Felipe Bustos Latin con Superintendencia del Medio Ambiente
REPÚBLICA DE CHILE
TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL
Valdivia, veintiséis de enero de dos mil veintiséis.
VISTOS
1)
A fs. 1, don Felipe Bustos Latin (reclamante) interpuso reclamación del art. 17 núm 3 de la Ley N° 20.600 en contra de la Res. Ex. N° 1039, de 27 de mayo de 2025 (resolución reclamada), de la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), que archivó una denuncia suya, solicitando que se declare su nulidad. La denuncia archivada buscaba que se declarase la caducidad de la Res. Ex. N° 30, de 4 de marzo de 2008 (RCA), de la extinta Comisión Regional del Medio Ambiente de Los Ríos, que autorizó la declaración de impacto ambiental (DIA) del proyecto “Piscicultura Río San Pedro”, de Salmones Antártica S.A. (titular). Además, en su escrito solicitó la medida cautelar de suspensión de los efectos de la RCA y acompañó una serie de documentos. 2)
Por resolución de fs. 67 se admitió a trámite la reclamación y se ordenó a la SMA que informe y remita copia del expediente administrativo, conforme al art. 29 de la Ley N° 20.600; además, se tuvieron por acompañados los documentos y se rechazó la medida cautelar solicitada. 3)
A fs. 155, la SMA informó la reclamación, solicitó su rechazo con costas y acompañó copia del expediente solicitado. 4)
Por resolución de fs. 1488 se tuvo por informada la reclamación y se pasaron los autos al relator. 5)
A fs. 1489, el titular se hizo parte como tercero coadyuvante de la SMA y solicitó el rechazo de la reclamación; por resolución de fs. 1509, se le tuvo como parte en la calidad solicitada y se tuvo presente lo expuesto. 6)
A fs. 1511, se certificó estado de relación, y por resolución de fs. 1512 se trajeron los autos en relación, se fijó audiencia de alegatos y se tuvo por acompañada la copia del expediente. 7)
A fs. 1532, el Comité Ambiental Comunal de Los Lagos, Nómade Expediciones Ltda. y las Sras. Lilian Beatriz Roa Alarcón, Ximena Hortensia Leal Fierro, Fernanda Ochoa Espinoza y Ornella de Pablo Soto, se hicieron parte como terceros coadyuvantes de la reclamante, agregando una Fojas 2199 dos mil ciento noventa y nueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL serie de argumentaciones en apoyo de esta última, solicitando la medida cautelar de suspensión de efectos de la RCA y acompañando una serie de documentos. Por resolución de fs. 1657, se negó lugar a la solicitud de hacerse parte, por no estar suficientemente acreditado el interés invocado. 8)
A fs. 1662, las personas indicadas en el visto anterior presentaron reposición, con apelación en subsidio, en contra de la resolución de fs. 1532, así como acompañaron nuevos documentos. A fs. 1680, el reclamante solicitó que se tuvieran presente nuevas consideraciones para acoger su reclamación y, además, solicitó la medida cautelar de suspensión de efectos de la RCA. Por resolución de fs. 1792, se acogió la reposición referida y se tuvo como parte a las personas ya indicadas (terceros coadyuvantes de la reclamante) en la calidad solicitada, así como se tuvieron por acompañados todos los documentos. Además, mediante la misma resolución se acogió la medida cautelar solicitada, la que fue decretada con citación y mientras dure el juicio. 9)
A fs. 1797, el titular hizo uso de la citación, oponiéndose a la medida cautelar decretada y solicitando se deje sin efecto; además, acompañó una serie de documentos. Por resolución de fs. 2015 se confirió traslado y se fijó la audiencia de estilo del art. 24 inciso 4° de la Ley N° 20.600, para la misma fecha y hora de la audiencia de alegatos. 10)
A fs. 2111, la reclamante y sus terceros coadyuvantes evacuaron el traslado conferido por resolución de fs. 2015, solicitando se tenga presente; por resolución de fs. 2116 se decretó no ha lugar por extemporáneo. 11)
A fs. 2120 consta certificado de audiencias; a fs. 2122 certificado de causa en estudio. 12)
A fs. 2124, el titular solicitó se tuviera presente ciertas consideraciones para resolver la oposición a la medida cautelar y acompañó documentos; por resolución de fs. 2182 se tuvo presente lo indicado y por acompañados los documentos. 13)
A fs. 2191 consta certificado de causa en acuerdo; a fs. 2193 la designación de ministro redactor; y a fs. 2197, Fojas 2200 dos mil doscientos
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL la entrega de proyecto de sentencia.
CONSIDERANDO:
I.
DISCUSIÓN DE LAS PARTES 1. Argumentos del reclamante:
PRIMERO.
