Sociedad Vinícola Miguel Torres S.A. con Superintendencia del Medio Ambiente
TABLA DE CONTENIDO
VISTOS: ..................................................... 2 I.
Antecedentes de la reclamación ......................... 2 II. Del proceso de reclamación judicial .................... 8
CONSIDERANDO: .............................................. 11 I.
Sobre la debida fundamentación de la resolución reclamada. ............................................... 13 II. Sobre la eventual infracción a las RCAs del proyecto. 31 III. De la eventual infracción a otras normas jurídicas. 42 IV. De la supuesta contravención a la Constitución Política de la República. ......................................... 51
SE RESUELVE: ............................................... 53 uno mil trescientos cuarenta y nueve 1349
Santiago, ocho de agosto de dos mil veintitrés.
VISTOS:
El 4 de marzo de 2021 el abogado Juan Ignacio Urrutia Cáceres, en representación de la Sociedad Vinícola Miguel Torres S.A. (“la reclamante” o “la Sociedad Vinícola”) interpuso -en virtud de lo dispuesto en los artículos 56 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente (“LOSMA”) y 17 N° 3 de la Ley N° 20.600, que Crea los Tribunales Ambientales (“Ley N° 20.600”)- reclamación en contra de la Resolución Exenta D.S.C. N° 74, dictada por el fiscal de la Superintendencia del Medio Ambiente (“SMA”) el 15 de enero de 2021 (“R.E. N° 74/2021” o “la resolución reclamada”), en virtud de la cual ordenó archivar parcialmente las denuncias que presentó -además de otras personas- la Sociedad Vinícola por olores molestos provenientes de la Curtiembre Rufino Melero y su planta de tratamiento de residuos industriales líquidos, que se ubican la comuna de Curicó, Región del Maule.
El 15 de marzo de 2021, la reclamación fue declarada admisible, asignándosele el Rol R-281-2021.
I.
Antecedentes de la reclamación
Curtiembre Rufino Melero S.A. (“la Curtiembre” o “el titular”) es titular de un proyecto que consiste en una curtiembre y un sistema de tratamiento de residuos industriales líquidos (“RILes”) proveniente de la operación de esta, los cuales son descargados al río Lontué. Dichas instalaciones se ubican en el sector de Maquehua Bajo, comuna de Curicó, Región del Maule (Figura N° 1). Cuenta con dos resoluciones de calificación ambiental favorables, las cuales se refieren a su sistema de tratamiento de RILes. uno mil trescientos cincuenta 1350
Figura N° 1: Cartografía de contexto territorial del proyecto
Fuente: Elaboración propia del Tribunal.
La primera de ellas corresponde a la Resolución Exenta Nº 49/2006, de 21 de febrero de 2006, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región del Maule, que califica ambientalmente favorable el “Sistema de Neutralización y Depuración de Residuos Industriales Líquidos de Curtiembre Francisco Corta y Compañía Limitada” (“RCA N° 49/2006”), y la segunda se refiere a la Resolución Exenta Nº 327/2006, de 7 de septiembre de 2006, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región del Maule, que califica ambientalmente favorable el proyecto “Modificación del Sistema de Neutralización y Depuración de Residuos Industriales Líquidos de Curtiembre Francisco Corta y Compañía Limitada” (“RCA N° 327/2006”).
El 20 de junio de 2018, la Sociedad Vinícola presentó ante la SMA una denuncia por olores molestos en contra de la Curtiembre, la cual se ubica colindante a su viña.
El 22 de junio de 2018, la SMA mediante Oficio Ordinario RDM N° 110/2018, comunicó al representante legal de la Sociedad Vinícola que tomó conocimiento de su denuncia dirigida en contra de la Curtiembre relativa a emisión de olores molestos, uno mil trescientos cincuenta y uno 1351 provenientes de su proceso productivo, así como del tratamiento de sus RILes. Informó, asimismo, que la denuncia fue registrada en el sistema con el ID 37-Vll-2018 y que su contenido se incorporaría en el proceso de planificación de fiscalización.
