Volta Servicio SpA con Directora Ejecutiva del SEA
REPÚBLICA DE CHILE
TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL
Valdivia, dieciséis de marzo de dos mil veintiséis.
VISTOS:
1)
A fs. 1, Volta Servicio SpA (en adelante el Titular o la Reclamante) interpuso reclamación judicial en contra de la Res. Ex. N° 202599101396, de 19 de mayo de 2025, de la Directora Ejecutiva del SEA. Mediante dicha resolución se rechazaron los recursos de reclamación interpuestos por observantes ciudadanos en contra de la Res.
Ex. Nº202410001168, de 12 de agosto de 2024, que calificó favorablemente el proyecto
“Plataforma de Economía Circular Volta Los Lagos” (en adelante, el Proyecto), y, de oficio, se modificaron ciertas condiciones establecidas en la autorización ambiental. Al efecto, solicitó que se acoja su reclamación en todas sus partes, declarando que se dejan sin efecto los Resuelvo Nº5 a Nº9 de la resolución reclamada, volviendo, por tanto, a tener plena vigencia las condiciones y exigencias establecidas originalmente en la RCA; y, en subsidio, que se anulen específicamente los
Resuelvo
Nº5 y Nº9 de la resolución reclamada, manteniéndose por tanto vigentes las condiciones que se encuentran en las tablas 8.2.1, 8.2.2 y 9.13 de la RCA del Proyecto. 2)
A fs. 112, se admitió a trámite la reclamación, se ordenó al SEA que informe y remita copias autentificadas de los expedientes administrativos de evaluación ambiental y de reclamación administrativa, según dispone el art. 29 de la Ley N° 20.600, y se tuvo por acompañados los documentos. 3)
A fs. 149, el SEA informó la reclamación, solicitando su rechazo, acompañó copias de los respectivos expedientes administrativos, e hizo presente que varios de sus archivos serían remitidos electrónicamente en razón de su tamaño. Por resolución de fs. 25759 se tuvo por informada la reclamación y se pasaron los autos al relator. 4)
A fs. 25761 se certificó estado de relación y por resolución de fs. 25763 se trajeron los autos en relación y se fijó audiencia de alegatos, además se tuvieron por acompañadas las copias autentificadas de los expedientes Fojas 25802 veinticinco mil ochocientos dos
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL administrativos. 5)
A fs. 25780, la Reclamante solicitó se tuvieran presente algunas consideraciones relacionadas con su reclamación; por resolución de fs. 25784 se tuvo presente. 6)
A fs. 25790 consta que tuvo lugar la audiencia de alegatos, a fs. 25792 que la causa quedó en estudio y a fs. 25794 que quedó en acuerdo. Por resolución de fs. 25796 se designó como redactor a la Ministra Sra. Sibel Villalobos Volpi. A fs. 25800 consta que se certificó entrega de borrador de sentencia.
CONSIDERANDO:
I.
CONTEXTUALIZACIÓN
PRIMERO.
El proyecto que motiva la reclamación recibida se localizará en la comuna de Maullín, provincia de Llanquihue, Región de Los Lagos, y corresponde a la habilitación de una planta de economía circular para la valorización de residuos, la que considera la ejecución de las siguientes obras y actividades: aprovechamiento energético de materia orgánica a través de la digestión anaeróbica; elaboración de compost y sustratos agrícolas a través del proceso de compostaje; tratamiento aeróbico de residuos industriales líquidos orgánicos mediante planta de tratamiento; segregación y valorización de residuos sólidos recuperables; y, transferencia y valorización de residuos peligrosos y no peligrosos.
El Proyecto contemplaba, inicialmente, la elaboración de carbonato de calcio a partir de conchas de moluscos, pero esto fue desistido en el transcurso de la evaluación.
SEGUNDO.
En lo que guarda relación con el caso de autos, en el expediente administrativo de reclamación consta lo siguiente:
1) A fs. 22520, la calificación favorable del Proyecto, mediante la RCA N° 202410001168, de 12 de agosto de 2024, junto con su Anexo 1, de fs. 22707 y ss., que contiene la consideración de las observaciones formuladas por la comunidad al Proyecto.