El reclamante, que solicita la declaración de nulidad de la resolución reclamada, expuso las circunstancias que dieron lugar a su denuncia ante la SMA, indicando que el proyecto obtuvo su RCA en marzo de 2008, por lo que, al ser anterior a la entrada en vigencia del art. 25 ter de la Ley N° 19.300, introducido por la Ley N° 20.417, debió dar cumplimiento al art. 4° transitorio del Reglamento del SEIA, para acreditar el inicio de ejecución del proyecto (fs. 5). Añadió que, por Res. Ex. N° 460 de 15 de abril de 2016, de la Dirección Ejecutiva del SEA, se tuvo por acreditado el inicio de ejecución del proyecto, de forma sistemática, ininterrumpida y permanente; a dicho fin, el titular habría presentado una serie de solicitudes administrativas tramitadas o en trámite, así como fotografías de ciertas obras materiales en el terreno (fs. 6-7). Agregó que, en los años posteriores, el titular realizó gestiones de permisos sectoriales ante la DGA y SERNAPESCA, y presentó una consulta de pertinencia para la modificación de coordenadas de captación y restitución de aguas (fs. 7). En ese escenario, en noviembre de 2024, el reclamante interpuso ante la SMA una denuncia solicitando la caducidad de la RCA del proyecto, de acuerdo al art. 25 ter de la Ley N° 19.300, alegando la falta de ejecución sistemática, permanente e ininterrumpida del proyecto; denuncia que fue archivada por la resolución reclamada (fs. 7).
SEGUNDO.
A su juicio, la caducidad de la RCA procede porque el art. 73 inciso 3º del Reglamento del SEIA establece que la ejecución de gestiones, actos u obras, deben ser de modo sistemático, ininterrumpido y permanente, destinado al desarrollo de la etapa de construcción del proyecto. Su fundamento es evitar que proyectos ambientalmente evaluados bajo determinadas condiciones de línea base y área de influencia puedan ejecutarse muchos años después, en contextos ecológicos y sociales completamente distintos. En esta situación se encontraría el sector donde se ubica el proyecto, Fojas 2201 dos mil doscientos uno
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL es decir, desde 2008 a la fecha han cambiado las condiciones ambientales de forma importante (fs. 8). Expuso que la caducidad de la RCA cumple una doble función: primero, como un instrumento de coherencia ambiental que asegura que la ejecución de los proyectos aprobados ambientalmente se haga acorde con las condiciones actuales del territorio; y segundo, como una medida de responsabilidad del titular, quien debe actuar con la debida diligencia para iniciar el proyecto dentro de los plazos legales (fs. 8-9). Agregó que, luego de 16 años desde aprobada la RCA del proyecto, no se han realizado obras en terreno ni gestiones materiales verificables que demuestren el inicio efectivo y sustantivo de la ejecución del proyecto, lo que habría sido reconocido expresamente en la Res. Ex N° 460 de 2016, del SEA, y la ficha oficial del proyecto en el SEIA (fs. 9).
TERCERO.
Añadió que, de acuerdo con el instructivo N° 142.034, de 21 de noviembre de 2014, del SEA; se entenderá que se ha dado inicio a la ejecución del proyecto o actividad de modo permanente cuando las gestiones, actos u obras realizadas permitan establecer que el proyecto o actividad se mantendrá en ejecución. Agregó que, lo anterior buscaría diferenciar entre gestiones meramente administrativas y acciones materiales, no bastando con presentar informes o realizar trámites formales, sino que el avance debe ser tangible y verificable; como esto no se cumple en este caso, la SMA no ha ejercido sus potestades debidamente (fs. 9).
CUARTO.
En relación con lo anterior, señaló que la RCA no constituye un derecho adquirido ni un permiso “indefinido” para ejecutar el proyecto, sino que se debe ejecutar dentro del plazo legal y de manera sistemática, ininterrumpida y permanente. Así, la figura de la caducidad de la RCA busca evitar que se detenga la ejecución de proyectos por años, generando incertidumbre sobre su impacto futuro y socavando el objetivo central del SEIA, que es garantizar que los proyectos se ejecuten bajo las condiciones ambientales evaluadas (fs. 10).
QUINTO.
