Consorcio Punta Puyai S.A. con Ministerio del Medio Ambiente
Santiago, a diecinueve de julio de dos mil veintitrés.
VISTOS:
El 1° de julio de 2022, el señor Luis Lagarrigue Mortensen, actuando en representación de la sociedad Consorcio Punta Puyai S.A. (en adelante, “la reclamante”), interpuso, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 17 N° 11 de la Ley N° 20.600, que Crea los Tribunales Ambientales (en adelante, “Ley N° 20.600”) en relación con el artículo 3° de la Ley N° 21.202, que modifica diversos cuerpos legales con el objetivo de proteger los humedales urbanos (en adelante, “Ley N° 21.202”), reclamación en contra de la Resolución Exenta N° 392, de 19 de abril de 2022 (en adelante, “Resolución Exenta N° 392/2022”), dictada por el Ministerio del Medio Ambiente (en adelante, “el Ministerio” o “MMA”) el, en virtud de la cual se reconoció el humedal urbano Estero Agua Salada, de la comuna de Papudo, Región de Valparaíso.
El 8 de julio de 2022 el Tribunal admitió a trámite la reclamación y le asignó el Rol R N° 354-2022.
I. Antecedentes de la reclamación
El 14 de septiembre de 2021 ingresó a la Secretaria Regional Ministerial del Medio Ambiente de la Región de Valparaíso (en adelante, “Seremi del Medio Ambiente de Valparaíso”), el oficio Ord. N° 180 de la Alcaldesa de la comuna de Papudo, mediante el cual solicitó reconocer como humedal urbano al Estero Agua Salada. Fundamenta la solicitud en que se trata de un punto de nidificación de especies migratorias, que aporta a la red trófica de las especies, siendo necesaria también la protección de los espejos de agua atendido el escenario de escasez hídrica existente en la zona. En la solicitud se acompañó el documento titulado “Ficha Técnica solicitud declaración humedal urbano”. cuatrocientos setenta y siete 477
El 5 de octubre de 2021, mediante oficio Ord. N° 652, la Seremi del Medio Ambiente de Valparaíso requirió a la Municipalidad de Papudo complementar su solicitud en el sentido de acompañar las respectivas coordenadas geográficas por cada punto que las delimitan; así como el límite urbano de la comuna donde se localice el humedal, y la identificación del régimen de propiedad y de la existencia de áreas afectadas a un fin específico por ley en el o los predios en los que se emplaza el humedal respecto del cual se solicita el reconocimiento. Lo anterior, fue realizado el 26 de octubre de 2021, a través del oficio Ord. N° 229.
El 17 de noviembre de 2021, la Seremi del Medio Ambiente de Valparaíso dictó la Resolución Exenta N° 21 que declara admisible la solicitud de reconocimiento de humedal urbano Estero Agua Salada, presentada por la Municipalidad de Papudo.
El 18 de marzo de 2022, mediante Memorándum N° 159, la Seremi del Medio Ambiente de Valparaíso, remitió el expediente para el reconocimiento del humedal urbano Estero Agua Salada, a la División de Recursos Naturales y Medio Ambiente, del Ministerio del Medio Ambiente.
El 22 de marzo de 2022, mediante Memorándum N° 142, la División de Recursos Naturales y Medio Ambiente, del Ministerio del Medio Ambiente, remitió a la División Jurídica, el expediente de reconocimiento del Humedal Urbano Estero Agua Salada, acompañando la Ficha de Análisis Técnico Reconocimiento humedal urbano a solicitud de la Municipalidad de Papudo.
El 19 de abril de 2022, el MMA dictó la Resolución Exenta N° 392/2022, que reconoció el humedal urbano Estero Agua Salada. Su ubicación y polígono pueden apreciarse en la siguiente figura N° 1. cuatrocientos setenta y ocho 478
Figura N° 1: Cartografía Oficial Humedal Urbano Estero Agua Salada. Expediente administrativo, fojas 47, disponible en https://humedaleschile.mma.gob.cl/procesos-municipales-region-de-valparaiso/.
