiento en ilegítimo y lesivo para los intereses de los afectados, al estar sujeto a una tramitación excesivamente extensa (Cfr. Corte Suprema sentencias roles: 103.070, de 11 de marzo de 2024, c. undécimo 76.450-2020, de 12 de julio 2021, c. sexto; 14.298-2021, de 13 de mayo de 2021, c. séptimo y octavo; 97.284-2020, de 9 de octubre 2020, c. quinto; 23.056-2018, de 26 de marzo 2019, c. undécimo, entre otras).
Septuagésimo quinto. Sin embargo, últimamente la Corte Suprema ha ido abandonando paulatinamente la figura del decaimiento en favor de la denominada imposibilidad material de continuación del procedimiento. Dicha imposibilidad se vincula a la superación irracional del plazo de 6 meses contenido en el artículo 27 de la Ley N° 19.880, lo que se traduce en la imposibilidad material para continuar el procedimiento, al concurrir una causal sobreviniente consistente en, precisamente, la expiración del plazo legal, unido a la superación de todo límite de razonabilidad.
En este sentido, el máximo Tribunal ha precisado que aun cuando el término del artículo 27 se aplica con matices, dado que no basta para configurar la ineficacia del procedimiento su sólo transcurso, sino que es necesario realizar un análisis adicional de razonabilidad o justificación del exceso, evitando con ello que el administrado quede entregado al arbitrio del órgano en cuanto a la duración del proceso, “[…] Dicho de otro modo, el cumplimiento del señalado término de seis meses […] marca un hito a partir del cual podrá examinarse la razonabilidad y justificación de su extensión temporal, a la luz de los principios que deben regir la actuación administrativa […]” (Cfr. Corte Suprema sentencias roles: 152.161-2022, de 6 de septiembre de 2023, c. Sexto; 53.046-quinientos tres 503 2022, de 16 de junio de 2023, c. Octavo; 152.160-2022, de 9 de mayo de 2023, c. Décimo; 12.759-2022, de 27 de septiembre de 2022, c. Octavo; 10.572-2022, de 26 de septiembre de 2022, c. Séptimo; 85.674-2021, de 4 de mayo de 2022, c. Duodécimo; 150.141-2020, de 6 de diciembre de 2021, c. Séptimo; 22.318-2021, de 1 de octubre de 2021, c. Séptimo; 127.415-2020, de 3 de mayo de 2021, c. Octavo y noveno entre otras).
Septuagésimo sexto. En términos concretos, esta nueva postura desarrollada por la Corte Suprema se diferencia del decaimiento del procedimiento administrativo por restringir de 2 años a 6 meses el periodo de tiempo a partir del cual se debe realizar el análisis de razonabilidad.
De esta manera, ambas construcciones jurisprudenciales descansan no solo en el transcurso del tiempo, sino que, además, en determinar si la demora es o no razonable y justificada. En efecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema ha establecido para ambas posturas que no cualquier dilación en la tramitación del procedimiento administrativo genera su ineficacia, sino sólo aquella que es excesiva e injustificada (Cfr. Sentencia Corte Suprema Rol Nº 152.161-2022 de 6 de septiembre de 2023 c. sexto y Rol Nº 14.298-2021, de 13 de mayo de 2021, c. 7 y 9, entre otros). Dicho requisito de razonabilidad también ha sido relevado por esta judicatura en diversos fallos pronunciados sobre la materia (Segundo Tribunal Ambiental roles: R N° 350-2022, de 20 de noviembre de 2023, c. octavo; R N° 318-2021, de 26 de septiembre de 2022, c. décimo; R N° 278-2021, de 24 de febrero de 2022, c. vigésimo cuarto, entre otros).