Luego reiteró que el proyecto no había sido ejecutado materialmente desde 2008, y que para dictar la Res. Ex. N° 460 de 2016, del SEA, no se fiscalizó debidamente este aspecto (fs. 11), porque la acreditación allí hecha es contraria e insuficiente con el estándar exigido por el art. 73 del Reglamento del SEIA, que establece que el inicio debe ser Fojas 2202 dos mil doscientos dos
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL sistemático, ininterrumpido y permanente, ya que esto debe referirse a una ejecución material en sentido estricto (fs. 12). Al efecto, añadió ciertas consideraciones sobre la inscripción de la concesión de acuicultura en el Registro Nacional de Acuicultura, el ingreso de una consulta de pertinencia para modificar las coordenadas de captación y restitución de aguas, y un juicio de cobro de patentes por no uso de derechos de aprovechamiento de aguas, dando cuenta que el proyecto no se ejecuta en cuanto al componente hídrico, elemento esencial para el funcionamiento de una piscicultura; todo ocurrido en 2022, lo que daría cuenta de que la citada resolución del SEA se fundó en antecedentes que no se condicen con la realidad del proyecto (fs. 12-13). Luego, en febrero de 2025, funcionarios de la SMA y la DGA constataron en terreno que el proyecto no cuenta con instalaciones piscícolas construidas, ni obras de captación de agua ni infraestructura (fs. 13).
SEXTO.
Por último, señaló que la SMA actuó de manera negligente al archivar su denuncia y que la tolerancia y falta de fiscalización por parte de aquella desvirtúa el fin de la normativa y constituye un incumplimiento flagrante de sus obligaciones, pues, a partir de los antecedentes que esgrimió la reclamante, estaría acreditado que el proyecto no presenta avances materiales verificables y carece de infraestructura esencial para su ejecución, ya que las obras que la SMA ha considerado para el archivo de la denuncia sólo se han llevado a cabo recientemente, por lo que no son sistemáticas, ininterrumpidas y permanentes, ni se cuenta con permisos ambientales sectoriales para su ejecución, como el plan de manejo de bosque nativo (fs. 14).
- Argumentos de la reclamada (SMA):
SÉPTIMO.
La SMA, que solicita el rechazo de la reclamación de autos, sostuvo en su informe que la resolución reclamada es legal y fue dictada conforme a derecho. Al efecto, indicó que la reclamante intenta modificar una resolución de la Dirección Ejecutiva del SEA que se encuentra firme, no habiendo sido impugnada en la oportunidad procesal correspondiente y que fue dictada por otro servicio público. No obstante, agrega que, si bien esta no es la oportunidad procesal para discutir la legalidad de dicha resolución, de acuerdo a esta, el SEA tuvo Fojas 2203 dos mil doscientos tres
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL por acreditado el inicio de ejecución del proyecto, fundado en una serie de acciones que, para dicho organismo, daban cuenta de una ejecución sistemática, ininterrumpida y permanente (fs. 82-83).
OCTAVO.
Luego, agregó que, sin perjuicio de ser ese el principal fundamento de su decisión de archivo, a mayor abundamiento, la SMA pudo verificar el inicio de ejecución del proyecto, a partir de sus actividades de fiscalización. En este sentido, señala que verificó que, desde la obtención de la RCA, el titular ha ejecutado una serie de obras materiales que dan cuenta de la ejecución del proyecto, como la construcción de la bocatoma y sistema de aducción, canales y estructuras de descarga, un galpón con losa para la instalación de estanques de alevines, excavaciones para el sistema de filtración, y diversos movimientos de tierra y nivelación de terreno, los cuales fueron constatados directamente en la inspección ambiental realizada el 25 de febrero de 2025. Agregó que estas partes están expresamente incluidas en la descripción y RCA del proyecto (fs. 84-86).
NOVENO.
Además, indicó que el titular ha desarrollado gestiones administrativas destinadas a la viabilidad del proyecto, tales como la obtención de permisos sectoriales ante la DGA, la tramitación y rectificación de la inscripción en el Registro Nacional de Acuicultura ante SERNAPESCA, y la presentación de una consulta de pertenencia ante el SEA; todas, actuaciones que dan cuenta de un avance efectivo del proyecto. Añadió que, aun cuando el inicio de ejecución del proyecto fue decretado por la Dirección Ejecutiva del SEA, con ocasión de la denuncia ingresada ante la SMA, esta fiscalizó el estado de ejecución del proyecto, observando que el titular ha desarrollado una serie de obras materiales y de actuaciones administrativas, las que dan cuenta del inicio de ejecución del proyecto, así como de su viabilidad (fs. 86-88).
- Argumentos del titular (tercero coadyuvante de la reclamada):
DÉCIMO.
El titular del proyecto, que también solicita el rechazo de la reclamación de autos, expuso sobre el régimen de caducidad de la RCA, sosteniendo que, de acuerdo con los arts. 25 ter de la Ley N° 19.300, 73 y 4° transitorio del Reglamento del SEIA y el Instructivo Nº 142.034, de 21 de noviembre de Fojas 2204 dos mil doscientos cuatro
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL 2014, de la Dirección Ejecutiva del SEA, su proyecto se rige por el régimen de caducidad transitorio establecido en el nuevo RSEIA, con el objetivo de otorgar certeza jurídica a aquellos titulares cuyos proyectos fueron aprobados en forma previa a la entrada en vigencia de dicho Reglamento. Así, señala que, de acuerdo al art. 4° transitorio referido, los proyectos calificados favorablemente con anterioridad al 26 de enero de 2010, debían acreditar ante el SEA, antes del 26 de enero de 2015, las gestiones, actos o faenas mínimas que permitan constatar el inicio de la ejecución del mismo (fs. 1491-1494), sin que se exija en dicha normativa la obligación de ejecución permanente posterior.