II. Del proceso de reclamación judicial
A fojas 48, el señor
Luis
Lagarrigue
Mortensen, en representación de la sociedad Consorcio Punta Puyai S.A., interpuso reclamación judicial ante este Tribunal, fundada en el artículo 17 Nº 11 de la Ley Nº 20.600, en contra de la Resolución Exenta N° 392/2022.
A fojas 66, el Tribunal declaró admisible la reclamación y ordenó informar a la reclamada conforme con lo previsto en el artículo 29 de la Ley N° 20.600.
A fojas 70, la señora Carolina Vásquez Rojas, Abogada Procurador Fiscal (s) de Santiago, del Consejo de Defensa del Estado, actuando en representación del Estado-Fisco de Chile, asumió el patrocinio y representación del Ministerio del Medio cuatrocientos setenta y nueve 479
Ambiente. Asimismo, solicitó la ampliación del plazo para informar acerca del reclamo interpuesto en autos.
A fojas 75, la abogada señora Carolina Vásquez Rojas, por la parte reclamada, evacuó el informe solicitando se rechace la reclamación interpuesta en todas sus partes, con expresa condena en costas. Además, acompañó copia del expediente administrativo.
A fojas 114, consta la certificación del señor Secretario Abogado del Tribunal, respecto de la publicación del aviso de admisión a trámite de la reclamación previsto en el artículo 19 de la Ley N° 20.600.
A fojas 115, se dictó el decreto autos en relación y se fijó como fecha para la vista de la causa el 2 de marzo de 2023, a las 10:00, en modalidad presencial, sin perjuicio del derecho de las partes dispuesto en la Ley N° 21.394.
A fojas 117, atendida la constancia referida y por razones de buen servicio, se modificó la fecha de la vista de la causa, quedando para el jueves 25 de mayo de 2023, a las 10:00 horas, en los mismos términos de la resolución de fojas 115.
A fojas 187, el señor Miguel Saldaña Barrera, Presidente de la Junta de Vecinos de Punta Puyai, actuando en su representación, solicitó que se tuviera como tercero coadyuvante de la parte reclamada a dicha organización, atendido su interés en los resultados de este juicio. Al respecto, el Tribunal, a fojas 249, accedió a lo solicitado y tuvo como tercero coadyuvante de la parte reclamada a la Junta de Vecinos de Punta Puyai. A fojas 453, la abogada señora Paola Fritz Torrealba, por la reclamante, presentó un escrito de téngase presente.
A fojas 472, el abogado señor Matías Echeverría Reyes, acompañó un extracto de un reportaje publicado en la prensa. cuatrocientos ochenta 480
En la fecha establecida al efecto, se llevó a cabo la vista de la causa, alegando en estrados la abogada señora Paola Fritz Torrealba, por la reclamante, y el abogado señor Nicolás Escobar Gómez, por la reclamada, según consta del certificado de fojas 474.
A fojas 475, la causa quedó en estado de acuerdo y se designó como redactor de la sentencia al Ministro señor Cristián Delpiano Lira.
CONSIDERANDO:
Primero.
Que, la reclamante sostiene que en el acto reclamado se reconoció al humedal urbano Estero Agua Salada como uno de carácter natural, ribereño y permanente, en circunstancias que sería artificial o semi artificial desde el punto de vista hídrico. Así, relata que no se consideraron todas las intervenciones antrópicas realizadas anteriormente, incluyendo la existencia de ductos que descargan en el humedal, así como obras sanitarias que atraviesan debajo del espejo de agua, y el hecho que este se forma por la descarga continua de aguas provenientes de la Planta de Tratamiento de Aguas Servidas Los Lilenes (en adelante, “PTAS Los Lilenes”), de propiedad de la Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso (en adelante, “ESVAL”).
Añade que tales antecedentes son de conocimiento de la Municipalidad de Papudo, pero ésta omitió señalarlos en la solicitud de reconocimiento del humedal en cuestión.