2) A fs. 24728, 24734, 24736 y 24738, los recursos de Fojas 25803 veinticinco mil ochocientos tres
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL reclamación administrativa interpuestos en contra de la RCA, producto de la indebida consideración de observaciones formuladas en el contexto de la participación ciudadana (en adelante PAC) abierta durante la evaluación del Proyecto. En estos recursos se aprecia, respecto de las materias tratadas en la reclamación, lo siguiente: a) en el recurso de fs. 24728, doña Nancy Cabero Vargas reclama por la observación 1.11, en la parte que se refiere que la caletera de acceso a la planta no cuenta con vereda para el tránsito seguro de peatones, tampoco con luz, pasos peatonales y ciclovías; así como a la cuantificación del daño que se ocasionará a los caminos, la caletera de acceso y la calle de servicio, por el tránsito de camiones de la planta. Al argumentar sobre la falta de debida consideración de esta observación, por una parte, se alega que la respuesta se limitó a indicar que se instalará señalética en conjunto con la Municipalidad de Maullín, pero dicha entidad no está a cargo de la instalación de señalética, sino que es el Ministerio de Obras
Públicas; por lo que no se evaluó este impacto. Por otra parte, en cuanto a la afectación de las rutas y caminos, argumenta que el Titular señaló que estas estaban en buenas condiciones, pero en realidad están en muy mal estado; además, lo que se identificó como zonas de descanso para conductores son las bermas por donde caminan los vecinos del sector; y, por último, que antes daños en las rutas y caminos, el Titular se comprometió a avisar a la Municipalidad de Maullín para su reparación, pero el organismo competente a este fin es el Ministerio de Obras Públicas. b) en el recurso de fs. 24734, doña Nuris Quelincoy Cortés reclama por la observación 1.10, sólo en la parte que se refiere a cómo se evitarán accidentes por el tránsito de camiones que usarán la caletera de acceso a la planta, ya que esta no tiene veredas. Al argumentar sobre la falta de debida consideración de esta observación, se alega que la respuesta se limitó a indicar que se instalará señalética en conjunto con la Fojas 25804 veinticinco mil ochocientos cuatro
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Municipalidad de Maullín, pero dicha entidad no está a cargo de la instalación de señalética, sino que es el Ministerio de Obras Públicas; por lo que no se evaluó este impacto. c) en el recurso de fs. 24736, doña Deysi Triviño Triviño reclama por la observación 1.10, tanto en la parte que se refiere a cómo se evitarán accidentes por el tránsito de camiones que usarán la caletera de acceso a la planta, ya que esta no tiene veredas; como la que se refiere a cómo evitar el fuerte olor de los camiones con residuos. Al argumentar sobre la falta de debida consideración de esta observación, por una parte se alega que la respuesta se limitó a indicar que se instalará señalética en conjunto con la Municipalidad de Maullín, pero dicha entidad no está a cargo de la instalación de señalética, sino que es el Ministerio de Obras Públicas. Por otra parte, también se alega que la respuesta se limitó al manejo de los residuos en la planta y no a los desplazamientos de camiones con residuos por la ruta, ni a la transmisión de enfermedades por vectores, ni cómo estos serán controlados. d) en el recurso de fs. 24738, doña Ivonne Gallardo Cabero reclama por la observación 1.40, que pregunta sobre si el Proyecto se haría cargo de los residuos sólidos domiciliarios de los vecinos y si pueden comercializar residuos de plástico, cartón y aluminio con la planta. Al argumentar sobre la falta de debida consideración de esta observación, se alega que la respuesta indica que el Proyecto no considera la recepción final de residuos, ya que no es un relleno sanitario; pero el Proyecto si tratará estos residuos, así como de residuos industriales líquidos, cuya disposición puede afectar el acuífero, que tiene vulnerabilidad alta, lo que fue reparado por la DGA en el Of. Ord. N°1249 de 19 de julio 2024, durante la evaluación ambiental.
3) A fs. 24744, las reclamaciones fueron admitidas a trámite por la Dirección Ejecutiva, ordenando al SEA de Los Lagos informar al respecto y confiriendo traslado al Titular. Fojas 25805 veinticinco mil ochocientos cinco
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL 4) A fs. 24750, el SEA de Los Lagos informó según lo requerido previamente, indicando que todas las observaciones habrían sido debidamente consideradas.
5) A fs. 24760, el Titular evacuó el traslado conferido, indicando también que todas las observaciones habían sido debidamente consideradas.
6) A fs. 24786, consta la resolución reclamada, por la que se rechazaron íntegramente los recursos de reclamación, y se indicaron modificaciones a la RCA, por cuanto se habrían detectado deficiencias en la evaluación de los impactos respecto de las emisiones de olores (fs. 24800) y de las descargas al acuífero (fs. 24808). Debido a lo anterior, se eliminaron las condiciones impuestas en la RCA en ambas materias y se reemplazaron por otras más estrictas (fs. 24816 y ss.).
II.
DISCUSIÓN DE LAS PARTES
A.
Argumentos de la Reclamante
TERCERO.
La Reclamante, a fs. 13, sostuvo que los Resuelvo Nº5 a Nº9 de la resolución reclamada son ilegales y deben ser dejados sin efecto ya que: 1)
Obedecen a una actuación de la Dirección Ejecutiva del SEA que va más allá de sus competencias fijadas en el art. 20 de la Ley N° 19.300, que lo limitan a conocer el recurso administrativo de reclamación (fs. 13-15); 2)
La Dirección Ejecutiva del SEA no puede rechazar los recursos de reclamación y, de oficio y contradictoriamente con ello, imponer nuevas condiciones al titular de un proyecto, utilizando de manera instrumental las acciones para proceder a una nueva e ilegal evaluación ambiental (fs. 15-16); 3)
La Dirección Ejecutiva del SEA, en términos prácticos, revisa de oficio la RCA del Proyecto sin ser competente para ello ni satisfacer los requisitos legales y reglamentarios exigibles (fs. 16-17); 4)
Incluso si se considerara competente y habilitada para dictar los aspectos cuestionados de la resolución reclamada, la Dirección Ejecutiva del SEA no sigue el Fojas 25806 veinticinco mil ochocientos seis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL procedimiento proporcional y acorde a la decisión que toma, ya que alteró significativamente la RCA en lo relativo a las posibilidades de uso del efluente tratado, sin oficiar al organismo sectorial competente ni abordó el informe del SEA de Los Lagos, resultando en una decisión insuficientemente motivada (fs. 17); y, 5)
Los aspectos cuestionados de la resolución reclamada generan efectos prácticos y jurídicos indeseados e ilegales, relacionados con el manejo de efluentes líquidos, que hacen necesaria su corrección por parte de este tribunal (fs. 18-19). 6)
La RCA del Proyecto fue dictada conforme a derecho y descarta efectivamente cualquier eventual impacto significativo sobre las aguas subterráneas (fs. 19-21).
B.
Argumentos del SEA
CUARTO.
