Empresa de los Ferrocarriles del Estado con Ministerio del Medio Ambiente

Santiago, dos de noviembre de dos mil veintidós.

VISTOS:

El 3 de noviembre de 2021, el abogado señor Ricardo Oporto Jara, en representación de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado (en adelante, “el reclamante” o “EFE”), interpuso reclamación en contra de la Resolución Exenta N° 852, dictada por el Ministerio del Medio Ambiente el 13 de agosto de 2021 (en adelante, “Resolución Exenta N° 852/2021” o “resolución reclamada”), en virtud de la cual se reconoce el Humedal Urbano Estero Quilpué, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley N° 21.202, que Modifica diversos cuerpos legales con el objetivo de proteger los humedales urbanos (en adelante, “Ley N° 21.202”), en relación con el artículo 17 N° 9 (actual N° 11) de la Ley N° 20.600, que Crea los Tribunales Ambientales (en adelante, “Ley N° 20.600”).

El 10 de noviembre de 2021, el Tribunal admitió a trámite la reclamación interpuesta asignándole el Rol R N° 307-2021.

I.

Antecedentes de la reclamación

El 15 de febrero de 2021, ingresó a la Secretaría Regional Ministerial del Medio Ambiente de la Región de Valparaíso (en adelante, “SEREMI MMA de Valparaíso”), el Oficio N° 84 del alcalde de la Ilustre Municipalidad de Villa Alemana, mediante el cual solicita reconocimiento de la calidad de humedal urbano del Estero Quilpué, de acuerdo a lo establecido en la Ley N° 21.202, acompañando la denominada “Ficha técnica”, con los antecedentes solicitados por el artículo 8 del Decreto Supremo N° 15, de 2020, del Ministerio del Medio Ambiente, que Establece reglamento de la Ley Nº 21.202, que modifica diversos cuerpos legales con el objetivo de proteger los humedales urbanos (en adelante, “D.S. N° 15/2020” o “Reglamento de Humedales Urbanos”). ciento ocho 108

El 8 de marzo de 2021, la SEREMI del MMA de Valparaíso dictó la Resolución Exenta N° 5 que declara admisible la solicitud de reconocimiento del humedal Estero Quilpué, presentado por la Municipalidad de Villa Alemana.

El 16 de abril de 2021, el alcalde de la Municipalidad de Villa Alemana presentó antecedentes adicionales sobre el humedal urbano que se solicita declarar referidos a los esteros Pejerreyes y Lo Godoy, en virtud del artículo 9 del Reglamento de Humedales Urbanos.

El 29 de julio de 2021, se agregó al expediente administrativo de solicitud de declaración del humedal urbano Estero Quilpué, el documento “Publica-listado de solicitudes de reconocimiento de humedales urbanos admisibles – marzo – 2021”, el cual corresponde a la publicación en el Diario Oficial, con fecha 1 de abril del 2021, del listado de solicitudes de reconocimiento de humedales urbanos presentadas por los Municipios a las respectivas Secretarías Regionales Ministeriales del Medio Ambiente y declaradas admisibles durante el mes de abril de 2021.

El 30 de julio de 2021, la Dirección Ambiental de la Municipalidad de Villa Alemana presentó ante la SEREMI MMA de Valparaíso el Oficio N° 203, mediante el cual comunica que se ha acordado acotar el polígono solicitado, debido a que el transecto aguas arriba desde el punto de intersección del estero Quilpué con el camino Troncal Sur no presenta régimen hídrico actual y tampoco se observan especies representativas de un humedal urbano. Junto con ello, el estero se encuentra en su actualidad con un alto porcentaje de entubamiento y atraviesa varias propiedades privadas.

El 2 de agosto de 2021, la SEREMI MMA de Valparaíso envió a la División de Recursos Naturales y Biodiversidad del Ministerio del Medio Ambiente (en adelante “MMA”) el expediente para reconocimiento de humedal urbano del Estero Quilpué de la comuna de Villa Alemana, mediante el Memorándum N° 484/2021. ciento nueve 109

Asimismo, adjunta la “Ficha de Análisis Técnico” solicitada como requisito para la aprobación de estas solicitudes municipales.

El 5 de agosto de 2021, la División de Recursos Naturales y Biodiversidad remitió a la División Jurídica, ambas del MMA, el expediente para declaración de humedal urbano Estero Quilpué, a solicitud de la Municipalidad de Villa Alemana.

El 20 de septiembre de 2021 se publicó en el Diario Oficial la Resolución Exenta N° 852/2021, del MMA que declara como humedal urbano al humedal denominado Estero Quilpué, cuya superficie aproximada es de 8,36 hectáreas, ubicado en la comuna de Villa Alemana, Región de Valparaíso.

II.

Del proceso de reclamación judicial

A fojas 30 el abogado señor Ricardo Oporto Jara, en representación de EFE interpuso reclamación en contra de la Resolución Exenta N° 852/2021. Solicita que se declare ilegal dicha resolución “en aquella parte que declara humedal urbano a la faja vía de propiedad de EFE, esto es, faja de terreno de ancho variable sobre la que se encuentra extendida la vía férrea entre las estaciones de Peñablanca y Villa Alemana, así como la faja de protección legal de las líneas férreas; ordenando al MMA que redefina el polígono del Humedal Urbano Estero Quilpué” y que se anule parcialmente la resolución reclamada o se modifique para excluir “terrenos de propiedad de EFE, así como la faja de protección establecida por ley a las líneas férreas”, con condena en costas. Acompaña los siguientes documentos: i) Informe “Análisis de superposición de superficies de la faja vía EFE con humedales Región de Valparaíso”, de octubre de 2021; ii) copia de la resolución reclamada; iii) Certificado de dominio vigente inscrita a fojas 519 Número 912 del Registro de Propiedad del año 1989, del Conservador de Bienes Raíces de Villa Alemana. ciento diez 110

A fojas 46 el Tribunal admitió a trámite la reclamación y ordenó a la reclamada informar.