Agrega que el Estero Agua Salada tiene nula o escasa escorrentía superficial, formando un cuerpo de agua solo en años lluviosos, y que el humedal se origina como un tranque de acumulación de aguas usado para riego y como fuente de agua potable, para luego recibir la descarga de la PTAS Los Lilenes. cuatrocientos ochenta y uno 481
Concluye que, por estos motivos, se debe declarar ilegal la Resolución Exenta N° 392/2022, en aquella parte que declara el humedal urbano Estero Agua Salada como uno de carácter natural, ordenando al MMA que redefina sus características.
Segundo.
Que, la reclamada, por su parte, sostiene que el acto impugnado es legal, estando debidamente motivado, siendo la decisión razonable y proporcional, sin que existan vicios en el procedimiento que le sirvió de sustento. Argumenta que la Ley N° 21.202 y el Decreto Supremo N° 15, de 30 de julio de 2020, que establece el Reglamento de la Ley N° 21.202 (en adelante, “Reglamento de la Ley N° 21.202”), protegen los humedales urbanos tanto naturales como artificiales, como se advierte del tenor literal del artículo 1° de dicha Ley, precepto que, a su vez, encuentra correlato con los establecido en el artículo 1° de la Convención de Ramsar sobre zonas húmedas de importancia internacional.
Añade que, aún en el evento de estimar que existe un vicio en la resolución reclamada, éste no tendría la esencialidad para su anulación, debido a que recae en un elemento principal de la declaración de humedales urbanos y tampoco genera perjuicio. Alega que, en este tipo de procedimientos, los únicos vicios que podrían ser considerados como esenciales se refieren a casos en que se reconoció un área que no constituye humedal urbano, ya sea porque no es posible verificar la presencia de alguno de los criterios de delimitación o porque se ubica totalmente fuera del límite urbano.
Adicionalmente, replica que el humedal urbano Estero Agua Salada sí tiene un origen natural. Indica que el humedal corresponde a la parte final del estero Agua Salada, sistema que ha sido intervenido antrópicamente, pero constituye parte de la mayor área aportante hacia la localidad de Papudo, cuatrocientos ochenta y dos 482 formándose a partir de escorrentía de las quebradas Cruz de Piedra, Ceniza y El Tigre.
En tal sentido, asevera que, si bien el humedal se forma principalmente por la acumulación de las aguas descartadas por la PTAS Los Lilenes, estas se acumulan en el cauce natural del estero cuyo origen es pluvial, influenciado por los aportes esporádicos de aguas de rebalse del tranque de ESVAL. Agrega que, aún antes de la construcción de dicho tranque y de la PTAS referida, el humedal ya formaba parte de la geomorfología de la comuna de Papudo, el cual poseía una escorrentía esporádica, manteniendo un reducido cuerpo de agua en su desembocadura dependiendo de la pluviometría de cada año.
Además, sostiene que el humedal constituye un ecosistema formado por una comunidad de vegetación ripariana, siendo el hábitat de diversas especies de avifauna.
Concluye que, de esta forma, el humedal urbano Estero Agua Salada es de origen natural, de tipo ribereño, dado el cumplimiento del criterio de delimitación vegetación hidrófita e hidrología.
Tercero.
Que, el tercero coadyuvante de la reclamada adhiere a las argumentaciones de dicha parte. Asimismo, hizo presente que el Humedal Urbano Estero Agua Salada se forma debido al cierre natural de la barrera de arena en la playa, lo que impide que el agua fluya hacia el mar.
Asevera que el estero se alimenta de diversas fuentes, como quebradas y cursos de agua, incluyendo aguas lluvias y vertientes naturales de los cerros cercanos. Agrega que parte del agua del humedal es extraída para uso potable y luego tratada antes de ser devuelta al estero. Señala que Esval, la empresa responsable, también extrae agua de otras cuencas para abastecer a Papudo. Indica que, a pesar de estas intervenciones cuatrocientos ochenta y tres 483 humanas, el humedal conserva su carácter natural y alberga una diversa avifauna, lo que lo convierte en un lugar propicio para la observación de aves.