UNDÉCIMO. Agregó que ello fue cumplido a cabalidad, dentro del plazo establecido y ante el órgano competente, de lo que da cuenta la Res. Ex N° 460 de 2016, del SEA, ya que se entregaron todos los antecedentes requeridos, incluso los que dieron cuenta de la realización de movimientos de tierra y construcciones asociadas a la piscicultura (fs. 1495). Agregó que, mediante la reclamación de autos se está impugnando indirectamente y de forma extemporánea aquella resolución (fs. 1496). En cuanto a la alegación del reclamante sobre la falta de ejecución material del proyecto, indicó que la normativa se refiere a gestión, acto u obra, siendo estas últimas las de carácter material, y que todas estas han sido y siguen siendo desarrolladas por el titular, junto a las gestiones de carácter inmaterial, para lo cual incluyó una cronología detallada de las mismas (fs. 1496-1502).
- Argumentos de los terceros coadyuvantes del reclamante
DUODÉCIMO.
Los terceros coadyuvantes del reclamante, que también solicitan se anule la resolución reclamada, sostuvieron que resulta procedente la caducidad de la RCA del proyecto. Al efecto, indicaron que la resolución que tiene por acreditado el inicio de la ejecución de un proyecto, como es la Res. Ex N° 460 de 2016, del SEA, tiene la naturaleza jurídica de un acto administrativo de constatación, en cuanto su finalidad es constatar la verificación de un hecho jurídico relevante: el inicio de la ejecución del proyecto (fs. 1541).
DECIMOTERCERO. En relación con esto, afirmaron que los efectos de este tipo de resoluciones son esencialmente provisorios y no agota las obligaciones del titular del proyecto en orden a Fojas 2205 dos mil doscientos cinco
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL dar continuidad a la ejecución del mismo, ya que luego debe mantener de forma continua la ejecución del proyecto de forma sistemática, ininterrumpida y permanente, conforme a los términos de la evaluación ambiental del proyecto y de su RCA (fs. 1542-1543). Agregaron que, de acuerdo con el instructivo del SEA, N° 142.034 de 2014, se refuerza la interpretación de que no basta con un hito puntual para dar por iniciada la ejecución del proyecto o enfrentar una denuncia de caducidad, sino que debe verificarse un patrón sostenido de ejecución en el tiempo, que refleje la voluntad real de materializarlo tal como fue aprobado ambientalmente (fs. 1544-1545). Luego, se refirieron a los costos ambientales de permitir la ejecución del proyecto, dada la completa desactualización que tendría la RCA, pues se podría desarrollar un proyecto bajo condiciones ambientales no evaluadas, lo que genera una alta probabilidad de generar impactos no previstos. Añadieron que, entre las circunstancias que han variado considerablemente, destaca la llegada al territorio de la comunidad indígena Saturnino Leal Neiman, en 2009, que se ubica a menos de 100 metros del proyecto y donde dicha comunidad identifica un menoko, además de otras tres comunidades indígenas que habitan hoy las proximidades del lugar. Agregaron que se han constatado daños al patrimonio paleontológico en la ejecución del proyecto; y que, al momento de la evaluación ambiental no se tuvo presente los efectos del cambio climático, que actualmente son más marcados. Todo esto habría sido soslayado por la SMA en la resolución reclamada, por lo que carecería de fundamentación necesaria y se aparta de las exigencias de la Ley N° 19.300 y del Reglamento del SEIA (fs. 1545-1550).
DECIMOCUARTO.
En cuanto a la obligación de la SMA de fiscalizar la ejecución sistemática, ininterrumpida y permanente de las obras del proyecto, sostuvieron que se encuentra consagrada en el art. 3° letra l) de la LOSMA, que se debe entender teniendo en cuenta la institución de la caducidad de la RCA, en el sentido de que la situación fáctica respecto del inicio de ejecución de un proyecto es siempre revisable por la SMA (fs. 1550). De esa forma, sostiene que incluso para los proyectos en régimen transitorio, la SMA debe continuar la fiscalización y, de ser el caso, solicitar al SEA la caducidad de la RCA; pues, de lo contrario, los titulares pueden paralizar los proyectos para construir posteriormente con una línea de base desactualizada, incentivando que la RCA Fojas 2206 dos mil doscientos seis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL tenga fines especulativos (fs. 1550-1551). Añadieron que, a la luz de lo anterior, la SMA hizo un análisis insuficiente en la resolución reclamada, puesto que está acreditado que desde 2008 a la fecha, el proyecto no ha tenido avances materiales sustantivos (fs. 1552-1554).