El 17 de noviembre de 2017, fiscalizadores de la SMA y de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región del Maule (“Seremi de Salud del Maule”) efectuaron una actividad de inspección ambiental en terreno de la Curtiembre, donde visitaron la planta de proceso y la planta de tratamiento de RILes, para analizar los siguientes aspectos ambientales: manejo de RILes, manejo de lodos control, generación de olores y volúmenes de producción. En esta inspección, se requirió al titular del proyecto la siguiente información: i) informe con registro de cueros procesados (mensual y diario) de los últimos 3 meses; ii) informe que indique el uso de amoniaco en el proceso (concentraciones, volúmenes, frecuencia de uso y tipo de usos); iii) informe descriptivo con el proceso de curtiembre señalando procesos y sustancias utilizadas, indicando los respectivos volúmenes y concentraciones utilizadas; iv) informe de olores con resultados del monitoreo de emisiones odorantes efectuadas por la empresa Odotech; y, v) registro de disposición final de lodos generados en la planta de RILes de los últimos 2 meses.
El 7 de diciembre de 2017, fiscalizadores de la SMA efectuaron una inspección a las instalaciones de la Curtiembre donde se realizó una actividad de panel de olor en puntos representativos y se establecieron notas de olor características, empleando el método de olfatometría dinámica, contenido en la NCh 3.190: Of. 2010. El acta refiere que: “[…] se realizó un panel de olores en los puntos identificados como Planta Sector
Saladero, filtro rotatorio y Planta de tratamiento de RILes”. Además, se efectuó un seguimiento de sustancias volátiles asociadas a emisión de olores frecuentes en la industria de la Curtiembre, tales como NH3 y H2S. uno mil trescientos cincuenta y dos 1352
Finalmente, en esta inspección, se requirió al titular del proyecto la siguiente información: informe de seguimiento de olores de los últimos 3 meses indicando unidades de medida, registro diario (resumen datos numérico y gráfica) y composición de olor característico de la instalación.
El 26 de junio de 2018, la SMA solicitó a la Curtiembre, mediante el Ord. RDM N° 111/2018, ampliar los antecedentes requeridos en el marco de la inspección efectuada el 17 de noviembre de 2017, remitidos a la SMA mediante la presentación de fecha 12 de diciembre de 2017. Los antecedentes requeridos dicen relación con la operación de la planta (proceso industrial) y su planta de tratamiento de RILes.
El 19 de julio de 2018, José León Rodríguez, en representación de la Curtiembre, respondió a la SMA el requerimiento formulado por ORD. RDM Nº 111/2018, adjuntando el “Informe de respuesta solicitud ampliación de antecedentes CRM ACT Nº 2-7/2018”, con sus respectivos anexos.
El 21 de marzo de 2019, fiscalizadores de la SMA efectuaron actividades de inspección en las instalaciones de la Curtiembre, cuyas materias ambientales incluyeron capacidad instalada, volúmenes de producción, manejo de RILes y generación y manejo de olores. En dicha inspección, se requirió al titular de entregar información, a saber: i) registro de producción, asociado a número de unidades de cueros procesados en planta, en forma diaria y mensual, de los últimos 3 meses; ii) registro de cueros producidos (producto terminado) de los últimos 3 meses; iii) potencia instalada total de la unidad fiscalizable, incluyendo todas las fuentes energéticas e indicando si ha existido modificación (aplicación) de esta durante los últimos 10 años, especificando a que corresponde y cuál es su aporte al total instalado; y, iv) último informe emitido por la empresa responsable de la instalación del sistema de olores o en su defecto comportamiento de la modelación de olor durante los 3 uno mil trescientos cincuenta y tres 1353 meses, incluyendo todos los puntos y receptores considerados en evaluación inicial del sistema.
El 1 de abril de 2019, José León Rodríguez, en representación de la Curtiembre, respondió la solicitud de información efectuada a través del Acta de inspección ambiental del día 21 de marzo de 2019, junto con sus respectivos anexos.
El 26 de abril de 2019, la SMA dictó la Resolución Exenta N° 17/2019, que Resuelve solicitud presentada por el titular del proyecto referida a la extensión de plazo para remitir antecedentes que indica y requiere antecedentes complementarios a la Curtiembre. Dicha resolución resuelve no otorgar a la Curtiembre un nuevo plazo, debido a que carece de objeto, en razón que la información requerida fue ingresada por el titular.