Adiciona que la vegetación cercana al Humedal Urbano Estero Agua Salada está compuesta principalmente por especies del Bosque Esclerófilo Costero, incluyendo árboles y arbustos nativos y exóticos.
Sostiene que la reclamante solo tiene un interés de naturaleza económica para impugnar la resolución reclamada y que, además, no presentó antecedentes adicionales al procedimiento de declaración en la oportunidad prevista.
Finalmente, argumenta que la reclamación carece de efecto jurídico y práctico, considerando que la Ley N° 21.202 protege tanto a los humedales naturales como a los artificiales, estando sujetos al mismo estatuto.
Cuarto.
Que, para resolver esta controversia corresponde considerar que el artículo 1° de la Ley N° 21.202 prescribe en su inciso primero que:
“La presente ley tiene por objeto proteger los humedales urbanos declarados por el Ministerio del Medio Ambiente, de oficio o a petición del municipio respectivo, entendiendo por tales todas aquellas extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina, cuya profundidad en marea baja no exceda los seis metros y que se encuentren total o parcialmente dentro del límite urbano” (destacado del Tribunal).
Luego, el artículo 2° del mismo cuerpo legal dispone que: cuatrocientos ochenta y cuatro 484
“Un reglamento expedido por el Ministerio del Medio Ambiente, suscrito también por el Ministro de Obras Públicas, definirá los criterios mínimos para la sustentabilidad de los humedales urbanos, a fin de resguardar sus características ecológicas y su funcionamiento, y de mantener el régimen hidrológico, tanto superficial como subterráneo”.
De igual forma, el Reglamento de la Ley N° 21.202 define a los humedales urbanos en su artículo 2° letra g) como: “[…] todas aquellas extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina, cuya profundidad en marea baja no exceda los seis metros y que se encuentren total o parcialmente dentro del límite urbano”.
Quinto.
Que, como consta en la historia fidedigna del establecimiento de la Ley N° 21.202, la definición de humedal que realiza dicho cuerpo legal tiene origen en aquella contenida en la Convención sobre Zonas Húmedas de importancia internacional especialmente como hábitat de las aves acuáticas, también conocida como Convención Ramsar, promulgado en Chile mediante el Decreto N° 771, publicado el 11 de noviembre de 1981 (en adelante, “Convención Ramsar”).
En efecto, en la historia de la ley referida consta, entre los antecedentes que fundamentaron la moción parlamentaria, la definición que dicho instrumento realiza respecto de los humedales (Cfr. Historia de la Ley N° 21.202 [En línea]. [Ref. de 1 de junio de 2023]. Disponible en: http://s.bcn.cl/2f41u, p. 3). Así, se señala que los humedales son:
“[…] extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de agua, sean estas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, cuatrocientos ochenta y cinco 485 estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina, cuya profundidad en mareo baja no exceda los 6 metros” (Destacado del Tribunal).
Asimismo, consta en la historia de la ley en comento, que uno de sus fundamentos fue la consideración de las funciones ecosistémicas de los humedales, entre las que se encuentra su capacidad de ser receptores de aguas tanto naturales como artificiales (Ibid.).
Sexto.
Que, de las disposiciones citadas en forma precedente se desprende que la Ley N° 21.202 tiene por objetivo proteger no solo los humedales de carácter natural, sino que también a aquellos artificiales, puesto que ambos se encuentran comprendidos en el concepto de humedal urbano.
Al respecto, la Ley N° 21.202 y su reglamento establecen, en lo sustantivo, un conjunto de disposiciones a los humedales urbanos, incluyendo tipología de ingreso al sistema de evaluación de impacto ambiental, así como criterios mínimos para su sustentabilidad, gestión sustentable y gobernanza
De esta forma, estos cuerpos normativos no establecen distinción alguna en los estándares, obligaciones o grado de protección a que están sujetos los humedales naturales o artificiales, sin que corresponda al interprete imponer diferencias donde el legislador no las ha previsto. Lo anterior, máxime si la Ley N° 21.202 ha contemplado de manera expresa como objeto de protección no solo a los humedales naturales, sino que también a los artificiales.