II. CONTROVERSIAS
DECIMOQUINTO.
De la revisión de las presentaciones de las partes, el Tribunal considera que la controversia central se relaciona con la interpretación del art. 25 ter de la Ley N° 19.300 y las disposiciones reglamentarias que lo desarrollan. Sin embargo, es necesario aclarar la situación de la Res. Ex. N° 460 de 2016, del SEA, ya que parte importante de los argumentos del reclamante y de sus terceros coadyuvantes, gravita sobre la misma.
A) Sobre la Res. Ex. N° 460 de 2016, del SEA
DECIMOSEXTO.
Parte del argumento central del reclamante se sustenta en cuestionar la Res. Ex. N° 460 de 2016, del SEA, que tuvo por acreditado el inicio de la ejecución del proyecto. En efecto, se indica que esta resolución acreditó dicho inicio “sin que ello fuera fiscalizado debidamente por la autoridad competente” (fs. 11) y que “esta acreditación es contraria e insuficiente con el estándar exigido por el artículo 73 del Reglamento del SEIA, que establece que el inicio debe ser sistemático, ininterrumpido y permanente” (fs. 12). DECIMOSÉPTIMO. Al respecto, cabe señalar que esta resolución del SEA se encuentra firme, ya que han transcurrido largamente todos los plazos para su impugnación, para solicitar el ejercicio de la potestad invalidatoria e incluso para ejercer dicha potestad. Por tanto, jurídicamente, hoy no es discutible ni revisable lo resuelto por el SEA en dicha oportunidad, esto es, que, a la fecha en que se dictó dicha resolución -15 de abril de 2016-, el proyecto efectivamente había dado inicio a su ejecución a través de gestiones sistemáticas, ininterrumpidas y permanentes para desarrollar la etapa de Fojas 2207 dos mil doscientos siete
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL construcción.
B) Sobre el art. 25 ter de la Ley N° 19.300 y su interpretación
DECIMOCTAVO.
El art. 25 ter de la Ley N° 19.300 establece que la RCA “caducará cuando hubieren transcurrido más de cinco años sin que se haya iniciado la ejecución del proyecto o actividad autorizada, contado desde su notificación”, dejando para el reglamento precisar “las gestiones, actos o faenas mínimas que, según el tipo de proyecto o actividad, permitirán constatar el inicio de la ejecución del mismo” (destacado del Tribunal).
DECIMONOVENO.
Al examinar esta disposición en su tenor literal, se puede apreciar que el legislador condiciona la caducidad de la RCA solo a la verificación de un periodo de inactividad o tardanza en dar inicio a la ejecución del proyecto, no abarcando, de manera expresa, periodo alguno posterior a dicho inicio. Asimismo, para efectos de la caducidad, tampoco se refirió a la ejecución total de la primera etapa de un proyecto, que normalmente corresponde a la etapa de construcción, sino que únicamente contempló
“gestiones, actos o faenas mínimas” para entender que se ha iniciado su ejecución. Esto se reitera y desarrolla en el art. 73 inciso 2° del Reglamento del SEIA, que dispone que se entenderá que se ha dado inicio a la ejecución del proyecto “...cuando se realice la ejecución de gestiones, actos u obras, de modo sistemático, ininterrumpido y permanente destinado al desarrollo de la etapa de construcción del proyecto o actividad”.
VIGÉSIMO. La formulación de esta disposición es importante para este caso, porque es sustancialmente diferente a las que regulan la caducidad en otras materias, que consideran verificaciones adicionales. Por ejemplo, en materia de concesiones eléctricas, el art. 39° de la Ley General de Servicios Eléctricos dispone, en lo que interesa, que “las concesiones definitivas de servicio eléctrico caducarán, antes de entrar en explotación: 1. Si no se iniciaren los trabajos dentro de los plazos señalados (...). 2. Si no se hubiesen ejecutado por lo menos los dos tercios de las obras dentro de los plazos establecidos (...)”. Es decir, contempla un segundo supuesto de caducidad, el que se extiende -de acuerdo a la formulación normativa- a un segundo momento de ejecución de Fojas 2208 dos mil doscientos ocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL las obras, el que tiene lugar después del inicio de ejecución de estas, manteniéndose después de ese momento -so pena de caducidad- la exigencia de dar continuidad a las acciones tendientes a la ejecución de actividad de construcción de las obras. De forma similar, el art. 1.4.17. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción dispone que el permiso de edificación “...caducará automáticamente a los tres años de concedido si no se hubieren iniciado las obras correspondientes o si éstas hubieren permanecido paralizadas durante el mismo lapso”. De esa forma, al contemplar un segundo supuesto de caducidad, referido a la inactividad en las obras ya iniciadas, pero no concluidas, es claro que -a diferencia de la situación de autos- el regulador mantiene la exigencia de dar continuidad posterior a las respectivas obras.