Septuagésimo séptimo. Que, a la luz de las consideraciones precedentes, se colige que los requisitos que deben concurrir para que el procedimiento administrativo sancionador pierda eficacia es el transcurso del tiempo excesivo (más de 2 años en el decaimiento y 6 meses en la imposibilidad material de continuación) y que dicha demora carezca de razonabilidad y justificación. Bajo esta premisa, cabe señalar que es un hecho no controvertido que desde que se elaboró el ITFA y se remitió éste a la División de Sanción y Cumplimiento (28 de diciembre de 2018), hasta la formulación de cargos (25 de marzo de 2021) transcurrieron prácticamente 27 meses, habiéndose ya quinientos cuatro 504 constatado la seriedad y mérito de la denuncia. Luego, en total, desde que se elaboró el ITFA hasta la dictación de la resolución sancionatoria (25 de noviembre de 2021) transcurrieron 2 años y 11 meses.
Septuagésimo octavo. De esta manera, tal como se precisó en los apartados precedentes de esta sentencia, el hito fundamental a partir del cual una demora injustificada y carente de razonabilidad puede generar la ineficacia del sancionatorio ambiental, no es necesariamente la formulación de cargos, sino cuando en el régimen de denuncia se configura el deber para la SMA de iniciar el procedimiento sancionatorio ambiental. Dicho deber emana cuando las acciones de fiscalización den cuenta de la seriedad y mérito de los hechos denunciados, lo que ocurre con la elaboración del ITFA, pues en ese momento o, en el peor de los casos, cuando éste es recibido por la División de Sanción y Cumplimiento, la SMA ya tiene certeza respecto de la veracidad de los hechos denunciados, y por ende, se encuentra ante una denuncia revestida de seriedad y mérito en los términos exigidos por el artículo 47 de la LOSMA.
Septuagésimo noveno. En este mismo sentido, cabe señalar que la tramitación de un procedimiento racional y justo, exige que la resolución que lo concluye sea oportuna, lo que no puede sostenerse en el caso sub-lite si la SMA demoró -sin justificación alguna- 2 años y 3 meses para formular cargos y dar inicio formal al sancionatorio ambiental. Suponer que la eficacia del procedimiento solo se determina a partir del inicio de la etapa de instrucción de éste, desestimando completamente la demora excesiva incurrida a partir de la configuración del deber de originar un sancionatorio, lleva a que, en los hechos, el control del plazo razonable del sancionatorio se vuelva fútil y fácilmente evitable, con las nocivas consecuencias en los objetivos del sancionatorio ambiental como instrumento de protección ambiental.
Octogésimo. En efecto, tal como se señaló, las consideraciones a los fines del sancionatorio ambiental, sobre todo cuando se trate de infracciones a la normativa de ruido, se exige una especial consideración a la premura en el actuar de la SMA. Así, retardar más de 27 meses para “originar un quinientos cinco 505 procedimiento administrativo” en los términos establecidos imperativamente en el artículo 47 de la LOSMA, sin justificación alguna y sin que se haya realizado ningún tipo de gestión durante dicho periodo.
Octogésimo primero. Lo anterior implica que al iniciar formalmente el sancionatorio ambiental, sus finalidades se encontraban en gran medida frustradas, dado que los efectos del incumplimiento en la salud de las personas se mantuvieron durante toda la construcción de la obra; el incentivo al cumplimiento y la presentación de un programa de cumplimiento surge cuando ya no es posible comprometer medidas actuales y coetáneas a la construcción del proyecto; y, finalmente, la multa con que se pone fin al sancionatorio ambiental no solo llega 2 años y 3 meses después de que la SMA estaba en condiciones de iniciar el procedimiento, sino que 3 años después que la reclamante remitiera el informe de la ETFA a la SMA (23 de noviembre de 2018), en el que se constatan las excedencias a la normativa de ruido en las mediciones efectuadas los días 15, 16 y 19 de noviembre de 2018.
Así las cosas, en el mejor de los casos, la multa de 150 UTA llega cuando la obra estaba finalizada, eventualmente con varios sino todos los departamentos vendidos, lo que viene a incorporar una razonable duda acerca del real efecto preventivo general de la multa, pues en los hechos, ello puede estar convirtiéndose en un típico caso de pagar por contaminar.
Octogésimo segundo. En definitiva, a juicio de estos sentenciadores, los 27 meses en que el ITFA, que dio seriedad y mérito a la denuncia, estuvo en la División de Sanción y Cumplimento sin que la SMA formulara cargos, y los más de 2 años y 11 meses desde que se configuró el deber de realizar dicha formulación hasta que se dicta la resolución sancionatoria, excede todo límite de razonabilidad, sea que se considere la actual postura de la Corte Suprema sobre la imposibilidad material de continuación del procedimiento (6 meses), como la del decaimiento del procedimiento (2 años).