A fojas 52 la abogada Ruth Israel López, en representación del Consejo de Defensa del Estado, se apersonó en el procedimiento, solicitó ampliar el plazo para informar el reclamo y acompañó documentos.

A fojas 54 el Tribunal tuvo presente la representación del Fisco y otorgó la ampliación de plazo para informar.

A fojas 56 el Consejo de Defensa del Estado evacuó el informe y acompañó copia debidamente autentificada del expediente administrativo del acto administrativo impugnado.

A fojas 93 el Tribunal tuvo por evacuado el informe.

A fojas 95 el Tribunal dictó la resolución autos en relación y fijó fecha para la vista de la causa para el jueves 2 de junio de 2022, a las 10:00 horas.

A fojas 105 se dejó constancia que el 2 de junio de 2022 se efectuó la vista de la causa, en la que alegaron el abogado del reclamante señor Javier Velasco Velit, el abogado de la reclamada señor Osvaldo Solís Mansilla y se dejó constancia que la causa quedó en acuerdo.

A fojas 106 la causa quedó en acuerdo y se designó como redactora de la sentencia a la Ministra señora Daniella Sfeir Pablo.

CONSIDERANDO:

Primero.

Que, en síntesis, la reclamación interpuesta por EFE en contra de la Resolución Exenta N° 852/2021 impugna el área que compone la declaratoria de humedal urbano del Estero Quilpué, en aquella parte que se superpone con terrenos de propiedad de dicha empresa y con la faja de protección de líneas férreas. Arguye la reclamante que se vulnera su derecho ciento once 111 de propiedad sobre la faja vía superpuesta con el humedal urbano Estero Quilpué, pues sus facultades de dominio se verán afectadas en la medida que las actividades de mantenimiento, mejoramiento o reparación que desarrolle, deberán ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante, “SEIA”).

Además, alega que la resolución reclamada contraviene el principio de coordinación administrativa que contempla el artículo 3 del D.F.L. N° 1-19653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que Fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (en adelante, “Ley N° 18.575”), ya que el MMA no tuvo en consideración los intereses y las necesidades de EFE para el correcto funcionamiento y desarrollo de su actividad.

Asimismo, reclama porque, a su juicio, la declaratoria de humedal es equivalente a una prohibición para desarrollar la actividad económica de EFE de transporte ferroviario amparada por el artículo 19 Nº 21 de la Constitución, así como se vulnera el artículo 2 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 que Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la Ley Orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado (en adelante, “Ley Orgánica de EFE”), pues el reconocimiento del Humedal Urbano Estero Quilpué atenta contra la adecuada consecución de la finalidad de EFE al impedir que las labores que ella comprende se desarrollen libremente, esto es, que se ejecuten sin necesidad de someterse constantemente a la normativa relativa a la evaluación de impacto ambiental.

Segundo.

Que, por su parte, la reclamada, informa, en resumen, que EFE goza del derecho de dominio respecto de la faja vía, pero no respecto de lo que se ubica bajo ella, es decir, el cauce del Estero Quilpué ni del agua que lo recorre, los cuales son bienes nacionales de uso público ajenos al dominio de EFE. Luego, indica que la limitación del dominio y sus facultades en concreto está autorizada por el artículo 19 Nº 24 inciso primero de la Constitución, en relación con el artículo 19 Nº ciento doce 112 8 inciso segundo de la misma, y amparada en los principios de juridicidad y legalidad, ya que constitucionalmente se permite que el legislador limite y regule el derecho de dominio. En tal contexto, la declaración de Humedal Urbano, al alero de la Ley Nº 21.202, no prohíbe la realización de actividades o proyectos en los humedales declarados, sino que establece una norma de carácter imperativo, que condiciona el desarrollo de la actividad a una autorización previa del órgano de la Administración del Estado competente, pero no la impide.

Después, respecto a la alegada vulneración al principio de coordinación, señala que el MMA no debe tener una consideración especial respecto de EFE para declarar humedal urbano una superficie distinta, menor, de aquella que cumple con los requisitos legales para su declaración, pues EFE es una empresa que en el desarrollo de su giro se regula por la normativa de las sociedades anónimas, y no existe una relación de jerarquía con el MMA. Finalmente, indica que la normativa aplicable para la declaración de humedales urbanos no establece ninguna prohibición para el desarrollo de actividades o proyectos al interior de los humedales declarados, sino que regula el ejercicio de ciertos derechos imponiendo limitaciones legítimas en virtud de la función social de la propiedad.

Tercero.

Que, para la resolución de la controversia de autos y a la luz de los antecedentes expuestos por las partes, el desarrollo de esta sentencia comprenderá las siguientes materias:

I. De la supuesta vulneración al derecho de propiedad II. De la eventual contravención al principio de coordinación administrativa

III. De la eventual vulneración al derecho a desarrollar cualquier actividad económica lícita

IV. De la supuesta infracción a la Ley Orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado ciento trece 113

I.

De la supuesta vulneración al derecho de propiedad

Cuarto.