Junto a lo anterior, la SMA requiere a la Curtiembre complementar la información remitida a través de su presentación de fecha 26 de abril de 2019, debido a que no presenta la totalidad de la información necesaria para el análisis requerido por la SMA. Específicamente, se solicita al titular lo siguiente: remitir la capacidad nominal de la caldera instalada en la Planta Curtiembre Rufino Melero en Curicó, expresada en unidades de kilovoltiotamperio (kVA); considerando, además, anexar la hoja con la base de cálculo utilizada para llegar a dicho valor y/o los antecedentes técnicos que permitan establecer la validez técnica de dicha expresión. Finalmente, se solicita que la información sea validada por un profesional idóneo o especialista en la materia.
El 8 de mayo de 2019, José León Rodríguez, en representación de la Curtiembre, respondió al requerimiento de ampliación de antecedentes formulado por Resolución Exenta N° 17/2019 y del acta de inspección ambiental de 21 de marzo de 2019, adjuntando el “Informe de respuesta solicitud ampliación de antecedentes CRM ACT Nº 3 - 7/05/2019”, con sus respectivos anexos. uno mil trescientos cincuenta y cuatro 1354
El 10 de mayo de 2019, la SMA dictó la Resolución Exenta N° 20/2019, mediante la cual solicita a la Curtiembre información complementaria a las presentaciones ya ingresadas en virtud de las Resoluciones Exentas N° 16/2019 y Nº 17/2019, consistente en: i) fecha de compra, instalación o entrada en operación de la caldera utilizada actualmente en la unidad fiscalizable “Curtiembre Rufino Melero”; ii) especificar la capacidad de producción máxima original y la capacidad máxima actual de la planta de procesos de Curtimbre Rufino Melero, expresada en metros cuadrados diarios de cueros procesados. Además, deberá especificar el nivel actual de producción respecto de la capacidad máxima (potencial), expresado en unidades de porcentaje; iii) indicar las modificaciones de mayor consideración que se han efectuado en Curtiembre Rufino Melero, desde su entrada en operación a la fecha, que hayan repercutido en la capacidad de producción de cueros. Para cada caso de mejora señalado, deberá especificar los incrementos en la “capacidad” de producción asociados, expresados en metros cúbicos por día (“m3/día”) de cueros procesados.
El 27 de mayo de 2019, José León Rodríguez, en representación de la Curtiembre, respondió al requerimiento de ampliación de antecedentes formulado por Resolución Exenta N° 20/2019 adjuntando el “Informe de respuesta Solicitud ampliación de antecedentes CRM ACT Nº s-27/05/2019”, con sus respectivos anexos.
El 15 de enero de 2021, la SMA dictó la resolución reclamada, en virtud de la cual archivó parcialmente la denuncia presentada por la Sociedad Vinícola Miguel Torres S.A. y otras personas naturales, conforme a lo establecido en el artículo 47, inciso cuarto de la LOSMA, en lo referido a eventuales infracciones a las resoluciones de calificación ambiental asociadas al proyecto de Curtiembre Rufino Melero S.A., en el sector de Maquehua Bajo, comuna de Curicó, Región del Maule uno mil trescientos cincuenta y cinco 1355 (Figura N° 1). Asimismo, la resolución hace presente que en lo que respecta a la operación de la planta de procesos de la Curtiembre, los hallazgos constatados dieron origen a un procedimiento de requerimiento de ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (“SEIA”), mediante Resolución Exenta N° 31, de 9 de enero de 2020, de la SMA.
II.
Del proceso de reclamación judicial
A fojas 94, el abogado señor Juan Ignacio Urrutia Cáceres, en representación de Sociedad Vinícola Miguel Torres S.A., interpuso reclamación impugnando la Resolución Exenta N° 74/2021, dictada por el fiscal de la SMA. En ella, solicita la nulidad de la resolución reclamada y que instruya a la SMA dictar una resolución que se ajuste a Derecho.
A fojas 103, el abogado de la parte reclamante presentó un escrito rectificando el Rut del reclamante.
A fojas 104, el Tribunal admitió a tramitación la reclamación y ordenó a la reclamada informar. Además, tuvo por rectificado el Rut de la reclamante.
A fojas 107, la SMA solicitó ampliación del plazo para evacuar informe, se apersonó en el procedimiento y designó abogado patrocinante.