En su informe, el SEA sostuvo que la resolución reclamada es legal, argumentando que: 1)
La Dirección Ejecutiva del SEA cuenta con amplias facultades para modificar la RCA en sede recursiva y/o incorporar nuevas condiciones, lo cual ha sido reconocido ampliamente por la jurisprudencia y la doctrina. En este caso, se incorporaron nuevas condiciones en base a que se detectaron falencias técnicas en la evaluación del componente hídrico, especialmente en lo relativo a la reutilización de las aguas residuales para humectación, riego e infiltración (fs. 154-159). 2)
No es efectivo que la Dirección Ejecutiva del SEA haya revisado de oficio la RCA del Proyecto, sino que la incorporación de nuevas condiciones en la resolución reclamada respondió al ejercicio legítimo de sus facultades en sede recursiva, ante deficiencias o incertezas técnicas detectadas en la evaluación ambiental, sin que concurran las circunstancias del artículo 25 quinquies de la Ley Nºl9.300 (fs. 159-161). 3)
La modificación de las condiciones de la RCA respecto al componente hídrico se encuentra debidamente motivada en la resolución reclamada, es proporcional, necesaria e idónea para proteger adecuadamente el acuífero, encontrando su Fojas 25807 veinticinco mil ochocientos siete
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL sustento en la aplicación del principio precautorio y en inconsistencias en la evaluación del componente hídrico (fs. 161-166). 4)
La Dirección Ejecutiva del SEA no tiene la obligación de oficiar a los OAECA en sede recursiva cuando el instrumento de evaluación es una DIA y los informes de las Direcciones Regionales del SEA no son vinculantes. En consecuencia, el hecho de no oficiar nuevamente a la DGA no implica un vicio de legalidad, sumado a que la decisión se basó en los antecedentes técnicos disponibles en el expediente de evaluación ambiental (fs. 166-168). 5)
La modificación de las condiciones asociadas al componente hídrico no genera las incoherencias ni dificultades de implementación alegadas, ya que la RCA debe ser interpretada de manera armónica y coherente.
En consecuencia, la prohibición establecida en el Resuelvo Nº5 de la resolución reclamada implica que todas las referencias y compromisos relacionados con el uso de aguas tratadas quedan sin efecto (fs. 168-169).
III. CONTROVERSIAS
QUINTO.
Del examen de las alegaciones de las partes, el Tribunal identifica que las controversias a resolver son las siguientes: 1)
Si la Dirección Ejecutiva del SEA, al modificar las condiciones establecidas en la RCA del Proyecto, excedió su ámbito de competencias respecto del recurso previsto en el art. 30 bis en relación con el art. 20 de la ley N° 19.300. 2)
Si la decisión contenida en el acto reclamado se encuentra suficientemente motivada, y si genera incoherencias o dificultades en la autorización del Proyecto.
IV. ANÁLISIS Y RESOLUCIÓN DE LAS CONTROVERSIAS
A.
Sobre el actuar del SEA fuera de los márgenes de su competencia
SEXTO.
Para la Reclamante, los Resuelvo Nº5 a Nº9 de la resolución reclamada son ilegales por cuanto obedecen a una actuación de la Dirección Ejecutiva del SEA que va más allá de Fojas 25808 veinticinco mil ochocientos ocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL sus competencias fijadas en el art. 20 de la Ley N° 19.300, que se limita a conocer el recurso administrativo de reclamación. En tal sentido, indicó que la Dirección Ejecutiva del SEA no está habilitada para rechazar los recursos de reclamación y, de oficio y contradictoriamente con ello, imponer nuevas condiciones al titular de un proyecto, realizando, en la práctica una revisión de oficio de la RCA del Proyecto, sin ser competente para ello ni satisfacer los requisitos legales y reglamentarios exigibles.
SÉPTIMO.
En su informe, el SEA sostuvo que la resolución reclamada es legal, considerando que la Dirección Ejecutiva del SEA cuenta con amplias facultades para modificar la RCA en sede recursiva y/o incorporar nuevas condiciones, lo cual ha sido reconocido ampliamente por la jurisprudencia y la doctrina. En este caso, se incorporaron nuevas condiciones en base a que se detectaron falencias técnicas en la evaluación del componente hídrico, especialmente en lo relativo a la reutilización de las aguas residuales para humectación, riego e infiltración. De esta forma, al incorporar nuevas condiciones al Proyecto no se verificó una revisión de oficio de la RCA, sino que se trató del ejercicio legítimo de las facultades de la Dirección Ejecutiva en sede recursiva, ante deficiencias o incertezas técnicas detectadas en la evaluación ambiental, sin que concurran las circunstancias del artículo 25 quinquies de la Ley Nºl9.300.
OCTAVO.
De lo anterior se advierte que la solución de la presente controversia reside en determinar si la Dirección Ejecutiva del SEA se encontraba facultada para eliminar ciertas condiciones impuestas sobre la calificación favorable del Proyecto, contenidas en los Considerandos N° 8° y 9° de la RCA N° 202410001168/2024 (fs. 22520), y reemplazarlas por el contenido de los Resuelvo 5° a 9° del acto reclamado. Lo anterior, aun cuando dicha autoridad rechazó la totalidad de los recursos de reclamación interpuestos en sede administrativa por indebida consideración de las observaciones ciudadanas, promovidos en contra de la calificación ambiental favorable del Proyecto, conforme al art. 30 bis en relación con el art. 20 de la ley N° 19.300.
NOVENO.