Que, el reclamante alega que adquirió el dominio sobre la faja vía de manera previa a la declaración de humedal urbano del Estero Quilpué. Especifica que dicho derecho de dominio comprende la vía férrea materia de autos, esto es, la faja de terreno ancho variable sobre la que se encuentra extendida la vía férrea, la que se encuentra ubicada en el sector del Puente Ferroviario Quilpué 2, entre las estaciones Sargento Aldea (al oriente) y Villa Alemana (al poniente), en el tramo correspondiente en que opera EFE Valparaíso. Al respecto, arguye que las facultades de dominio que tiene EFE se están viendo restringidas por el reconocimiento que se le dio al Humedal Urbano Estero Quilpué, pues afecta las actividades de mantenimiento, mejoramiento o reparación sobre la faja vía ya existente, las que coinciden con la tipología de la nueva letra s) del artículo 10 de la Ley N° 19.300. Lo anterior -a su juicio- implica que cada intervención necesaria para el correcto funcionamiento de la infraestructura ferroviaria requiere el ingreso al SEIA.

Agrega que la afectación a su derecho de propiedad sobre la referida infraestructura se refleja en que deberán someterse a evaluación ambiental sus actividades de mantenimiento, mejoramiento o reparación, lo cual a su juicio condicionará la actividad ferroviaria regulada por una ley especial a una normativa dictada ex post.

Asimismo, añade que la afectación a la propiedad de EFE en 249 m2 aproximadamente, omite la normativa vinculada a la seguridad y mantenimiento de la operación ferroviaria, ya que la declaración de humedal urbano grava franjas de seguridad propias de la faja ferroviaria que EFE requiere para ejecutar labores de mantenimiento y conservación de la infraestructura ferroviaria. ciento catorce 114

Por último, refiere que, según el Área de Ingeniería de EFE, de requerirse obras de mantenimiento se debería considerar como área de afectación una zona limitada por una distancia mínima de 5 veces el largo de la estructura, lo que implica la infraestructura ferroviaria afectada por la declaratoria es de una longitud de 11 metros, por lo que deberá considerarse como zona de trabajo un área que abarque 55 metros aguas arriba y 55 metros aguas abajo del cauce fluvial, como mínimo.

Quinto.

Que, a su turno, la reclamada, precisa de modo preliminar que EFE goza del derecho de dominio respecto de la faja vía (puente) que pasa sobre un tramo del Estero Quilpué, en aquella parte que ha sido declarado humedal urbano, pero no respecto de lo que se ubica bajo la faja vía, esto es, el cauce del Estero Quilpué ni del agua que lo recorre, los cuales son bienes nacionales de uso público ajenos al dominio de EFE.

Luego, sostiene que la declaración de Humedal Urbano forma parte de la función social del dominio, a la luz de lo dispuesto por los artículos 19 N° 24 en relación con el artículo 19 N° 8, ambos de la Constitución. Lo anterior, significa que la declaración del Humedal Urbano Estero Quilpué, al alero de la Ley Nº 21.202, es precisamente un acto de la Administración del Estado que corresponde a una manifestación del interés general de la Nación, como lo es la conservación del patrimonio ambiental y de la naturaleza, por medio de la que se ejerce una potestad legítima del Estado, y da cumplimiento al mandato del artículo 19 Nº 8, inciso primero, de la Constitución.

Afirma que los distintos tipos de propiedad llevan consigo un contenido intrínseco que incluye su función social, y tal es el caso del dominio del inmueble materia de autos, pues su valor ambiental le ha hecho susceptible de ser sometido a la protección oficial que consagra la Ley Nº 21.202.

Enseguida, señala que la declaración de Humedal Urbano, al alero de la Ley Nº 21.202, no prohíbe la realización de actividades o proyectos en los humedales declarados, sino que ciento quince 115 establece una norma de carácter imperativo, esto es, que condiciona su realización a la autorización previa del órgano de la Administración del Estado competente. Así entonces, a su juicio, la resolución reclamada no impide la realización de ningún proyecto o actividad a priori, ni puede estimarse que causa perjuicio, sino que mandata a cumplir con la legislación ambiental que para tal efecto sea aplicable. Respecto de la obligación de ingreso al SEIA de los proyectos listados en el artículo 10 de la Ley Nº 19.300, precisa que en tanto se generen impactos ambientales, ello supone no más que una limitación legítima al derecho de dominio y al derecho a desarrollar actividad económica en pos de la función social, específicamente, de la conservación del patrimonio ambiental.

Respecto del alcance de la “distancia de ocupación” o “franja de seguridad” controvierte que EFE no cita fuente normativa alguna que dé cuenta del establecimiento de lo que denomina como “distancia de ocupación” o “franja de seguridad”, y que tampoco señala cuál sería el alcance de dicha “distancia de ocupación”, planteándose la cuestión si pretende excluir la regulación de la Ley Nº 19.300 y la Ley Nº 21.202. Añade que a partir del documento denominado “Análisis de superposición de superficies de la faja vía EFE con humedales región de Valparaíso”, de octubre de 2021, que acompaña a su reclamación, es posible concluir que dicha franja de seguridad no es más que una consideración o estimación de funcionamiento interno, que no tiene ningún respaldo normativo y no puede considerarse como una limitación legal para la declaración del humedal urbano Estero Quilpué.

Por lo anterior, concluye que EFE no tiene más derechos que el de dominio que recae estrictamente sobre la faja vía, y no se extiende 55 metros más arriba ni 55 metros más abajo de la misma.

Sexto.