Esta situación contraviene una serie de principios de Derecho administrativo que son obligatorios para la SMA, y que se encuentran consagrados expresamente en la ley, como son, entre quinientos seis 506 otros, el principio de celeridad y los principios de eficacia y eficiencia administrativa. Así, al haberse substanciado el procedimiento en un plazo que, con creces, excede el razonable, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la pérdida de su eficacia y, por lo mismo, la sanción consiguiente, puesto que queda vacía de contenido y sin fundamento jurídico que la legitime. Deviene, además, en abiertamente ilegítima pues, como se expuso, son manifiestas las vulneraciones a los principios de derecho administrativo que se producen con la dilación indebida e injustificada al momento de originar un procedimiento administrativo sancionador.
Octogésimo tercero. Por todo lo señalado, es posible concluir que la SMA transgredió los principios de eficiencia, eficacia y celeridad de los procedimientos administrativos y la obligación de sustanciar un procedimiento racional y justo, razón por la cual se acoge la reclamación a este respecto, declarándose ilegal el acto impugnado, el que se deja sin efecto por las razones ya expresadas y consecuencialmente, se deja sin efecto la multa aplicada a la reclamante.
III. De las demás alegaciones
Octogésimo cuarto. Atendido lo concluido en el acápite precedente de esta sentencia, el Tribunal no se pronunciará sobre las otras controversias relacionadas con la adecuada ponderación de las circunstancias del artículo 40 de la LOSMA, por estimarlo innecesario.
IV. Conclusión
Septuagésimo quinto. En conclusión, la resolución que formula cargos fue notificada en conformidad a la ley, en el domicilio de la reclamante, quien, por lo tanto, estuvo en condiciones de presentar un eventual PdC y formular descargos, razón por la cual la SMA no le causó indefensión, motivo por el cual se desestima la existencia del vicio alegado a este respecto.
Ahora bien, para resolver la controversia relativa a la eventual ineficacia del procedimiento administrativo, el quinientos siete 507
Tribunal desarrolló una serie de consideraciones generales cuyo punto central es argumentar que, tras la constatación por parte de la SMA de una denuncia revestida de seriedad y mérito suficiente, nace para ella un deber de “originar” un sancionatorio ambiental. En este sentido, si al momento de interponerse una denuncia, la SMA no tiene claridad respecto al cumplimiento de dichos requisitos, puede decidir realizar acciones de fiscalización para acreditar o desestimar la concurrencia de éstos. En este contexto, la configuración del citado deber quedará supeditado al momento en que se dicte el Informe Técnico de Fiscalización Ambiental o, en el peor de los casos, cuando éste sea enviado a la División de Sanción y Cumplimiento.
De lo anterior se sigue que el hito fundamental a partir del cual una demora injustificada y carente de razonabilidad puede generar la ineficacia del sancionatorio ambiental, no será necesariamente el inicio formal del procedimiento sancionatorio mediante la formulación de cargos; sino que también -bajo ciertas circunstancias-, cuando se haya configurado el deber de iniciar un sancionatorio ambiental.
Una posición distinta, que limite dicho análisis sólo a partir del momento en que se formula cargos, es contrario al objetivo de protección ambiental del sancionatorio ambiental, del cual se deriva que su finalidad no radica exclusivamente en sancionar las infracciones a la normativa ambiental, sino que, sobre todo, que se adopten acciones o medidas para hacerse cargo de los efectos negativos derivados de esos incumplimientos. A su vez, la premura y celeridad en las actuaciones de la SMA, a la luz del objetivo de protección ambiental del sancionatorio ambiental, puede ser aún más estricto en atención a la naturaleza de ciertas infracciones ambientales y los efectos asociados a ella, siendo los incumplimientos a la normativa de ruido un claro ejemplo de ello.