A fojas 112, el Tribunal otorgó la prórroga solicitada.
A fojas 113, la abogada señora Pamela Torres Bustamante, en representación de la SMA, evacuó informe en conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley N° 20.600, solicitando el rechazo de la reclamación en todas sus partes, con expresa condena en costas.
A fojas 129, el Tribunal tuvo por evacuado el informe. uno mil trescientos cincuenta y seis 1356
A fojas 133, el abogado señor Mario Galindo, en representación de Curtiembre Rufino Melero S.A., solicitó hacerse parte como tercero independiente, y en subsidio como tercero coadyuvante de la reclamada.
A fojas 158, el abogado Juan Carlos Urrutia Cáceres presentó un escrito haciendo presente consideraciones y acompañó un documento.
A fojas 160, el Tribunal tuvo a Curtiembre Rufino Melero S.A. como tercero independiente, y tuvo presente las consideraciones presentadas por la reclamante.
A fojas 161, rola el certificado del Secretario del Tribunal que da cuenta del cumplimiento de lo prescrito en el artículo 19 de la Ley N° 20.600.
A fojas 162, el Tribunal dictó la resolución autos en relación.
A fojas 163, el Tribunal fijó como fecha de la vista de la causa el jueves 10 de febrero de 2022.
A fojas 164, el Tribunal modificó la fecha de la vista de la causa para el jueves 17 de febrero de 2022, por razones de buen funcionamiento.
A fojas 165, el Tribunal modificó la fecha de la vista de la causa para el jueves 24 de marzo de 2022, por razones de buen funcionamiento.
A fojas 166, los abogados de las partes del juicio solicitaron al Tribunal suspender el procedimiento por cuarenta y cuatro días, en virtud de lo dispuesto por el artículo 64 del Código de Procedimiento Civil.
A fojas 168, el Tribunal resolvió suspender el procedimiento de autos por el término de 44 días hábiles contados desde la notificación de la resolución que lo otorga, conforme a lo dispuesto en el artículo 64 del Código de Procedimiento Civil, uno mil trescientos cincuenta y siete 1357 suspendiéndose así la audiencia de vista de la causa fijada para el 24 de marzo de 2022.
A fojas 171, el Tribunal dio cuenta del vencimiento del plazo de la suspensión del procedimiento y reanudó los autos en relación, fijando como fecha para la vista de la causa el jueves 27 de octubre de 2022, a las 10:00 horas.
A fojas 1.140, el abogado señor Mario Galindo presentó un escrito haciendo presente consideraciones de hecho y de derecho y solicitó el rechazo de la reclamación de autos, con expresa condena en costas. Junto a ello, acompañó documentos.
A fojas 1.200, el Tribunal tuvo presente las consideraciones presentadas por el tercero independiente y tuvo por acompañados los documentos.
A fojas 1.201, se dejó constancia que el 27 de octubre de 2022 se efectuó la vista de la causa, en la que alegó por la reclamante el abogado señor Juan Carlos Urrutia Cáceres, por la reclamada la abogada señora Katharina Buschman Werkmeister, y, por el tercero independiente, la abogada señora Josefa Conget Morral. Asimismo, se indica que la causa quedó en estudio por 30 días.
A fojas 1.202, el Tribunal decretó como medidas para mejor resolver oficiar a la Seremi de Salud del Maule y la Superintendencia de Servicios Sanitarios, para que informen y remitan copia de todos los antecedentes que obren en su poder respecto de los puntos que se indican en la resolución.
A fojas 1.262, el abogado de la parte reclamante presentó un escrito al Tribunal solicitando la concesión de una medida para mejor resolver y acompañó documentos.
A fojas 1.264, el Tribunal resolvió que no ha lugar a la medida para mejor resolver propuesta por la parte reclamante y ordenó devolver el documento que acompañó. Junto a lo anterior, el Tribunal decretó una nueva medida para mejor resolver uno mil trescientos cincuenta y ocho 1358 consistente en requerir a la SMA para que remita un documento que contiene un estudio y explique el contexto en el cual fue solicitado.
A fojas 1.279, la Seremi de Salud del Maule dio respuesta al requerimiento del Tribunal efectuado a fojas 1.202.