Que, previo a resolver la controversia, este Tribunal estima pertinente señalar que la Resolución Exenta N° 852/2021 declara como Humedal Urbano, para efectos de lo dispuesto en la ley Nº 21.202, el humedal denominado Estero Quilpué, cuya ciento dieciseis 116 superficie aproximada es de 8,36 hectáreas, ubicado en la comuna de Villa Alemana, Región de Valparaíso. Sus límites se pueden apreciar en la cartografía oficial, como se muestra a continuación (Figura N° 1).

Figura N° 1: “Cartografía oficial del Humedal urbano Estero Quilpué”

Fuente: MMA. Expediente Humedal Urbano Estero Quilpué, comuna de Villa Alemana.

Mapa

Cartográfico.

Disponible en: https://humedaleschile.mma.gob.cl/wp-content/uploads/2021/08/Mapa- Hu_EsteroQuilpue.pdf

Séptimo.

Que, el alegato de EFE se sustenta en que existe una superposición de 249 m2 aproximadamente de la faja vía sobre el humedal urbano Estero Quilpué, declarado mediante Resolución Exenta N° 852/2021, lo cual afectaría su derecho de propiedad sobre la faja vía (correspondiente a un puente), junto con afectar las actividades de mantención programada y/o de emergencia que deban realizarse sobre la misma. Como se aprecia en la figura N° 2, efectivamente se distingue una superposición en altura de la faja vía (puente) con un área del humedal en comento. ciento diecisiete 117

Figura N° 2: “Cartografía de contexto territorial superposición faja vía con humedal urbano Estero Quilpué de la comuna de Villa Alemana”.

Fuente: Fuente: Elaboración propia.Mapa principal basado en Map data de OpenStreetMap de ESRI, montado sobre Arcgis Map Viewer,Mapa secundario basado en imagen satelital Landsat 8, montado en QGIS 3.16. Sistema de Referencia de Coordenadas (SRC) UTM WGS 84 Zona 19 Sur (EPSG 32719).

Octavo.

Que, para resolver la controversia, debe atenderse al estatuto jurídico del dominio. Al respecto, el artículo 19 N° 24 de la Constitución previene que sólo la ley puede establecer las limitaciones y obligaciones que se impongan al derecho de propiedad que se deriven de su función social. Así, el marco constitucional vigente contempla la posibilidad que el derecho de propiedad sea objeto de limitaciones en la medida que sean impuestas a través de una ley (garantía de reserva legal), y que estas deriven de su función social, que comprende cuanto lo exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y salubridad pública y la conservación del patrimonio ambiental. En consecuencia, las limitaciones quedan sujetas a tres requisitos: “primero, la reserva de ley («sólo la ley»); segundo, la proporcionalidad («[la función social] comprende cuanto exijan…»); y tercero, la relación que debe existir entre la limitación u obligación ciento dieciocho 118 y la función social («limitaciones y obligaciones que deriven de su función social»)” (PERALTA, Ximena y YAÑEZ, Isabel. La función social de la propiedad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional chileno. En: Revista de Derecho Público. N° 91, 2019, pp. 49-50. Destacado del Tribunal).

Noveno.

Que, sobre la materia, el Tribunal Constitucional ha expresado que “las limitaciones suponen el establecimiento de determinadas cargas al ejercicio de un derecho, dejándolo subsistente en sus facultades esenciales” (Sentencia rol 245-96, considerando 22°), y que “esta concretización legislativa de la dimensión social de la propiedad implica reducir algunas de las posibilidades de actuación individual del propietario, pero en cuanto limitación u obligación que es consustancial a su derecho de propiedad, no generando indemnización, puesto que, teóricamente, no hay daño que lamentar” (Sentencia rol 2299-2014, considerando 8°). Es así que las limitaciones a la propiedad, al derivar justamente de su función social, corresponden a un aspecto intrínseco o inherente a dicho derecho, tal como ha quedado establecido por el Tribunal Constitucional (sentencias roles N°s 245-96, 2299-2012, 2643-13, y 3086-16).

Décimo.

Que, bajo este marco constitucional, el artículo 1° de la Ley N° 21.202 declara en términos explícitos que el objeto de su dictación consiste en la “protección de los humedales urbanos” declarados como tal por el MMA, para lo cual entrega una definición de los cuerpos de agua que comprende esta categoría. Asimismo, se refiere a la necesidad de definir criterios mínimos para el resguardo de sus características ecológicas, funcionamiento y la mantención de su régimen hidrológico superficial y/o subterráneo. Para cumplir con la referida finalidad, la ley convocó al reglamento para: i) definir los criterios mínimos para la sustentabilidad de los humedales urbanos; y, ii) establecer el procedimiento mediante el cual el municipio podrá solicitar el reconocimiento de la calidad de humedal urbano. Ambas cuestiones son desarrolladas por el D.S. N° 15/2020. ciento diecinueve 119

Junto con ello, la Ley N° 21.202 modifica el artículo 10 de la Ley N° 19.300 incorporando en la letra p) como área bajo protección oficial a los humedales urbanos y añade como nueva tipología de ingreso al SEIA la establecida en la letra s), instaurando de esta manera un estándar de protección ambiental mayor respecto de dichos ecosistemas cuando se trate de proyectos o actividades susceptibles de generar impacto ambiental en los términos establecidos en dichas causales de ingreso al SEIA.