VIGÉSIMO PRIMERO.
Por otra parte, cabe señalar
-como reconocen las partes- que el art. 25 ter de la Ley N° 19.300, se introdujo con la reforma a la institucionalidad ambiental efectuada mediante la Ley N° 20.417, en 2010, habilitando a la potestad reglamentaria del Ejecutivo para precisar cuáles serán las gestiones, actos o faenas mínimas que permiten constatar el inicio de la ejecución del proyecto. De esta forma, al adecuar el Reglamento del SEIA a esta nueva disposición, el régimen permanente estableció un sistema consistente en que, en lo sucesivo, las RCA favorables debían contener el acto, gestión o faena mínima para entender que se ha dado inicio a la ejecución del proyecto. Es decir, cada RCA contendría ese hito como parte del contenido fiscalizable de la misma por parte de la SMA, habilitando a esta última para requerir al SEA la caducidad de la respectiva RCA.
No obstante, respecto de las RCA favorables anteriores a la modificación introducida por la Ley N° 20.417, como en ellas esa mención no existe porque no era exigible en dicha época, se optó por un régimen transitorio dual, dependiendo de un criterio objetivo, consistente en la fecha en que fue aprobada la respectiva RCA. Esto es, si dicha aprobación fue anterior o posterior al 26 de enero de 2010, pero en el que siempre interviene solo el SEA. De esa forma, dado que, en el caso concreto, la RCA es de 2008, es dicho organismo el que debe establecer si se ha cumplido con lo que estime son actos, gestiones o faenas mínimas, y que estas se han realizado de modo sistemático, ininterrumpido y permanente, lo cual debía Fojas 2209 dos mil doscientos nueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL ser acreditado por el titular antes del 26 de enero de 2015. VIGÉSIMO SEGUNDO.
Pues bien, lo anterior ya fue resuelto por la Res. Ex. N° 460 de 2016, del SEA, que tuvo por acreditado el inicio de la ejecución del proyecto. Por tanto, si con posterioridad se detiene y posterga la conclusión de la etapa de construcción del proyecto, la Ley N° 19.300 no contiene disposición alguna que habilite, de manera explícita ni implícita, a la Administración para declarar la caducidad con esos nuevos antecedentes. No obstante, esto no necesariamente derivaría en una situación insalvable desde la perspectiva de los costos ambientales derivados de la presencia de impactos no previstos en la RCA, como alega el tercero, pues la reforma introducida por la Ley N° 20.417 a la normativa en cuestión, para efectos de apoderar a la Administración para volver sobre RCA vigentes, considera dos momentos y situaciones de hecho diferenciadas: el primero se refiere al periodo anterior al inicio de ejecución de las obras; y el segundo a cualquier periodo posterior a dicho evento. Para el primero reserva la institución de la caducidad que aquí se discute, restringida sólo al periodo que va entre la notificación de la RCA y los cinco años posteriores; mientras que, para el segundo, se establece la revisión excepcional de la RCA, bajo los supuestos que al efecto contempla el art. 25 quinquies de la Ley N° 19.300.
VIGÉSIMO TERCERO.
Por lo anteriormente expresado, no es posible aceptar los argumentos del reclamante y sus terceros en cuanto a que se debe entender que la realización de gestiones, actos u obras deben continuar siendo desarrolladas de modo sistemático, ininterrumpido y permanente hasta concluir la etapa de construcción del proyecto. Esa interpretación no se condice con el tenor literal de las disposiciones aplicables, y hace irrelevante la referencia del legislador a que las gestiones, actos u obras sean mínimas. Tampoco se puede inferir de tales disposiciones, ni se condice con la doctrina citada por los terceros coadyuvantes del reclamante, la que, precisamente, se refiere a que la caducidad opera si no se ha dado inicio a la etapa de construcción, pero no si no se ha concluido la misma.
VIGÉSIMO CUARTO.
Así, dentro de la doctrina que citan los referidos terceros, contrariamente a lo que señalan estos, se sostiene que no existe una obligación de continuidad en la ejecución de proyectos con RCA vigente, una vez que se ha Fojas 2210 dos mil doscientos diez
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL acreditado correctamente el inicio de su etapa de construcción. En efecto, dicha doctrina afirma expresamente que una limitación que tiene el régimen de caducidad actual es “que al momento de la acreditación de una resolución el proyecto podría haberse iniciado, pero podría luego no continuar ejecutándose. No obstante, al contar ya con la acreditación del inicio de ejecución de acuerdo a como quedó establecido en la Ley 19.300 y en el Reglamento, y no contemplar la normativa ambiental una obligación de continuidad posterior en la ejecución (como sí ocurre por ejemplo en el caso de las concesiones acuícolas y permisos de edificación), la resolución se mantendría vigente aun cuando el proyecto paralice sus actividades por muchos años” (CHUBRETOVIC, Teresita y ARELLANO, Gustavo. A casi diez años de la normativa de caducidad de las Resoluciones de Calificación Ambiental: diez dilemas jurídico-prácticos en su aplicación. Revista de Derecho Ambiental (Santiago), 2022, n.18, p. 79-80).