A fojas 1.341, la SMA cumplió lo ordenado por el Tribunal a fojas 1.264, y acompañó el documento “Informe de encuesta Según Norma NCh 3387:2015 “Calidad del Aire – Evaluación de la molestia por olores – Encuesta” elaborado por Salimax, junto con explicar el contexto en el cual dicho estudio fue solicitado.
A fojas 1.343, el reiteró el oficio a la Superintendencia de Servicios Sanitarios para que cumpla con lo ordenado a fojas 1.202.
A fojas 1.346, la Superintendencia de Servicios Sanitarios informó al Tribunal lo ordenado a fojas 1.202.
A fojas 1.348, la causa quedó en acuerdo y se designó como redactor de la sentencia al Ministro señor Cristián Delpiano Lira.
CONSIDERANDO:
Primero.
La reclamante sostiene que la resolución reclamada carece de los motivos que expliquen la imposibilidad de establecer una relación entre los olores molestos denunciados y la operación de la nave de procesos de cueros de la Curtiembre, y por lo cual se decide archivar la denuncia. Ello, a su juicio, vulnera los artículos 47 inciso cuarto de la LOSMA y 41 y 11 de la Ley Nº 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado (“Ley N° 19.880”). uno mil trescientos cincuenta y nueve 1359
Enseguida, alega que la resolución reclamada infringe las Resoluciones de Calificación Ambiental del proyecto (“RCAs”), puesto que se acreditó en el expediente administrativo una relación entre los olores molestos y la operación de la planta de RILes, debiendo haberse formulado cargos por la SMA en contra de la Curtiembre.
Igualmente, la reclamante alega que los malos olores emitidos infringen el Decreto Supremo N° 144, de 2 de mayo de 1961, del Ministerio de Salud, que Establece normas para evitar emanaciones o contaminantes atmosféricos de cualquiera naturaleza, el artículo 89 del Código Sanitario y el artículo 3 letra t) de la LOSMA.
Finalmente, la reclamante sostiene que la resolución reclamada, al descartar efectos negativos del proyecto en relación con la emisión de olores, vulnera los artículos 19 N°s 8 y 1 de la Constitución Política de la República.
Segundo.
Por su parte, la SMA releva que la resolución reclamada no ha infringido la normativa aplicable, pues entrega todos los motivos por los cuales se adopta la decisión de archivar parcialmente las denuncias, en lo que se refiere específicamente a los incumplimientos de las RCAs que regulan el proyecto de la Curtiembre, junto a los hechos denunciados por la parte reclamante.
Luego, precisa que dichas RCAs no indican que los olores serán suprimidos completamente, sino que se reconocen como un residuo del proyecto, pero se estima que éstos se verán reducidos por la buena gestión del funcionamiento de la planta de tratamiento de RILes y la adición de cal. Así, afirma que la SMA debe fiscalizar que la empresa esté cumpliendo con dichas condiciones, lo cual fue fiscalizado en las actividades de los años 2017 y 2019, en que no se pudo verificar que existiera un incumplimiento a las condiciones de operación de la planta de tratamiento de RILes. uno mil trescientos sesenta 1360
Adicionalmente, la reclamada señala que los ámbitos de competencia de la SMA no se extienden a cualquier normativa con alcance ambiental, sino a aquellas específicas normas que son identificadas en el artículo 2 de la LOSMA, precisando que el Decreto Supremo N° 144, de 1961, del Ministerio de Salud, y el Código
Sanitario son normas cuya fiscalización y cumplimiento le corresponde a la Seremi de Salud. Tampoco infringe el artículo 3 letra t) de la LOSMA, porque gracias a que la SMA ha ejercido sus competencias fiscalizadoras se pudo establecer que el proyecto no ha infringido sus RCAs y dictó la resolución reclamada.
Por último, la SMA señala que no puede existir una vulneración a las normas constitucionales, porque la resolución reclamada ha sido dictada con apego a la normativa vigente.
Tercero.
Que, durante el desarrollo de la parte considerativa, el Tribunal abordará las alegaciones de las partes agrupadas conforme a la siguiente estructura:
I.
Sobre la debida fundamentación de la resolución reclamada II.
Sobre la eventual infracción a las RCAs del proyecto III.