Undécimo. Que, junto a lo anterior, también este Tribunal estima pertinente relevar que ni la Ley N° 21.202, ni el Reglamento aprobado mediante el D.S. N° 15/2020 limitan el reconocimiento de humedales a aquellos que se emplacen dentro de bienes fiscales, públicos o privados. En efecto, la declaración del MMA puede comprender estos ecosistemas, sea que se encuentren en inmuebles pertenecientes al Fisco, a la nación toda o a particulares.

Duodécimo.

Que, al mismo tiempo, ni la Ley ni el Reglamento establecen una prohibición absoluta, ni ex ante de la ejecución de actividades o proyectos en humedales urbanos. Por el contrario, se habilita una compatibilización mediante conceptos como el desarrollo sustentable o el uso racional de los humedales, respetando los criterios mínimos que define la regulación, el decreto que reconozca al humedal urbano y la ordenanza municipal que regule su protección y conservación.

Decimotercero. Que, conforme a lo anterior, quienes deseen ejecutar proyectos deberán ingresar al SEIA, de conformidad a las tipologías que contempla el artículo 10 de la Ley N° 19.300, mediante el instrumento que corresponda (Declaración de Impacto Ambiental o Estudio de Impacto Ambiental), de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de la misma Ley. De esta manera, en caso que el reclamante deba desarrollar obras de construcción, reparación o conservación de la vía, estas deberán regirse por la normativa ambiental que corresponda, determinando la pertinencia de ingreso al SEIA, si fuere del caso. ciento veinte 120

Cabe señalar que el hecho que EFE sea una empresa pública no obsta a cumplir con el ordenamiento jurídico, como es el ingreso al SEIA, cuando la tipología que corresponda le obligue o cuando exista una modificación de proyecto o actividad que constituya un cambio de consideración en virtud de los artículos 2 letra g) y 3 del D.S. N° 40, de 2012, del Ministerio del Medio Ambiente, Reglamento del SEIA. Por consiguiente, atendido que la finalidad de la Ley N° 21.202 es la protección de humedales urbanos, si se llegase a ejecutar un proyecto o actividad deberá definirse la pertinencia de su evaluación ambiental y desarrollar sus actividades bajo estándares acordes a la declaratoria de humedal, según corresponda.

Decimocuarto. Que, igualmente, cobra total relevancia recordar lo dispuesto por el artículo 582 del Código Civil, al señalar que el dominio es el “derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente; no siendo contra la ley o contra derecho ajeno” (destacado del Tribunal). En consecuencia, EFE y cualquier otro propietario deberá cumplir con el ordenamiento jurídico vigente para ejercer las facultades del dominio.

Decimoquinto. Que, en consecuencia, para este Tribunal, los actos administrativos dictados por el MMA de conformidad a la Ley N° 21.202 y el D.S. N° 15/2020, que declaren humedales urbanos, corresponden a la manifestación de una limitación legítima al derecho de propiedad y, por lo tanto, una regulación a los atributos del dominio. Así, forzoso es concluir que el acto reclamado de autos no es ilegal por el hecho de ubicarse la faja vía (puente) de propiedad de EFE sobre el humedal urbano Estero Quilpué.

Decimosexto.

Que, por lo señalado precedentemente, la alegación del reclamante debe ser desestimada en este aspecto.

II.

De la eventual contravención al principio de coordinación administrativa ciento veintiuno 121

Decimoséptimo. Que, el reclamante sostiene que se ha vulnerado el principio de coordinación administrativa que contempla el artículo 3 de la Ley N° 18.575, pues el MMA no consideró los intereses de EFE para su correcto funcionamiento y desarrollo.

Explica que en virtud del artículo 4º numeral i) del Reglamento de Humedales Urbanos se requiere de mecanismos que permitan y aseguren la información y participación efectiva de los actores involucrados en la conservación, protección y uso racional de los humedales urbanos, incluyendo a las empresas públicas a cargo de la administración, planificación y desarrollo de áreas afectas a un uso específico por ley, como ocurriría en el caso de EFE. En consecuencia, dado que existen diversas normas de aplicación especial que convergen en el marco de la declaración del Humedal Urbano Estero Quilpué, es que es necesario que se revise y excluya la zona que requiere EFE para el correcto desarrollo de sus funciones e intereses.

Decimoctavo.

Que, la reclamada, por el contrario, releva que EFE es una empresa que en el desarrollo de su giro se regula por la normativa de las sociedades anónimas y, además, no tiene una relación de jerarquía con el MMA. Por lo tanto, no es posible estimar que dicha cartera deba considerar de manera especial a EFE, para efectos de declarar humedal urbano una superficie distinta o menor de aquella que cumple con los requisitos legales para su declaración.

Añade que la solicitud de EFE implicaría un actuar arbitrario del MMA con el solo propósito de dar un trato privilegiado a una empresa y no es una manifestación del principio de coordinación. Por lo anterior, sostiene que, bajo la apariencia de un supuesto principio de coordinación, EFE pretende que el MMA se abstenga del ejercicio de una potestad pública (delimitación pertinente del polígono de un Humedal Urbano), que le ha sido otorgada por ley, lo que contraviene el principio de juridicidad y legalidad. Así, estima que la petición de EFE contraviene también el derecho fundamental de no discriminación arbitraria en el trato que el Estado debe dar en materia económica, consagrado en el artículo 19 Nº 22 de la ciento veintidos 122

Constitución, que se traduce en la prohibición que se impone al Estado y sus organismos de discriminar arbitrariamente en el trato que deben dar en materia económica, y que se encuentra considerado expresamente por el artículo 5° de la Ley Nº 19.300.