Al respecto, es necesario tener presente que las Fojas 25809 veinticinco mil ochocientos nueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL modificaciones introducidas a la RCA N° 202410001168/2024 en la resolución reclamada consisten en lo siguiente: 1)
En el Resuelvo 5° del acto reclamado se determinó el reemplazo de las condiciones fijadas en las tablas 8.2.l y 8.2.2 del Considerando 8° de la RCA que establecían "8.2.1 Monitorear la calidad fisicoquímica de las aguas a utilizar para el riego y fertirriego" y "8.2.2 Infiltrar solo si se acredita la inocuidad hacia el acuífero", respectivamente, por una nueva condición, consistente en la “Prohibición de utilizar aguas tratadas para la humectación de caminos, el riego y fertirriego de áreas verdes y la infiltración del acuífero”, contenida en una nueva tabla 8.2.1. 2)
En el Resuelvo 6° del acto reclamado se determinó el reemplazo de la tabla 8.2.3 del Considerando 8° de la RCA que contenía las condiciones y exigencias para el monitoreo de olores por otra, con la misma numeración, que precisa la forma de cumplimiento de los objetivos ambientales, agregando mediciones in situ para los receptores identificados en la modelación de impacto odorante, de forma trimestral, con entrega de informes a la SMA. 3)
En el Resuelvo 7° del acto reclamado se determinó el reemplazo de la tabla 8.2.4 del Considerando 8° de la RCA que indicaba medidas de abatimiento de olores, por otra, con la misma numeración, que agrega medidas específicas para el transporte de lodos, mediante cláusulas a incorporar en los contratos con transportistas e implementación de registros. 4)
En el Resuelvo 8° del acto reclamado se determinó el reemplazo de la tabla 9.11 del Considerando 9° de la RCA que describía el Compromiso Ambiental Voluntario relativo al control de olores para tránsito de camiones que transporten residuos y productos orgánicos por otra, con la misma numeración, que precisa el alcance del compromiso respecto del transporte de residuos odoríferos, la estanqueidad de los contenedores en que estos residuos se transportan y la forma de implementación y seguimiento. 5)
En el Resuelvo 9° del acto reclamado se determinó la eliminación de la condición prevista en la tabla 9.13 de la RCA, que señalaba el Compromiso Ambiental Voluntario Fojas 25810 veinticinco mil ochocientos diez
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL definido como un "Plan de Seguimiento Ambiental de Calidad de aguas subterráneas".
DÉCIMO.
Para sancionar la legalidad de estos cambios, se debe tener presente que las normas que ordenan la participación ciudadana y los recursos que de ella se derivan, se encuentran en el art. 30 bis de la Ley N° 19.300, el cual dispone en su inciso primero que “Las Direcciones Regionales o el Director Ejecutivo, según corresponda, podrán decretar la realización de un proceso de participación ciudadana por un plazo de veinte días, en las Declaraciones de Impacto Ambiental que se presenten a evaluación y se refieran a proyectos que generen cargas ambientales para las comunidades próximas”; por su parte, el inciso quinto del mismo artículo previene que: “Cualquier persona, natural o jurídica, cuyas observaciones no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental establecida en el artículo 24, podrá presentar recurso de reclamación de conformidad a lo señalado en el artículo 20, el que no suspenderá los efectos de la resolución” (el destacado es del Tribunal). Como puede apreciarse, la Ley N° 19.300 regula un recurso administrativo especial respecto de un acto administrativo específico y por una causal determinada, que es la indebida consideración de observaciones ciudadanas planteadas en el Proceso de Participación Ciudadana. Conforme al art. 20 de la Ley N° 19.300, el acto que resuelve dicho recurso administrativo puede ser impugnado posteriormente ante los Tribunales Ambientales.
UNDÉCIMO. De esta forma, el ámbito del recurso contenido en el art. 30 bis reconoce dos restricciones iniciales; la primera, en el sentido de que debe ser interpuesto por quien haya reclamado en sede administrativa porque las observaciones que él mismo presentó no fueron debidamente consideradas en la RCA; y la segunda, que las materias contenidas en dichas observaciones, planteadas en el respectivo reclamo, son las que deben ser revisadas por la Dirección Ejecutiva. Así, se entiende que existe conformidad por parte del observante respecto de la respuesta entregada por el SEA a las demás inquietudes planteadas en sus observaciones, al no haberlas incluido en la reclamación administrativa.
Fojas 25811 veinticinco mil ochocientos once
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DUODÉCIMO.
Adicionalmente, tratándose de la impugnación de un acto administrativo, en lo no regulado por la norma especial, son aplicables supletoriamente las disposiciones de la Ley N° 19.880. El art. 59 de la citada Ley, define los alcances o extensión de la resolución que acoge un recurso ordinario en relación con un acto impugnado, disponiendo que aquella “podrá modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado”.
De esta forma, la resolución del recurso administrativo se extiende directamente sobre el acto final cuestionado, pudiendo modificarlo, esto es, transformar o cambiar el acto mudando alguna de sus características, reemplazarlo, es decir sustituir el acto por otro, o dejarlo sin efecto, eliminándolo del mundo jurídico.
DECIMOTERCERO. Esto es coherente con lo dispuesto en el inciso tercero del art. 15 de la misma ley, que dispone que “la autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de un acto administrativo, podrá dictar por sí misma el acto de reemplazo”. Por último, el art. 41 de la misma ley regula, entre otros aspectos, el contenido del acto administrativo final, sin distinguir si se está frente al que pone término al procedimiento decisorio base o al que resuelve el procedimiento impugnatorio, disponiendo que aquel “decidirá las cuestiones planteadas por los interesados”. Así, si lo impugnado por los interesados es un acto final, corresponde que la Administración se pronuncie directamente respecto del acto impugnado, en relación con las cuestiones planteadas por los interesados. DECIMOCUARTO.