De la eventual infracción a otras normas jurídicas IV.
De la supuesta contravención a la Constitución Política de la República
I.
SOBRE LA DEBIDA FUNDAMENTACIÓN DE LA RESOLUCIÓN RECLAMADA
Cuarto.
La reclamante, luego de referirse a los hechos en los cuales se fundamenta el libelo, alega que la resolución reclamada no entrega fundamentos para sostener que habría sido imposible establecer una relación directa entre los olores molestos denunciados y la operación de la nave de proceso de cueros de la Curtiembre -que no posee RCA-, que justifique el archivo de las denuncias. Por ello, acusa que la SMA ha infringido el artículo 47 inciso cuarto de la LOSMA, dado que no menciona el motivo por el cual habría archivado las uno mil trescientos sesenta y uno 1361 denuncias y tal norma exige que el archivo de las denuncias, incluidas aquellas relacionadas con la operación de la planta de proceso de la Curtiembre, debe ser fundado.
Añade que el artículo 47 inciso cuarto de la LOSMA debe interpretarse en el sentido que, si a criterio de la SMA la denuncia no está revestida de seriedad ni tiene mérito suficiente, esto es, que no posee la entidad o importancia necesaria, podrá archivarla. No obstante, la decisión de la SMA en esta materia debe ser fundada, que exige un análisis riguroso de la seriedad y mérito de la denuncia. De esta forma, si la denuncia es seria (contiene los antecedentes que respaldan su veracidad) y posee mérito suficiente (la importancia o entidad que justifica la intervención de la SMA) el ente fiscalizador deberá iniciar el procedimiento sancionatorio, formulando cargos al infractor.
Agrega la reclamante que, en su opinión, la decisión de archivo puede deberse a que la SMA estima que carece de competencia para fiscalizar la emisión de los olores molestos provenientes de la planta proceso de la Curtiembre, ya que no cuenta con una RCA. Sin embargo, puntualiza que es evidente que está obligada a fiscalizar este tipo de denuncias y adoptar las medidas correctivas necesarias, no pudiendo archivar las denuncias sin la debida fundamentación. En este sentido, indica que los antecedentes acompañados en las denuncias formuladas por olores molestos provenientes de la Curtiembre presentan conclusiones consistentes con la información recabada por la SMA. Así entonces, resulta acreditada su seriedad y mérito suficiente para que la SMA formulare cargos en contra del infractor.
Por otra parte, la reclamante alega que la resolución reclamada también vulnera el inciso cuarto del articulo 41 y el inciso segundo del artículo 11 de la Ley N° 19.880, que son aplicables a la fundamentación requerida de la resolución reclamada, en virtud de lo dispuesto por el artículo 62 de la LOSMA. Indica al respecto que la resolución reclamada no presenta los fundamentos de hecho y de derecho o la ponderación de cómo se uno mil trescientos sesenta y dos 1362 conjugaron los hechos con la normativa, pues omite la totalidad de lo denunciado en relación a las emisiones de olores desde la Curtiembre considerando todas sus instalaciones.
Quinto.
La reclamada, por el contrario, señala que la resolución reclamada no ha infringido el inciso cuarto del artículo 47 de la LOSMA, pues entrega todos los motivos por los cuales se adopta la decisión de archivar parcialmente las denuncias, en lo que se refiere específicamente a los incumplimientos de las RCAs que regulan el proyecto de la Curtiembre junto a una mención expresa a la denuncia presentada por la reclamante.
Precisa que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 47 de la LOSMA, frente a una denuncia, la SMA debe fiscalizar con el objeto de comprobar los hechos denunciados y verificar si ellos se vinculan con un incumplimiento normativo de su competencia. La investigación puede arrojar la necesidad de formular cargos, o bien, el archivo de la denuncia en el caso de que no se verifique la existencia de un incumplimiento. Así, releva que en este caso la SMA había realizado de fiscalización el año 2017, y posteriormente efectuó una nueva actividad el 21 de marzo de 2019, solicitando información al titular del proyecto. Todo ello consta en el informe de fiscalización ambiental que revisa la información sobre los posibles incumplimientos del proyecto, ahondando la emanación de olores.