A mayor abundamiento, indica que aún si fuese necesario aplicar el principio de coordinación en ningún caso esa coordinación tendría como resultado la modificación del polígono de un humedal urbano que cumple con los requisitos legales para ser declarado como tal, por lo que la pretensión es improcedente e inconducente.

Decimonoveno. Que, para resolver esta alegación, debe considerarse que el principio de coordinación importa un principio de organización de los órganos de la administración del Estado, concretado en un modo de ejercer sus competencias.

Como bien ha explicado el Tribunal Constitucional: “dicha coordinación es, en primer lugar, un modo de ejercer competencias que permite el ejercicio conjunto de las competencias propias; por lo mismo, no implica ni privar ni compartir potestades. En la coordinación tampoco hay jerarquía o dependencia entre los órganos que se coordinan, sino que una articulación simultánea o sucesiva de las facultades propias. Como dice la Ley Orgánica de Municipalidades, en su artículo 10, ‘la coordinación deberá efectuarse sin alterar las atribuciones y funciones que correspondan a los organismos respectivos’. En segundo lugar, la coordinación es un principio de organización de los órganos de la administración que busca que actúen con unidad y coherencia en el logro de sus fines. Busca que, en su acción, los órganos eviten la duplicación o interferencia de funciones (Ley Orgánica de Bases Generales de la Administración del Estado, artículo 5°). En tercer lugar, la coordinación, en nuestro sistema jurídico, es también un deber para la Administración. De acuerdo al artículo 5° de la Ley Orgánica de Bases Generales de la Administración del Estado, ‘los órganos de la Administración del Estado deberán ciento veintitres 123 cumplir sus cometidos coordinadamente’” (Sentencia Tribunal Constitucional. Rol N° 2246-12, considerando 37°).

Vigésimo. Que, por su parte, debe considerarse que el artículo 1º de la Ley N° 18.575 previene que la Administración del Estado está constituido por -en lo que interesa- los Ministerios y las empresas públicas creadas por ley. Luego, su artículo 3° establece que la Administración del Estado deberá observar -entre otros- el principio de coordinación, y el artículo 5 de la referida ley precisa que: “Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones”.

Vigésimo primero.

Que, por su parte, conforme al artículo 1 de la Ley Orgánica de EFE, esta es una persona jurídica de derecho público, constituye una empresa autónoma del Estado, dotada de patrimonio propio, con domicilio en la ciudad de Santiago, y se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Así las cosas, cabe señalar que el deber general del principio de coordinación administrativa le es aplicable a la actividad que desarrolla tanto el MMA como EFE.

Vigésimo segundo.

Que, por otra parte, también debe considerarse que el principio de coordinación administrativa persigue “solamente procurar que los mismos órganos competentes ejecuten, de manera concertada, las tareas de administración que les incumben” (Dictamen N° 3.940/1991, de la Contraloría General de la República). En efecto, el fundamento del principio de coordinación administrativa radica en que la finalidad de la Administración del Estado “es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley”, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley N° 18.575. ciento veinticuatro 124

Vigésimo tercero.

Que, en la especie, EFE alega la ilegalidad de la resolución reclamada al vulnerarse el principio de coordinación administrativa, en el entendido que “el Ministerio de Medio Ambiente, con el objeto de proteger los humedales urbanos, no tuvo en consideración los intereses y las necesidades de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, para su correcto funcionamiento y desarrollo. Lo anterior, en virtud de la superposición de 249,0 m2, entre la faja vía y el área del humedal urbano”. De ello se desprende que invoca su calidad de propietario de un bien para justificar un deber de coordinación con el MMA para efectos que este último excluya de la declaratoria de humedal urbano la porción de terreno que se superpone con el inmueble de propiedad de EFE.

Vigésimo cuarto.

Que, a juicio de este Tribunal, la sola invocación por parte de EFE de la propiedad de bienes sobre los cuales ejerce su actividad para efectos de alegar una supuesta obligación de coordinación entre la referida empresa y el MMA, con el objeto de reducir el polígono que se declaró humedal urbano, no es razón suficiente para aplicar el principio de coordinación administrativa. El artículo 5° de la Ley N° 18.575 exige una acción coordinada de los órganos de la Administración del Estado cuando se trata del ejercicio de sus funciones públicas. Formando parte de la Administración del Estado las empresas públicas creadas por ley y actuando con su personalidad jurídica de derecho público, estas desarrollan, sin embargo, su actividad en el campo del derecho privado, de manera que, para estos efectos, en tanto propietario de un bien necesario para la ejecución de su giro, EFE actúa jurídicamente como un privado.

Es así como, en la especie, el reclamante pretende que se modifique el polígono declarado como humedal urbano fundándolo en su dominio de la faja vía que se emplaza por encima de una porción del humedal urbano Estero Quilpué. En efecto, el artículo 19 N° 21 de la Constitución prevé que las actividades empresariales del Estado estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley. ciento veinticinco 125

Así entonces, cuando se estima afectada en su derecho de propiedad por una declaratoria pública con fines de conservación ambiental, EFE actúa en el ámbito privado y su actuación en el proceso de declaración de humedal urbano no difiere a la de cualquier otra entidad privada. Admitir lo contrario, como lo pretende la actora, significaría reconocer a las empresas públicas un privilegio carente de sustento constitucional y legal.

Vigésimo quinto.