Así las cosas, bajo este razonamiento y con el objeto de resolver la controversia, se determinó que transcurrieron 27 meses desde que se configuró el deber de dar origen al sancionatorio ambiental hasta el momento en que efectivamente se dio inicio formal a éste. Se suma que dicho retraso no se quinientos ocho 508 encuentra justificado, pues no se llevó a cabo ninguna actuación durante ese periodo de tiempo, lo que resulta particularmente relevante en atención a la naturaleza del incumplimiento (normativa de ruido).
En definitiva, se estableció que, cualquiera sea la postura desarrollada por la Corte Suprema a la que se adscriba con el objeto de precisar el momento a partir del cual se debe realizar el examen de razonabilidad del transcurso del tiempo (6 meses en el caso de la imposibilidad material de continuación del procedimiento o 2 años para el decaimiento del procedimiento), lo cierto es que, en el caso de autos, el tiempo transcurrido excedió con creces lo razonable para resolver el procedimiento sancionatorio dada la naturaleza y características de las infracciones a los niveles de ruido.
POR TANTO, y TENIENDO PRESENTE, además lo dispuesto en los
artículos 17 Nº 3, 18 Nº 3, 25, 27 y 30 de la Ley Nº 20.600; artículos 3,7, 19, 21, 26, 31, 36, 37, 40, 42, 47, 49, 56 y 62 de la LOSMA; artículos 7, 18, 27, 45 y 46 de la Ley Nº 19.880; artículos 1, 15, 16, 17 y 18 del D.S. Nº 38/2011; y en las demás disposiciones legales y reglamentarias pertinentes,
SE RESUELVE:
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Acoger la reclamación interpuesta por Rodrigo Véliz Tapia, en representación de Constructora Paz SpA en contra de la Resolución Exenta Nº 2514, de 25 marzo de 2021, de la Superintendencia del Medio Ambiente, por los fundamentos desarrollados en las consideraciones precedentes, dejándose sin efecto la mencionada resolución.
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Cada parte pagará sus costas.
Acordada con el voto en contra del Ministro señor Cristián
Delpiano Lira, quién estuvo por rechazar la reclamación, atendido que, no comparte el fundamento del voto de mayoría, por entender que antes de la formulación de cargos el plazo aplicable es aquel que regula el artículo 37 de la LOSMA para las infracciones contenidas en la misma ley. quinientos nueve 509
Lo anterior, teniendo presente las siguientes consideraciones:
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Para resolver la cuestión relativa a la pérdida de eficacia del procedimiento administrativo y la supuesta transgresión a lo dispuesto en los artículos 7, 23, 24 y 27 de la Ley Nº 19.880 y a los artículos 3º inciso segundo y 8º inciso primero de la Ley Nº 18.575, atendido que entre la fecha de la inspección ambiental y la formulación de cargos, habrían transcurrido más de dos años, se deben tener presente algunas directrices desarrolladas por la Corte Suprema en relación con la imposibilidad material de continuación del procedimiento administrativo por causas sobrevinientes, especialmente respecto a qué se entiende por retraso o demora excesiva e injustificada.
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Sobre el particular, el máximo Tribunal ha sostenido que la imposibilidad material de continuar el procedimiento administrativo se configura cuando la Administración deja transcurrir de forma injustificada un lapso superior a dos años entre el inicio y el término del mismo. Ello genera la ineficacia del procedimiento y la consecuente extinción del acto sancionatorio, pues dicha demora transforma al procedimiento administrativo en ilegítimo y lesivo para los intereses de los afectados, al estar sujeto a un procedimiento excesivamente extenso (Cfr. Corte Suprema sentencias roles: 76.450-2020, de 12 de julio 2021, c. sexto; 14.298-2021, de 13 de mayo de 2021, c. séptimo y octavo; 97.284-2020, de 9 de octubre 2020, c. quinto; 23.056-2018, de 26 de marzo 2019, c. undécimo).