En este contexto, se hace necesario determinar si la competencia revisora de la Dirección Ejecutiva del SEA fue ejercida adecuadamente, respecto de las materias que motivaron los cambios en la RCA. Para ello, se deben revisar las observaciones que se estimaron indebidamente consideradas, la forma en que fueron atendidas y los motivos por los que se elevaron las reclamaciones administrativas.
DECIMOQUINTO.
En primer lugar, se tiene que las observaciones ciudadanas que originaron las modificaciones introducidas a la RCA, corresponden a las formuladas por la Sra. Deisy Triviño (fs. 25036) y por la Sra. Ivonne Gallardo (fs. 25028), pues las demás observaciones por las que se reclamó administrativamente refieren a temas relacionados con el Fojas 25812 veinticinco mil ochocientos doce
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL impacto vial y la seguridad; tal como se reseña en el
Considerando 2°. Las observaciones PAC relevantes para el caso son del siguiente tenor: 1)
La Sra. Deisy Triviño planteó diversas materias en su observación, manifestando, a grandes rasgos, que no desea más vertederos en el sector, pues ya existe uno, que los vertederos producen contaminación ambiental y daños a la salud por la exposición a malos olores; y que además producen daños a la carretera, y la presencia de malos olores por el tránsito de camiones frente a sus casas. 2)
La Sra. Ivonne Gallardo formuló observaciones relacionadas con los residuos que recibirá el Proyecto; las que dicen relación con la posibilidad de que el Proyecto reciba residuos domiciliarios de los pobladores del sector, si ella podrá comercializar plástico, cartón y aluminio dada la segregación y valorización de residuos que contemplaría el Proyecto, el tipo de residuos tóxicos que se podrían recibir, así como su origen, manejo y gestión de contingencias, y, por último, la forma en que se recibirán residuos sólidos ya segregados.
DECIMOSEXTO.
Cabe tener presente también que la Sra. Deisy
Triviño no formuló otras observaciones ciudadanas; a diferencia de la Sra. Ivonne Gallardo, quien presentó observaciones en diversos formularios (incluyendo el de fs. 25028) en los que expresó preocupaciones relacionadas con prácticas ancestrales, el uso de rutas locales y la plusvalía de los terrenos (fs. 25136); acerca de los compromisos del Titular con los vecinos colindantes (fs. 25246), de los beneficios del Proyecto para el sector, la sinergia respecto de ruidos y olores, infiltración en napas y tránsito de camiones, ya que existen cuatro proyectos más en la zona (fs. 25313). También observó sobre la recepción de residuos, exhortando a que provengan sólo de la Región de Los Lagos, sobre las medidas para la protección de cuerpos de agua, el manejo de residuos peligrosos y respecto de la cercanía de la sede de la Junta de Vecinos al Proyecto, en relación a la emanación de olores (fs. 25359). Esta distinción es relevante, pues, como se indicara, la competencia de revisión se origina con los reclamos motivados por aquellas observaciones ciudadanas que no hayan sido debidamente Fojas 25813 veinticinco mil ochocientos trece
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL consideradas.
DECIMOSÉPTIMO. En segundo lugar, se debe tener presente que la observación de la Sra. Deisy Triviño se encuentra a fs. 22795, agrupada con otras observaciones, relativas al mismo tema bajo el numeral 1.10; en tanto que la observación de la Sra. Ivonne Gallardo se encuentra a fs. 22867, agrupada igualmente, en el numeral 1.40. De la revisión del expediente consta que en las respuestas dadas en la RCA, no hubo discusión de nuevas materias, distintas a las planteadas por los observantes ciudadanos.
DECIMOCTAVO.
Por último, en los recursos de reclamación administrativa presentados, entre otros, por la Sra. Deisy Triviño y por la Sra. Ivonne Gallardo se formularon, en síntesis, las siguientes alegaciones: 1)
La Sra. Deisy Triviño manifestó en su recurso, sobre la indebida consideración de la observación 1.10, que la respuesta dada sobre señalética es insuficiente, pues no depende del Titular ni de la Municipalidad; que no hay acciones concretas para evitar la molestia del tránsito de camiones, pues sólo se analizan olores en la planta, y que el Titular no aborda temáticas relacionadas a vectores ni a su control. 2) la Sra. Ivonne Gallardo, sobre la indebida consideración de la observación 1.40, señaló que el Proyecto sí podría tratar residuos domiciliarios, dada su tipología; y que pese a haberse afirmado que el Proyecto no dispondrá ningún tipo de residuo, al mismo tiempo se autoriza el riego con el efluente tratado en un acuífero de vulnerabilidad alta, pese a lo indicado en el último informe de la DGA, el que hace suyo.
DECIMONOVENO.
Del análisis precedente, se distingue claramente que ninguna de las observaciones ciudadanas que motivaron los reclamos ante la Dirección Ejecutiva abordó el tema de la contaminación hídrica, la disposición de residuos líquidos o la protección del acuífero. Esta circunstancia fue advertida por la Dirección Regional del SEA, informando en su oportunidad a la Dirección Ejecutiva que, “[...]cabe señalar que estas materias no forman parte de las observaciones de la Sra. lvonne Gallardo en el proceso de Participación Ciudadana Fojas 25814 veinticinco mil ochocientos catorce
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL y obedecen a aspectos técnicos de la evaluación que se hacen cargo de asegurar la protección de los componentes ambientales potencialmente afectados por la operación del proyecto[...]" (fs. 24757, el destacado es del Tribunal).