Luego, indica que el numeral IV de la resolución reclamada efectúa una comparación entre los hechos denunciados y la información recabada por la SMA, presentándose un análisis en tres aspectos regulados por las RCAs, a saber: manejo de RILes, manejo de lodos, y la generación y control de olores. Respecto de todos ellos se proporcionan argumentos para descartar eventuales infracciones. En particular, sostiene que la materia objeto de la denuncia de la reclamante, esto es, la generación y control de olores, se hace referencia a todos los antecedentes vinculados con la emanación de olores por parte del proyecto. uno mil trescientos sesenta y tres 1363
En lo que respecta a los olores constatados en las fiscalizaciones, indica que el cambio de las condiciones de operación de la planta de tratamiento de RILes pudo ser confirmado con los antecedentes aportados por el titular. Por consiguiente, la ex División de Fiscalización de la SMA concluyó que el titular ha implementado mejoras al control de olores en la planta de tratamiento de RILes, permitiendo la disminución de concentración y emisión de los olores generados. Adicionalmente, no se constató evidencia de generación de episodios críticos asociados a emisión de olores, considerando el periodo de diciembre de 2018 a febrero de 2019.
Más aun, la reclamada indica que la resolución reclamada aporta fundamentos por los cuales se consideró que no existían infracciones a la RCA N° 49/2006 y la RCA Nº 327/2006. Ellas dicen relación con que en las actividades de fiscalización no se pudo verificar ninguna infracción a dichos permisos ambientales, y que aun cuando se comprobó en el año 2017 la emisión de olores, ello no pudo vincularse a un incumplimiento normativo de competencia de la SMA. Además, se confirmó en el año 2019 que esas emanaciones habían disminuido por la implementación de medidas en la planta de tratamiento de RILes.
Por otra parte, en cuanto a la generación de olores desde la planta de proceso, la reclamada precisa que la R.E. N° 74/2021 resuelve el archivo parcial, en el entendido que las denuncias solo son archivadas específicamente en lo referido a eventuales infracciones a las resoluciones de calificación ambiental asociadas al proyecto de la Curtiembre, ya que la SMA no pudo verificar un incumplimiento de éstas. Respecto de posibles infracciones en la operación de la planta de proceso, la resolución reclamada no archiva las denuncias puesto que no cuenta con RCA por ser previa al inicio de la puesta en marcha del SEIA. Por este hecho, señala que la alegación sobre la competencia de la SMA para fiscalizar olores desde la planta de procesos debe rechazarse. uno mil trescientos sesenta y cuatro 1364
Con todo, indica que el hecho que la planta de proceso no contara con RCA no inhibió a la SMA de fiscalizarla, ya que ello ha dado origen a un requerimiento de ingreso al SEIA, por considerar que hubo un cambio de consideración.
En consecuencia, la SMA indica que ha fiscalizado la planta de proceso, levantando hallazgos e iniciando un procedimiento dirigido a regularizar la instalación, centrándose en la revisión de normas sobre las cuales la SMA tiene competencia, lo cual es coherente con lo ordenado por la Corte Suprema.
Sexto.
Que, previo a resolver las controversias de autos, es necesario dar cuenta del proyecto denunciado, que consiste en una curtiembre y un sistema de tratamiento de RILes provenientes de la misma, los cuales son descargados al río Lontué. Dichas instalaciones se ubican en el sector de Maquehua Bajo, comuna de Curicó, Región del Maule (Figura N° 1).
Séptimo.
En lo relativo a sus autorizaciones ambientales, el proyecto cuenta con dos RCAs, las cuales se refieren a su sistema de tratamiento de RILes. La primera de ellas -RCA N° 49/2006- autorizó la construcción y operación de un sistema de tratamiento de RILes con una capacidad de tratamiento de 750 m3/día y contempla su descarga al río Lontué. La segunda de ellas -RCA N° 327/2006- autorizó la modificación del sistema de tratamiento para recibir los RILes provenientes de la empresa Frutas de Curicó, aumentando la capacidad de tratamiento de 750 m3/día a 1000 m3/día, y mantuvo la descarga de los RILes tratados al río Lontué. El proyecto cuenta, además, con una zona de edificios y galpones, también denominada planta o nave de procesos, en la que se llevan a cabo los distintos subprocesos asociados a la curtiembre de cueros (Figura N° 2).