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En cuanto al inicio del procedimiento administrativo sancionador, el artículo 49 de la LOSMA señala que la instrucción del procedimiento sancionatorio se inicia con la formulación precisa de los cargos, que se notifica al presunto infractor, mientras que el artículo el artículo 37 del referido cuerdo normativo, viene a establecer el marco sobre cual la SMA puede ejercer su potestad sancionadora, al determinar un plazo de prescripción de 3 años desde la constatación de la infracción, periodo que, por lo demás, se ve interrumpido por la notificación de la formulación de cargos. (Cfr. Sentencia Segundo Tribunal Ambiental, Rol R- 278-2022, de 24 de febrero quinientos diez 510 de 2022, c. 19; en igual sentido, Sentencia Corte Suprema, Rol Nº 34.496-2021, de 26 de enero de 2022, c. 9).
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Sostener lo contrario, a juicio de este disidente, no solo es contrario al texto expreso de la ley, sino que además significa asumir que el Informe Técnico de Fiscalización Ambiental (“ITFA”) es el acto que da inicio al procedimiento sancionatorio, además de otorgarle a los plazos que lo rigen una naturaleza jurídica variable que depende de la forma de inicio de la labor fiscalizadora de la SMA, en tanto el voto de mayoría distingue sus efectos en función de si dicha potestad se inicia de oficio, a través de programas o subprogramas de fiscalización, o por denuncia, como es el presente caso.
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Ahora bien, en el caso sub lite, el tiempo transcurrido entre la resolución de formulación de cargos que inicia el procedimiento administrativo sancionatorio, dictada el 25 de marzo de 2021 y la resolución que puso término al procedimiento sancionatorio, esto es, la Resolución Exenta Nº 2514, pronunciada el 25 noviembre de 2021, fue de solo ocho meses, de modo que dicho espacio temporal se encuentra dentro de los márgenes previstos en las disposiciones de la LOSMA.
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Por lo tanto, a juicio de este Ministro, dentro del marco del procedimiento administrativo sancionatorio, entre una gestión y otra la SMA no incurrió en un retardo excesivo que haya transgredido los principios de eficiencia y eficacia administrativa, previstos en los artículos 3 inciso segundo y 5 inciso primero de la Ley N° 18.575, así como tampoco el principio de celeridad regulado en el artículo 7 de la Ley N° 19.880, de manera que la alegación del reclamante debe ser desestimada, toda vez que no concurre el requisito esencial para que opere la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevinientes, que en este caso sería el transcurso de dos años o más entre la formulación de cargos y la resolución sancionatoria.
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Que, por otra parte, este disidente no puede soslayar el hecho que entre el ITFA y la formulación de cargos se produjo una dilación excesiva e injustificada. Si bien en este punto concuerda con el voto de mayoría, la disidencia se produce en quinientos once 511 los efectos que dicha dilación excesiva e injustificada produce en el procedimiento administrativo sancionatorio.
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En este contexto, en otros fallos, el Segundo Tribunal Ambiental ha puesto el foco en el análisis de la afectación que dicha dilación puede generar en los derechos del administrado en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio, incluido en él la posibilidad de presentar un programa de cumplimiento. En este sentido, no consta en el expediente antecedente alguno –y el voto de mayoría tampoco lo especifica- que permita determinar que durante la etapa de fiscalización se hayan vulnerado los derechos que el administrado tiene durante el procedimiento administrativo sancionatorio, considerando que los programas de cumplimiento admiten la presentación de acciones ya ejecutadas, y el titular estaba en conocimiento de la infracción, así como también estaba en posición de adoptar las medidas necesarias y conducentes para hacerse cargo de la infracción y de sus efectos (Segundo Tribunal Ambiental roles: R N° 278-2022 de 24 de febrero de 2022, c. trigésimo séptimo; R N° 378-2022 de 25 de octubre de 2023, c. cuadragésimo primero; y R Nº 424-2023 de 7 de junio de 2024, c. decimotercero, entre otros).