VIGÉSIMO. Además, consta que la propia Reclamada señaló, en el acto reclamado, que “[...]estima que la observación ciudadana que origina el recurso se relaciona con la disposición final de los residuos que se tratan en la planta de Riles y no con una eventual contaminación del recurso hídrico, ya que esto fue advertido por la reclamante en su recurso a propósito del último pronunciamiento de la DGA[...]” (fs. 24811, el destacado es del Tribunal). Este aspecto fue tratado en el informe de la Dirección Ejecutiva de manera contradictoria, ya que por una parte afirmó que es posible advertir deficiencias técnicas a raíz de los reclamos de las personas que realizaron observaciones en el proceso PAC (fs. 157), precisando que analizó cada una de las observaciones ciudadanas, para luego señalar que la razón para modificar la RCA se debe a falencias técnicas, con independencia de lo resuelto respecto de la observación ciudadana en particular (fs. 158).
VIGÉSIMO PRIMERO.
Evidenciado lo anterior, se debe recordar que, conforme a lo que se señaló previamente, respecto del ámbito de la revisión establecido por el art. 30 bis, son los recursos administrativos de reclamación presentados por los observantes PAC los que determinan el ámbito de revisión de la Dirección Ejecutiva del SEA, siempre que estén relacionados con el contenido de sus observaciones ciudadanas que no hubieren sido debidamente consideradas. Tal vinculación consolida el deber de congruencia entre la observación ciudadana y el reclamo administrativo, asegurando que la revisión del recurso se produzca dentro de las competencias de la Dirección Ejecutiva del SEA. Este deber ha sido ampliamente reconocido por la jurisprudencia de este Tribunal y también por la de la Excma. Corte Suprema, como se desprende de lo razonado en las sentencias de las causas R-11-2020, R-3-2021, R-64-2022, entre otras, y en la causa Rol N° 34.281-2017 de la Excma. Corte Suprema.
VIGÉSIMO SEGUNDO.
En el caso concreto ocurre que no se observó la necesaria congruencia entre las materias contenidas Fojas 25815 veinticinco mil ochocientos quince
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL en la observación ciudadana N° 1.40 y aquellas por las que reclamó, ya que la observación ciudadana por la que se elevó el recurso PAC abordó preocupaciones relacionadas con los residuos que recibirá el Proyecto, en tanto que en la reclamación, si bien se cuestionó la negativa a recibir residuos domiciliarios, además se planteó que habría disposición de residuos líquidos, lo que podría afectar el acuífero.
VIGÉSIMO TERCERO.
De esta forma, se produjo una infracción al deber de congruencia entre la observación ciudadana y la reclamación administrativa, lo que afecta directamente la competencia de la Dirección
Ejecutiva.
Esto deriva, necesariamente, en la ilegalidad del acto reclamado, respecto de la imposición de las condiciones de los Resuelvo 5° y 9° relativos al riego con efluentes, pues se abordaron materias no contempladas en la observación ciudadana que originó el reclamo. Debido a ello, la alegación formulada por la Reclamante, respecto de la actuación fuera de competencia, debe ser acogida en este punto.
VIGÉSIMO CUARTO.
Respecto de las demás modificaciones introducidas a la RCA, relacionadas con la gestión de olores provenientes de los camiones que transportan residuos, que se encuentran en los Resuelvo N° 6°, 7° y 8° de la resolución reclamada; se aprecia que todas ellas están relacionadas con el manejo de olores provenientes de los camiones que transportan residuos, existiendo total coherencia entre entre lo planteado en la observación ciudadana N° 1.10 y lo reclamado en sede administrativa. De este modo, es posible concluir que la Dirección Ejecutiva observó el referido deber de congruencia en el tratamiento de esta materia.
VIGÉSIMO QUINTO.
Establecido lo anterior, resta la revisión respecto a si sus competencias se vieron excedidas al dictarse los Resuelvo 6°, 7° y 8° del acto reclamado, al haber introducido modificaciones a la RCA pese a haber rechazado los recursos PAC. Al respecto, se debe tener presente que, en relación a la competencia de la Dirección Ejecutiva del SEA o del Comité de Ministros, en el contexto del recurso de reclamación dirigido en contra de las Resoluciones de Calificación
Ambiental, este
Tribunal ha relevado la Fojas 25816 veinticinco mil ochocientos dieciseis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema que ha resuelto que dicha competencia “es amplia, y le permite, basado en los elementos de juicio que apareje el reclamante y en los que el mismo recabe, revisar no solo formalmente la decisión reclamada sino que, además, puede hacerlo desde el punto de vista del mérito de los antecedentes, circunstancia que le habilita, a su vez, para aprobar un proyecto inicialmente rechazado, aplicándole, si lo estima necesario, condiciones o exigencias que, a su juicio, resulten idóneas o adecuadas para lograr los objetivos propios de la normativa de protección medioambiental, incluyendo entre ellas medidas de mitigación o compensación que tiendan a la consecución de ese fin y, especialmente, a la salvaguardia del medio ambiente y de la salud de la población que podrían ser afectadas por el respectivo proyecto” (Excma. Corte Suprema, Roles Nº 6.563-2013, Nº 32.368-2014, Nº 34.281-2017, Nº 8.573-2019 y N° 36.972-2021; el destacado es del Tribunal).
VIGÉSIMO SEXTO.