En consecuencia, una interpretación diversa resulta no solo contraria al tenor literal de la ley, sino que también a su objetivo, a la intención del legislador y a la historia fidedigna de su establecimiento. cuatrocientos ochenta y seis 486
Séptimo.
Que, en este sentido, resulta relevante considerar que la Corte Suprema sostuvo en el caso del Humedal de Llantén que, conforme con la definición de humedal de la Convención Ramsar, así como con la Estrategia Nacional de Biodiversidad, un humedal de carácter artificial puede constituir un ecosistema que requiere protección debido a su importancia para la mantención y protección de la biodiversidad, siendo un deber del Estado velar por su preservación (Cfr. Corte Suprema, Rol N° 118-2018, de 27 de agosto de 2018, c. 8-9).
Octavo.
Que, aun cuando lo establecido en los considerandos precedentes constituye motivo suficiente para rechazar la reclamación deducida en autos, lo cierto es que existen antecedentes que dan cuenta que, contrariamente a lo sostenido por la actora, el Humedal Urbano Estero Agua Salada es de carácter natural.
Noveno.
Que, sobre el particular, en la “Ficha Análisis
Técnico Reconocimiento Humedal Urbano a Solicitud de la Municipalidad de Papudo”, se señala que el Humedal Urbano Estero Agua es un “[…] un humedal natural, ribereño, permanente que pertenece a la cuenca Costera Ligua-Aconcagua, subcuenca costera entre Estero Ligua y Estero Catapilco”.
Décimo.
Que, en efecto, de acuerdo con su hidrología y geomorfología, el estero Agua Salada se forma y tiene origen en la confluencia de las quebradas Cruz de Piedra, El Tigre y Ceniza, como consta en el Banco Nacional de Aguas de la Dirección General de Aguas (en adelante, “DGA”) del Ministerio de Obras Públicas, información de carácter oficial y de libre acceso público (Cfr. Mapoteca Digital [en línea]. [Ref. de 27 de junio de 2023].
Disponible en:
https://dga.mop.gob.cl/estudiospublicaciones/mapoteca/Pagina s/Mapoteca-Digital.aspx). Lo anterior se puede apreciar en la siguiente figura N° 2. cuatrocientos ochenta y siete 487
Figura N° 2. Relación del HU Estero Agua Salada con las quebradas presentes en la sub-subcuenca en la que se emplaza dicho humedal. Fuente: Elaboración Segundo Tribunal Ambiental a partir de capas de información oficial disponibles en el expediente digital del MMA y en el Banco Nacional de Aguas de la DGA-MOP, disponibles en https://humedaleschile.mma.gob.cl/procesos-municipales-region-de-valparaiso/ y en https://dga.mop.gob.cl/estudiospublicaciones/mapoteca/Paginas/Mapoteca- Digital.aspx, respectivamente. SRC: EPSG:3857 - WGS 84 /UTM Zone 19S– Proyectado.
Además, dicha información resulta concordante con el Inventario Nacional de Humedales de Chile, del propio Ministerio del Medio Ambiente, de acuerdo con el cual se advierte que las aguas del estero Agua Salada provienen del sistema de quebradas ya referido, las cuales se acumulan en el tranque que precede al estero, como se aprecia en la siguiente figura N° 3. cuatrocientos ochenta y ocho 488
Figura N° 3: Polígonos del Estero Agua Salada (A), del Tranque Agua Salada (B) y de su conexión hidrológica con la Quebrada Cruz de Piedra (C). Fuente: Geoportal del Inventario Nacional de Humedales de Chile del Ministerio del Medio Ambiente [en línea]. [Ref. de 27 de junio de 2023]. disponible en: https://arcgis.mma.gob.cl/portal/apps/webappviewer/index.html?id=6a79f6b 535154991895f2bb2204b83bb&extent=-8007706.1083%2C-4019000.5424%2C-7934326.5611%2C-3982884.0466%2C102100.