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Por otra parte, la jurisprudencia de la Corte Suprema ha sido consistente en señalar que el plazo de seis meses dispuesto en el artículo 27 de la Ley N° 19.880 para la sustanciación del procedimiento administrativo no tiene el carácter de fatal, lo que no significa que su dilación excesiva e injustificada no tenga consecuencias. En efecto, el máximo Tribunal ha señalado que “[…] si bien el organismo público debe hacer expeditos los trámites respectivos, el principio de celeridad lo ha de llevar tan sólo a tender o a instar por la pronta terminación del procedimiento administrativo, sin que pueda estimarse razonablemente que esa circunstancia le ha de compeler, con carácter definitivo, a concluir tales procesos sólo y únicamente en los perentorios términos fijados por el legislador” (Corte Suprema, sentencias roles: 76.450-2020, de 12 de julio 2021, c. quinto; 97.284-2020, de 9 de octubre 2020, c. cuarto; 29.982-2019, de 31 de julio 2020, c. vigésimo segundo, 6.704-2019, de 5 de mayo 2020, c. sexto; 23.056-2018, de 26 de marzo 2019, c. octavo; y 24.935-2018, de 3 de enero 2019, c. octavo). quinientos doce 512 10. En consecuencia, el carácter no fatal del plazo contenido en el artículo 27 de la Ley N° 19.880, es razón suficiente para desestimar la alegación del reclamante en torno al decaimiento del procedimiento o su imposibilidad material de continuación, fundado en la sola dilación excesiva e injustificada. A juicio de este disidente, y siguiendo la jurisprudencia constante de la Corte Suprema, dicha dilación excesiva e injustificada debe traducirse en la determinación de las responsabilidades internas correspondientes (Corte Suprema, sentencias roles: 7248-2009, de 25 de enero de 2010, c. decimocuarto; 4817-2012, de 22 de octubre de 2012, c. quinto; 11.706-2017, de 27 de noviembre de 2017, c. octavo; 24.935-2018, de 3 de enero de 2019, c. octavo; 152.161-2022, de 6 de septiembre de 2023, c. sexto, entre otras).
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Que, por todo lo señalado, este Ministro es del parecer que la SMA no transgredió con sus actuaciones los principios de eficiencia, eficacia y celeridad en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio, ni la obligación de sustanciar un procedimiento racional y justo, pues el tiempo transcurrido entre la formulación de cargos y posterior sanción se encuentra dentro de los márgenes establecidos en la LOSMA, por lo que el acto sancionatorio no es nulo ni inoponible al fiscalizado y el procedimiento administrativo tampoco ha perdido su eficacia, todo ello sin perjuicio de las responsabilidades que fueren procedentes por la dilación excesiva e injustificada entre la remisión del ITFA y la formulación de cargos.
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En cuanto a la alegación referida a la errónea ponderación de las circunstancias del artículo 40 de la LOSMA, a saber, el beneficio económico, la intencionalidad en la comisión de la infracción, la falta de cooperación, la capacidad económica del infractor y la falta de proporcionalidad en el monto de la sanción aplicada, este Ministro estima que no obran en el expediente antecedentes que desvirtúen la ponderación realizada por la SMA para la determinación de la sanción, toda vez que la resolución sancionatoria analiza la procedencia de cada una de las circunstancias del artículo 40 de la LOSMA en relación con el caso, aplicando correctamente los lineamientos de las Bases Metodológicas. Por consiguiente, la sanción quinientos trece 513 aplicada se encuentra debidamente determinada, atendido los fundamentos de la resolución sancionatoria, por lo que corresponde rechazar esta alegación formulada por la reclamante.
Notifíquese, regístrese y archívese en su oportunidad.
Rol R Nº 413-2023.
Marcela Eliana Godoy Flores
Fecha: 03/07/2024
Cristián Delpiano Lira Cristián López Montecinos
Fecha: 03/07/2024 Fecha: 03/07/2024
Pronunciada por el Ilustre Segundo Tribunal Ambiental, integrado por la Ministra Titular Abogada y Presidenta señora Marcela Godoy Flores, el Ministro Titular Abogado señor Cristián Delpiano Lira y el Ministro Suplente Licenciado en Ciencias señor Cristián López Montecinos.
Redactó la sentencia la Ministra Marcela Godoy Flores, Presidenta y la disidencia, su autor.
LEONEL SALINAS MUÑOZ
Fecha: 03/07/2024
En Santiago, a tres de julio de dos mil veinticuatro, autoriza el Secretario Abogado del Tribunal, Sr. Leonel Salinas Muñoz notificando por el estado diario la resolución precedente.