Que, a propósito del ejercicio de las actividades de las empresas públicas creadas por ley, la doctrina lo ha estudiado en términos similares a los expuestos precedentemente: “[…] las empresas públicas actuarán sometidas al Derecho privado con independencia de que asuman la forma jurídica de una sociedad mercantil o la entidad de Derecho público creada por una norma. […] Así la intervención directa de la Administración en la economía se producirá a través de la empresa pública y dará lugar a un tipo de actuación caracterizada por la ausencia de privilegios y la sumisión al Derecho privado” (CORDERO VEGA, Luis. Lecciones de Derecho Administrativo. 2ª Ed. Santiago: Legal Publishing, 2015, p. 418).

Vigésimo sexto.

Que, a la luz de lo señalado precedentemente, cabe preguntarse si es que EFE se verá impedido de ejercer las actividades que les son propias, a saber, “establecer, desarrollar, impulsar, mantener y explotar servicios de transporte de pasajeros y carga a realizarse por medio de vías férreas o sistemas similares y servicios de transporte complementarios, cualquiera sea su modo, incluyendo todas las actividades conexas necesarias para el debido cumplimiento de esta finalidad. Asimismo, podrá explotar comercialmente los bienes de que es dueña” (artículo 2 de la Ley Orgánica de EFE), como consecuencia de la declaración de humedal urbano Estero Quilpué. Sobre ello, este Tribunal estima que en nada se alteran las facultades de dicha empresa, sino que únicamente deberá desarrollarlas bajo estándares ambientales acordes a la declaratoria de humedales urbanos y a la normativa legal y reglamentaria vigente. ciento veintiseis 126

Vigésimo séptimo.

Que, en el mismo orden de ideas, es oportuno recordar que el artículo 1° de la Ley N° 21.202 establece que es atribución del MMA declarar humedales urbanos, de oficio o a petición del municipio respectivo, por lo que dicha cartera no puede abstenerse del ejercicio de sus competencias, so pretexto de resguardar los intereses de una empresa pública creada por ley. Tampoco puede alterar el polígono que corresponda en atención a las actividades que realiza EFE, dado que ni la ley N° 21.202 ni el reglamento de Humedales Urbanos establecen que el MMA deberá considerar superposiciones de fajas ferroviarias que se emplacen por encima -e inclusive dentro- de un humedal que se pretenda declarar como urbano.

Vigésimo octavo.

Que, el interés público que justifica el otorgamiento de esta nueva atribución conferida al MMA reside en la protección de los humedales. En definitiva, a juicio de este Tribunal, no existe en el procedimiento administrativo de declaración de humedal urbano una materia sobre la cual el MMA deba coordinarse con EFE, ya que el interés público en este caso reside en la declaratoria de humedal urbano, independiente de la titularidad de la propiedad de los terrenos en que dicho ecosistema se sitúe.

Vigésimo noveno.

Que, atendido lo expuesto en el presente título, se rechazará la alegación sobre este punto atendido que, en la especie, no opera el principio de coordinación administrativa que contempla los artículos 3 y 5 de la Ley N° 18.575 entre el MMA y EFE para efectos de declarar humedal urbano de conformidad a lo dispuesto por la Ley N° 21.202 y su Reglamento.

III.

De la eventual vulneración al derecho a desarrollar cualquier actividad económica lícita

Trigésimo.

Que, la parte reclamante alega que la declaratoria de humedal es equivalente a una prohibición para desarrollar o ejecutar actividades, mantenciones u obras dentro del humedal por parte de EFE, lo cual vulneraría el artículo ciento veintisiete 127 19 Nº 21 de la Constitución Política de la República al prohibirse, eventualmente, el desarrollo de la actividad económica de EFE como se contempla en su Ley.

Trigésimo primero. Que, la reclamada, por el contrario, afirma que la supuesta vulneración al derecho constitucional de desarrollar cualquier actividad económica lícita (artículo 19 Nº 21 de la Constitución) es una alegación genérica que no da cuenta, de manera concreta y precisa, cómo la declaración del Humedal Urbano Estero Quilpué prohíbe la actividad ferroviaria.

Luego, sostiene que la normativa aplicable para la declaración de Humedales Urbanos no establece ninguna prohibición para el desarrollo de actividades o proyectos al interior de los humedales declarados, sino que regula el ejercicio de ciertos derechos (v.g. el de dominio), imponiendo limitaciones legítimas en virtud de la función social de la propiedad, con sujeción a la reserva legal establecida al efecto por la Constitución, con el propósito de compatibilizar el desarrollo económico con la protección ambiental.

Precisa que, en el presente caso, la declaración de humedal urbano Estero Quilpué, se enmarca en las facultades entregadas por la Ley Nº 21.202 al MMA y, en el caso de autos, puede significar el ingreso de aquellos proyectos o actividades que generen impactos ambientales, según lo dispuesto por la Ley Nº 19.300. Lo señalado, por tanto, ha de ser considerado como una limitación legítima a la actividad de EFE.

Trigésimo segundo. Que, el artículo 19 N° 21 de la Constitución establece que: “La Constitución asegura a todas las personas: 21º.- El derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen” (destacado del Tribunal). De lo anterior, se desprende claramente que todo quien quiera desarrollar una actividad económica deberá respetar el ordenamiento jurídico que lo regule. Por lo demás, así ha sido comprendido por el Tribunal Constitucional: “significa que toda ciento veintiocho 128 persona, sea ésta persona natural o jurídica, tiene la facultad de iniciar y mantener con libertad cualquiera actividad lucrativa en las diversas esferas de la vida económica, garantizando, por consiguiente, la norma constitucional, entre otras actividades, la realización de actividades productivas, de servicios y de comercialización de todo tipo de bienes, bajo dos grandes condiciones: la primera, que la actividad a realizar no sea, considerada en sí misma, ilícita, y lo son sólo las que la propia Constitución menciona genéricamente, esto es, las contrarias a la moral, al orden público y a la seguridad nacional, y la segunda, que la actividad económica a realizar se ajuste a las normas legales que la regulen” (Sentencia Tribunal Constitucional. Rol N° 280, de 20 de octubre de 1998, c. 22).