Por su parte, la doctrina ha resaltado que la competencia de la Dirección Ejecutiva o Comité de Ministros conforme la jurisprudencia, permite que “b) Puedan negar lugar, rechazar, o establecer condiciones o exigencias ambientales a un EIA o a una DIA. El fundamento de esta potestad estaría en el artículo 20 inciso final de la ley N° 19.300, que le otorga competencia no sólo para rechazar el proyecto, si no que también para establecer condiciones o exigencias al mismo” y agrega que “e) De igual forma, están facultados para detectar y evaluar impactos que no hayan sido considerados en la instancias de calificación regional”. Adicionalmente a lo anterior, el autor plantea que la potestad entregada a la Dirección Ejecutiva puede, en algunas ocasiones, agravar la posición jurídica del impugnante al disponer nuevas causales de rechazo de la DIA o EIA (HUNTER, Iván. Derecho ambiental chileno. Tomo I. Der Ediciones, 2023. P. 506.).
VIGÉSIMO SÉPTIMO.
De lo dicho hasta ahora se desprende que la autoridad administrativa, haciendo ejercicio de sus amplias facultades, puede tanto rechazar un proyecto aprobado como imponerle condiciones, así como también se admite que en el contexto de su revisión detecte nuevos impactos ambientales; e incluso que desmejore la posición del titular al incorporar Fojas 25817 veinticinco mil ochocientos diecisiete
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL nuevas causales de rechazo (Excma. Corte Suprema, Sentencia de 24 de enero de 2022, Rol 97383-2020, Considerando 22°).
Considerando todo lo anterior, a juicio del Tribunal, la
Dirección Ejecutiva sí se encuentra habilitada para imponer condiciones a un proyecto aprobado manteniendo su calificación favorable, aun cuando rechace el recurso de reclamación interpuesto por los observantes. Ello puede ocurrir si, por ejemplo, detecta impactos ambientales que no fueron debidamente abordados en la RCA, en miras del resguardo del bien jurídico protegido, esto es, la tutela efectiva del medio ambiente. Esto resulta coherente con las atribuciones reconocidas por la jurisprudencia y con lo previsto en los art. 30 bis de la ley N° 19.300, y 41 y 59 de la ley N° 19.880, previamente citados. VIGÉSIMO OCTAVO.
En consecuencia, no se advierte vicio de legalidad que deba ser corregido por el Tribunal respecto de las modificaciones introducidas a la RCA en torno al manejo de olores, pues la amplia potestad revisora de la Dirección Ejecutiva fue ejercida conforme a Derecho.
B.
Sobre la motivación del acto reclamado y las inconsistencias en la RCA
VIGÉSIMO NOVENO.
Para la Reclamante, incluso si se considerara que la Directora Ejecutiva del SEA era competente y estaba habilitada para dictar los aspectos cuestionados de la resolución reclamada, la actuación no estaría motivada, ya que la Autoridad no habría seguido el procedimiento proporcional y acorde a la decisión que tomó, al no oficiar a la DGA, modificando condiciones que habían sido validadas por el Ministerio de Obras Públicas y al no considerar el informe del SEA de Los Lagos, resultando en una decisión insuficientemente motivada. Agregó además que la RCA del Proyecto descartó de forma idónea los impactos significativos, particularmente respecto del acuífero, para lo cual se establecieron exigencias y compromisos. Además, planteó que las modificaciones que impuso la resolución reclamada generan efectos prácticos y jurídicos indeseados e ilegales en su aplicación, pues permanecen en la RCA textos vinculados a las acciones y/o compromisos eliminados por el acto reclamado, particularmente en lo relativo a la descripción del Proyecto, Fojas 25818 veinticinco mil ochocientos dieciocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL al descarte de impactos significativos y a los permisos ambientales sectoriales.
TRIGÉSIMO.
Según el SEA, la modificación de las condiciones de la RCA respecto al componente hídrico se encuentra debidamente motivada en la resolución reclamada, es proporcional, necesaria e idónea para proteger adecuadamente el acuífero, encontrando su sustento en la aplicación del principio precautorio y en inconsistencias en la evaluación del componente hídrico. La Dirección Ejecutiva del SEA no tiene la obligación de oficiar a los OAECA en sede recursiva cuando el instrumento de evaluación es una DIA y los informes de las Direcciones Regionales del SEA no son vinculantes. En consecuencia, el hecho de no oficiar nuevamente a la DGA no implica un vicio de legalidad, sumado a que la decisión se basó en los antecedentes técnicos disponibles en el expediente de evaluación ambiental. Por otro lado, la modificación de las condiciones asociadas al componente hídrico no genera las incoherencias ni dificultades de implementación alegadas, ya que la RCA debe ser interpretada de manera armónica y coherente. En consecuencia, la prohibición establecida en el
Resuelvo Nº5 de la resolución reclamada implica que todas las referencias y compromisos relacionados con el uso de aguas tratadas quedan sin efecto.
TRIGÉSIMO PRIMERO.
Con respecto a esta controversia, en primer término, es importante recordar que el art. 79 del RSEIA indica que, en la tramitación de un recurso de reclamación, en el caso de las DIA, el Director Ejecutivo podrá requerir el informe a que se refiere a los organismos sectoriales que participaron en la evaluación ambiental sobre la materia reclamada, y la información o antecedentes que se estimen necesarios para la adecuada resolución de la reclamación. En tanto, el art. 38 de la ley N° 19.880 expresa, sobre el valor de los informes, que “Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes”. TRIGÉSIMO SEGUNDO.
Seguidamente, se tiene presente que, como ya se indicara, las facultades que le han sido conferidas a la Dirección Ejecutiva del SEA en el contexto de la resolución del recurso de reclamación son amplias también desde el punto de vista formal y le permiten resolver en base a los elementos Fojas 25819 veinticinco mil ochocientos diecinueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL de juicio que le entreguen las partes y en los que la misma autoridad recabe.