VIGÉSIMO QUINTO.
De esta forma, entendiendo este Tribunal que el incumplimiento de la exigencia legal que faculta la declaración de caducidad, solo se restringe al periodo anterior al inicio de ejecución de las obras y no correspondiendo a este Tribunal más que aplicar las disposiciones legislativas pertinentes, será rechazada la alegación de la reclamante y sus terceros coadyuvantes que extienden la exigencia de continuidad de ejecución más allá del hito contemplado expresamente en el art. 25 ter de la Ley N° 19.300.
C) Sobre la legalidad de la resolución reclamada
VIGÉSIMO SEXTO.
Sin perjuicio de todo lo anterior, cabe recapitular sobre los antecedentes que informan la resolución reclamada, contenidos en el Informe de Fiscalización Ambiental y sus anexos. De acuerdo con el expediente administrativo acompañado en autos, el reclamante ingresó una denuncia a la SMA (fs. 1453) solicitando que se aplique el art. 25 ter de la Ley N° 19.300 y el art. 73 del RSEIA a la RCA del proyecto. En su denuncia indicó que el proyecto tiene una RCA desde el año 2008 y que en el 2016 el SEA tuvo por iniciada su ejecución; pero que tras esto no se continuó con el proyecto, que sigue sin operar (fs. 1457). Aunque la denuncia no lo indica, debe entenderse que está formulada considerando que la SMA es competente para conocer de ella, según indican los terceros Fojas 2211 dos mil doscientos once
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL invocando el art. 3° letra l) de la LOSMA.
VIGÉSIMO SÉPTIMO.
Tras esto, la SMA inspeccionó el proyecto y constató que este se encuentra aún en etapa de construcción: existiendo sólo una de las cuatro líneas de aducción en la bocatoma (fs. 108), está construido parcialmente un galpón que se encuentra con vegetación (fs. 109), y hay una excavación para el sistema de filtración (fs. 109); además, de la simple observación de las fotos tomadas (fs. 114-119), resulta evidente la conclusión a que arriba la SMA en el sentido de que el titular del proyecto sí han ejecutado actos o acciones con el fin de concretar el proyecto, que se traducen en la construcción de obras materiales que se condicen con lo evaluado y aprobado mediante la respectiva RCA (fs. 113 y 132), pero que ha estado paralizado en su construcción durante mucho tiempo.
VIGÉSIMO OCTAVO.
Además, junto con lo declarado por el encargado de las obras en terreno, la SMA examinó la información entregada por el titular, así como las explicaciones que éste entregó en relación con la tramitación de permisos sectoriales, lo que justificaría el retraso en terminar la etapa de construcción (fs. 110-112). Estas tramitaciones estarían referidas, en primer lugar, a las obras de captación y restitución de aguas, que son indispensables para el desarrollo del proyecto, ya que hubo oposición de AES Gener para autorizar la construcción de la bocatoma y el acueducto desde 2008 hasta 2015, año en que la DGA finalmente autorizó las obras para su construcción (fs. 110). En segundo lugar, dichos trámites estarían referidos a la inscripción del proyecto en el Registro Nacional de Acuicultura, y que, más allá de que efectivamente para 2016 el proyecto se encontraba con obras materiales ya ejecutadas parcialmente, se expuso que en 2013 no se prosiguió con esta inscripción porque existían discordancias de identificación de las coordenadas de los puntos de captación y de restitución de aguas, así como por la oposición de AES Gener a la autorización para la construcción de la bocatoma y acueductos (fs. 110-111). En la tramitación de la inscripción en el citado registro surgió la necesidad de regularizar las coordenadas de ambas obras (fs. 111, fs. 424), y esto incluso dio lugar al rechazo de la inscripción el 15 de febrero de 2022 (fs. 111-112, fs. 448). Tras esto, se solicitó la invalidación el 28 de marzo de 2022 (fs. 112, fs. 451), la que se resolvió favorablemente el 21 de abril de 2022, por lo Fojas 2212 dos mil doscientos doce
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL que se ordenó la inscripción.
VIGÉSIMO NOVENO.