En cuanto a la hidrología de las quebradas Cruz de Piedra, El Tigre y Cenizas, esta tiene un carácter esporádico, presentando escurrimientos que drenan hacia el Mar en el sector del estero Agua Salada, en Papudo (Cfr. Plan de Desarrollo Comunal de Papudo [en línea], 2014, p. 18-19. [Ref. de 27 de junio de 2023].
Disponible en:
http://www.municipalidadpapudo.cl/timagen/pladeco_2014.pdf.
Undécimo. Que, la circunstancia referida a que el estero Agua Salada haya sufrido intervención antrópica, consistente en la construcción de un tranque de acumulación de aguas, así como por la recepción de las descargas de la Planta de Tratamiento de Aguas Servidas Los Lilenes, no modifica su origen natural, así como el hecho que el tranque referido recibe y acumula las aguas provenientes del sistema de quebradas que forman la subsubcuenca del Estero Agua Salada, como se ha establecido en el considerando anterior.
Duodécimo.
Que, finalmente, cabe señalar, a mayor abundamiento, que aun cuando el Humedal Urbano Estero Agua cuatrocientos ochenta y nueve 489
Salada fuera de carácter artificial, aquello tampoco ameritaría la anulación de la resolución reclamada conforme con el principio de conservación de los actos administrativos, puesto que no se ha alegado en autos ni se vislumbra la existencia de un perjuicio concreto para la reclamante.
Como ha quedado demostrado en la sentencia, el estatuto jurídico de los humedales urbanos comprende tanto a los naturales como a los artificiales, sin que exista diferencia alguna a este respecto.
Decimotercero. Que, conforme con todo lo establecido en los considerandos precedentes, se concluye que la Ley N° 21.202 y su reglamento entregan idéntico grado de protección tanto a los humedales urbanos naturales como artificiales, constando, además, que el Humedal Urbano Estero Agua Salada tiene un carácter natural. De esta forma, corresponde rechazar la reclamación como se indica en lo resolutivo.
POR TANTO Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en los artículos 17 Nº 11, 19, 25 y 30 de la Ley Nº 20.600; 1°, 2° y 3° de la Ley N° 21.202; 1°, 2°, 3°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 11, y 12 del Decreto Supremo N° 15, del 2020, del Ministerio del Medio Ambiente; y en las demás disposiciones citadas y pertinentes; y en las demás disposiciones citadas y pertinentes;
SE RESUELVE:
1.
Rechazar en todas sus partes la reclamación deducida por Consorcio Punta Puyai S.A., en contra de la Resolución Exenta N° 392, de 19 de abril de 2022, del Ministerio del Medio Ambiente, en virtud de la cual se declaró humedal urbano el Estero Agua Salada, conforme con lo razonado en la parte considerativa de la sentencia. cuatrocientos noventa 490 2.
Condenar en costas a la parte reclamante por haber resultado totalmente vencida y por no haber tenido motivo plausible para litigar.
Notifíquese, regístrese y archívese en su oportunidad.
Rol R N° 354-2022.
Pronunciada por el Ilustre Segundo tribunal Ambiental integrado por los Ministros Cristián Delpiano Lira, Presidente (s), Cristián López Montecinos y Alejandro Aguilar Brevis. No firma el Ministro señor Aguilar, pese a haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, por dificultades técnicas.
Redactó la sentencia el Ministro señor Delpiano.
En Santiago, a diecinueve de julio de dos mil veintitrés autoriza el Secretario Abogado del Tribunal, señor Leonel Salinas Muñoz, notificando por el estado diario la resolución precedente. cuatrocientos noventa y uno 491
Cristiá n
Delpia no Lira
Firmado digitalmente por Cristián
Delpiano Lira
Fecha: 2023.07.19 10:08:35
-04'00'
Cristián
López
Monte cinos
Firmado digitalmente por Cristián
López
Montecinos
Fecha: 2023.07.19 10:17:35 -04'00'
LEONEL
SALINAS
MUÑOZ