Trigésimo tercero. Que, en consecuencia, este Tribunal no ve una vulneración a la libertad de desarrollar una actividad económica derivada del hecho que eventualmente EFE decida desarrollar actividades, mantenciones u obras dentro del humedal, pues para ello deberá regirse por la normativa ambiental aplicable y vigente. En este sentido, la naturaleza de empresa pública que ostenta el reclamante no lo exime de cumplir con el ordenamiento jurídico que le es exigible.

Trigésimo cuarto.

Que, atendido lo señalado precedentemente esta alegación se desestimará por el Tribunal.

IV.

De la supuesta infracción a la Ley Orgánica de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado

Trigésimo quinto.

Que, el reclamante sostiene que el objeto social de EFE se vincula con una garantía fundamental de la población, como es de ejercer el derecho de locomoción. Señala que atendido lo dispuesto en el inciso primero del artículo 2 de la Ley Orgánica de EFE se puede concluir que cada intervención que EFE deba efectuar a su infraestructura ferroviaria por razones de mantenimiento, mejoramiento o reparación corresponde a una aplicación práctica de la finalidad de la empresa. El reconocimiento del Humedal Urbano ciento veintinueve 129

Estero Quilpué atentaría contra la finalidad de EFE, por cuanto impide que sus labores se desarrollen libremente, esto es, sin necesidad de someterse constantemente a la normativa ambiental.

Trigésimo sexto.

Que, la reclamada, por el contrario, refiere que el desarrollo de la actividad económica de las empresas del Estado se rige por el principio de igualdad; además, a la Administración le está proscrito dar un trato discriminatorio a los distintos agentes económicos. Por consiguiente, no es admisible que el MMA tenga en consideración el rol social que cumple EFE en el desarrollo de su giro para darle un trato preferente. Agrega que la relevancia de dicho rol no faculta al MMA para dar un tratamiento discriminatorio y que cualquier privilegio para determinada actividad económica debe estar expresamente consagrado en una ley de quórum calificado.

Trigésimo séptimo. Que, para resolver esta alegación es menester considerar lo que se ha señalado a lo largo de esta sentencia, en el sentido de que la declaración de humedal urbano Estero Quilpué no impide el desarrollo de las actividades que forman parte de EFE, pues en todo caso dicha empresa debe cumplir con la normativa aplicable para el desarrollo de su giro. En efecto, como ha quedado establecido en el considerando décimo de esta sentencia, la Ley N° 21.202 tiene como objetivo la protección de los humedales urbanos declarados como tales por el MMA. Por lo mismo, atendida la relevancia de estos ecosistemas, es que el desarrollo de las actividades propias de EFE podría quedar sujeto a un estándar más alto si así correspondiere.

Trigésimo octavo.

Que, en efecto, las actividades que son propias del giro que desarrolla el reclamante, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de EFE, como empresa pública creada por ley, no le exime de cumplir con el ordenamiento jurídico, pues es la misma Constitución que previene que las empresas del Estado no gozan de privilegios especiales al señalar que sus actividades “estarán sometidas a ciento treinta 130 la legislación común aplicable a los particulares” (artículo 19 N° 21 de la Constitución).

Trigésimo noveno.

Que, en virtud de lo expuesto, se debe rechazar igualmente esta alegación, y, en suma, la reclamación en todas sus partes.

POR TANTO Y TENIENDO PRESENTE lo dispuesto en los artículos 19 N°s 8, 21 y 24 de la Constitución Política de la República; 17 Nº 9 y 25 de la Ley Nº 20.600; 1, 3 y 5 de la Ley N° 18.575; 1 y 2 de la Ley N° 21.202; 8, 10 y 11 de la Ley N° 19.300; 582 del Código Civil; 1, 2, 6, 7 y 8 del Decreto Supremo N° 15, del 2020, del Ministerio del Medio Ambiente; y en las demás disposiciones citadas y pertinentes;

SE RESUELVE:

l. Rechazar la reclamación interpuesta por la Empresa de los Ferrocarriles del Estado en contra de la Resolución Exenta N° 852, de 13 de agosto de 2021, del Ministerio del Medio Ambiente, por los motivos desarrollados en la parte considerativa.

1. Cada parte pagará sus costas.

Notifíquese, regístrese y archívese en su oportunidad.

Rol R N° 307-2021 ciento treinta y uno 131

Pronunciado por el Ilustre Segundo Tribunal Ambiental, integrado por su Presidente, Ministro señor Cristián Delpiano Lira, y por el Ministro señor Cristian López Montecinos y por la Ministra señora Daniella Sfeir Pablo.

Redactó la sentencia la Ministra señora Daniella Sfeir Pablo. En Santiago, a dos de noviembre de dos mil veintidos, autoriza el Secretario del Tribunal, Sr. Leonel Salinas Muñoz notificando por el estado diario la resolución precedente. ciento treinta y dos 132

Cristián Delpiano Lira

Daniella Sfeir Pablo

Cristián López Montecinos

Leonel Salinas Muñoz