Por otro lado, constató que la regularización de las coordenadas de los puntos de captación y de restitución de aguas, a petición de Sernapesca, fue objeto de una consulta de pertinencia ante la Dirección Regional del SEA de Los Ríos, hecha en abril de 2020 (fs. 362), la que en junio de ese mismo año determinó que no debía ingresar al SEIA (fs. 365). La SMA también tuvo presente la información recabada de Sernapesca (fs. 112-113) y de la Dirección de Obras Municipales de la Municipalidad de Los Lagos (fs. 113). En relación con todo lo anterior, la SMA hizo una cronología de gestiones (fs. 120-121) y una cronología de resoluciones (fs. 122), tras lo cual concluyó que el proyecto corresponde al régimen transitorio de caducidad, para el cual el SEA tuvo por acreditado el inicio de la ejecución del proyecto en 2016, tras haber constatado que efectivamente se han ejecutado acciones con el fin de concretar el proyecto y que lo construido se ajusta a lo descrito en la DIA y aprobado en la RCA (fs. 123). TRIGÉSIMO.
Basado en las conclusiones del informe de fiscalización antes reseñado, la SMA decidió archivar la denuncia a través de la resolución reclamada (fs. 1461-1469). En esta se concluye que no se configura el supuesto previsto en el art. 25 ter de la Ley N°19.300, ni en los arts. 73 y 4º transitorio del Reglamento del SEIA, toda vez que en el caso de este proyecto resulta aplicable el régimen transitorio de caducidad, correspondiendo al SEA constatar el inicio de ejecución del proyecto y declarar acreditado su inicio para efectos de la vigencia de la RCA. Esto ya fue resuelto por medio de la Res. Ex. N° 460 de 2016, del SEA, que tuvo por acreditado el inicio de la ejecución del proyecto (fs. 1467). Sólo a mayor abundamiento, agregó que con los antecedentes recabados le consta que el titular ha ejecutado una serie de obras materiales que dan cuenta del inicio efectivo de la ejecución del proyecto.
TRIGÉSIMO PRIMERO.
Como se puede apreciar, si bien la SMA pudo desestimar de plano la denuncia en cuestión y archivarla por razones exclusivamente normativas, procedió a inspeccionar las instalaciones del proyecto para fiscalizar el cumplimiento de la RCA. Esto le permitió constatar que el proyecto se encuentra desarrollando la etapa de construcción, que varios de los retrasos guardan relación con demoras en las tramitaciones sectoriales y que lo construido hasta ahora se ajusta a las Fojas 2213 dos mil doscientos trece
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL obras y partes autorizadas por la RCA, todo esto a mayor abundamiento de la razón normativa invocada.
TRIGÉSIMO SEGUNDO.
Que, atendido todo lo anterior, este
Tribunal rechazará la reclamación de autos, por cuanto la resolución reclamada fue dictada conforme a Derecho, ya que, habiéndose constatado que el SEA tuvo por acreditado el inicio de las obras, conforme al régimen transitorio de caducidad, mediante una resolución previa y que se encuentra firme, resulta improcedente la intervención que la reclamante solicitó a la SMA.
POR TANTO Y TENIENDO PRESENTE, además, lo dispuesto en el art. 76 de la Constitución Política de la República; los arts. 17 N° 3, 18 N° 3, 25, 27, 29, 30 y 47 de la Ley N° 20.600; los arts. 41 y 54 de la Ley N° 19.880; el art. 25 ter y quinquies de la Ley N° 19.300; los arts. 158, 160, 164, 169, 170 y demás aplicables del Código de Procedimiento Civil; el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema de Justicia sobre la forma de las sentencias, de 30 de septiembre de 1920; y demás disposiciones pertinentes.
SE RESUELVE:
I.
Rechazar la reclamación de fs. 1 y ss., por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. II.
No condenar en costas a la Reclamante, por haber tenido motivos plausibles para litigar.
III.
Hacer lugar a la oposición deducida en contra de la medida cautelar decretada en autos a fs. 1792, dejando sin efecto dicha medida.
Notifíquese y regístrese.
Rol N° R-32-2025
Pronunciada por el Ilustre Tercer Tribunal Ambiental, integrado por el Ministro Sr. Javier Millar Silva, y las Ministras Sra. Sibel Villalobos Volpi y Sra. Karina Ormeño Soto (subrogando Fojas 2214 dos mil doscientos catorce
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL legalmente).
Redactó la sentencia el Ministro Sr. Javier Millar Silva. Autoriza el Secretario Abogado Sr. Francisco Pinilla Rodríguez. En Valdivia, a veintiséis de enero de dos mil veintiséis, se anunció por el Estado Diario.
Fojas 2215 dos mil doscientos quince
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Fojas 2216 dos mil doscientos dieciseis
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Karina Irene Ormeño Soto
Ministro
Corte de apelaciones de valdivia
Veintiséis de enero de dos mil veintiséis 11:38 UTC-3