TRIGÉSIMO TERCERO.
Como puede apreciarse, solicitar informes a los organismos sectoriales es una facultad de la Dirección Ejecutiva en el caso de la revisión de las DIA, sin que se encuentre obligada a hacerlo si no lo estima procedente, pudiendo, por tanto, resolver con el mérito del expediente. Por los mismos motivos, el informe que elabora el SEA Regional en el contexto de un recurso de reclamación no es vinculante para la autoridad, como se ha reconocido en la jurisprudencia del Tribunal, entre otras, en la sentencia de la causa R-64-2022, Considerando 41°. Lo anterior permite descartar la ilegalidad que manifiesta la Reclamante en relación a que la decisión de la autoridad puede encontrarse sin una adecuada motivación en razón de la falta de consideración de los informes sectoriales y del mismo SEA Regional.
TRIGÉSIMO CUARTO.
Junto con lo anterior, ocurre que el titular no ha indicado en su reclamación argumentos concretos por los cuales estima que el contenido del acto reclamado, particularmente, al reemplazar las tablas 8.2.3 y 8.2.4, asociadas a olores, y 9.11, referida al tránsito de camiones, por nuevas tablas de la misma numeración, sea improcedente. Lo anterior deriva en que dichas alegaciones deban ser rechazadas por ser genéricas y abstractas, manteniendo, por tanto, las condiciones establecidas sobre este componente en el acto reclamado, pues como ya se indicara en el Considerando 24°, la actuación del SEA se ajustó debidamente al marco de la observación ciudadana.
TRIGÉSIMO QUINTO.
Por último, respecto a la alegación del Titular, relativa a que las modificaciones realizadas a la RCA hacen que la autorización ambiental se vuelva incoherente y de difícil lectura y aplicación, se debe tener presente que en este punto se refiere, en específico, a la parte en la que el acto desarrolla
“la eliminación de la posibilidad de humectación de caminos y, al mismo tiempo, la mantención en la RCA del proyecto de la Tabla 9.12. Compromiso ambiental voluntario Humectación de caminos no pavimentados, sumado a las abundantes y relevantes menciones a las tablas 8.2.1, 8.2.2 y 9.13 originales”.
Fojas 25820 veinticinco mil ochocientos veinte
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL
TRIGÉSIMO SEXTO.
Sin embargo, como ya se señaló, la modificación de las condiciones asociadas al componente hídrico será dejada sin efecto en la presente sentencia, manteniéndose así el contenido de la RCA original; particularmente respecto de las tablas 8.2.1, 8.2.2 y 9.13, resultando inoficioso emitir un pronunciamiento al respecto. Además, en la reclamación judicial no se alegaron inconsistencias o contradicciones en la lectura y aplicación de la RCA en lo relativo al manejo de olores derivada de los Resuelvos 6°, 7° y 8° del acto reclamado. TRIGÉSIMO SÉPTIMO.
En síntesis, y de conformidad con todo lo expuesto precedentemente, este Tribunal acogerá parcialmente la reclamación de Volta Servicio SpA, accediendo a su petición subsidiaria, al haberse producido una actuación más allá de las competencias que le han sido otorgadas a la Dirección Ejecutiva del SEA, derivadas del art. 30 bis en relación con el art. 20 de la Ley N° 19.300.
POR TANTO Y TENIENDO PRESENTE, además, lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Política de la República; los arts. 17 N° 5, 18 N° 5, 25, 27, 29, 30 y 47 de la Ley N° 20.600; el art. 41 de la Ley N° 19.880; los arts. 78 a 81 del D.S. N° 40 de 2012, del Ministerio del Medio Ambiente; arts. 158, 160, 164, 169, 170 y demás aplicables del Código de Procedimiento Civil; el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema de Justicia sobre la forma de las sentencias, de 30 de septiembre de 1920; y demás disposiciones pertinentes.
SE RESUELVE:
I.
Acoger parcialmente la reclamación de fs. 1 y ss., sólo respecto a lo relativo a la falta de competencia de la Dirección Ejecutiva del SEA para modificar la RCA respecto del manejo de efluentes líquidos.
II. Acceder a la solicitud subsidiaria de la Reclamante. III. Modifíquese la Res. Ex. N° 202599101396 de 19 de mayo de 2025 de la Directora Ejecutiva del SEA, eliminando el
Resuelvo 5° y el Resuelvo 9°.
IV. No condenar en costas a la Reclamada por no haber resultado Fojas 25821 veinticinco mil ochocientos veintiuno
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL completamente vencida.
Notifíquese y regístrese.
Rol N° R-33-2025
Pronunciada por el Ilustre Tercer Tribunal Ambiental, integrado por el Ministro Sr. Javier Millar Silva y las Ministras Sra. Sibel Villalobos Volpi y Sra. Karina Ormeño Soto (subrogando legalmente).
Redactó la sentencia la Ministra Sra. Sibel Villalobos Volpi.
Autoriza el Secretario Abogado Sr. Francisco Pinilla Rodríguez.
En Valdivia, a dieciséis de marzo de dos mil veintiséis, se anunció por el Estado Diario.
Fojas 25822 veinticinco mil ochocientos veintidos
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL
Fojas 25823 veinticinco mil ochocientos veintitres
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Karina Irene Ormeño Soto
Ministro
Corte de apelaciones de valdivia
Dieciséis de marzo de dos mil veintiséis 12:14 UTC-3