Figura N° 2: Detalle de las instalaciones del proyecto uno mil trescientos sesenta y cinco 1365
Fuente: Elaboración propia del Tribunal.
Respecto a las instalaciones correspondientes a la planta de procesos, al momento de trabarse la presente litis, ésta no contaba con una RCA por ser anteriores a la entrada en vigor del SEIA, lo cual es un hecho no controvertido en autos.
Octavo.
En cuanto al derecho aplicable, para resolver la presente controversia debe considerarse lo previsto por el artículo 47 de la LOSMA, cuyo objeto es regular el inicio de procedimiento administrativo sancionatorio. En lo que interesa el inciso cuarto señala que: “La denuncia formulada […] originará un procedimiento sancionatorio si a juicio de la Superintendencia está revestida de seriedad y tiene mérito suficiente. En caso contrario, se podrá disponer la realización de acciones de fiscalización sobre el presunto infractor y si ni siquiera existiere mérito para ello, se dispondrá el archivo de la misma por resolución fundada, notificando de ello al interesado”.
Por consiguiente, una vez que la SMA reciba una denuncia que cumpla con los requisitos que la norma indica, entonces dicho órgano podrá tomar los siguientes cursos de acción: uno mil trescientos sesenta y seis 1366 i) iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio, solo si la denuncia está revestida de seriedad y tiene mérito suficiente; ii) disponer de actividades de fiscalización sobre el presunto infractor, en caso de que la SMA considere que la denuncia no cumpla con el estándar de seriedad y/o mérito suficiente; o, iii) disponer el archivo de la denuncia mediante resolución fundada si es que no existe mérito para desplegar de fiscalización sobre el presunto infractor.
Noveno.
Así entonces, cabe advertir que la norma atribuye a la SMA una potestad discrecional para decidir sobre la apertura de un procedimiento administrativo sancionador frente a denuncias. A este respecto, la doctrina tradicional ha señalado que “[l]a discrecionalidad es esencialmente una libertad de elección entre alternativas igualmente justas, o, si se prefiere, entre indiferentes jurídicos, porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos (de oportunidad, económicos, etc.), no incluidos en la Ley y remitidos al juicio subjetivo de la Administración” (GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Y FERNÁNDEZ, T. (2008). Curso de Derecho Administrativo I. 14ª Ed. España: Editorial Civitas, p.483).
Igualmente, la doctrina nacional ha enfatizado que el ejercicio de potestades sancionadoras por parte de la Administración del Estado exige discrecionalidad, pues la ley esencialmente tiene un carácter abstracto y general, lo cual impide regular a priori todos los supuestos necesarios para la aplicación de dicha potestad (Cfr.
GÓMEZ
GONZÁLEZ, R. (2021).
Discrecionalidad y potestad administrativa sancionadora. Límites y mecanismos de control. Valencia: Tirant Lo Blanch, pp. 165-166). Junto a ello, la autora en comento arguye que es el propio legislador quien configura el ejercicio de potestades punitivas de modo discrecional, pues permite a la autoridad ponderar “por una parte, los intereses generales que busca tutelar mediante la aplicación de sanciones y, por otra, los uno mil trescientos sesenta y siete 1367 objetivos particulares de castigo y prevención que dichas medidas conllevan como contrapartida” (Ibid., p. 177).
Décimo.
Por su parte, la Corte Suprema ha compartido dicha interpretación al determinar que la SMA no está obligada a iniciar un procedimiento administrativo sancionador con la sola denuncia, sino que podrá archivarla cuando no cumpla con las exigencias mínimas mediante resolución fundada o bien, dictar actos de instrucción. Así, ha señalado que: “[…] Con la sola denuncia, no surge el procedimiento sancionatorio, toda vez que, en virtud de las facultades de las que está revestida la Administración, puede decidir no iniciarlo, cuestión que se ve ratificada en el artículo 47 de la LO-SMA, que expresamente faculta a la SMA para archivarla por resolución fundada. Así, una vez que se recibe la denuncia, ésta debe ser examinada por la Administración, quien debe realizar un análisis de aquella. Si cumple con las exigencias de seriedad y tiene mérito suficiente, se iniciará el procedimiento sancionatorio con la formulación de cargos, tal como lo exige el artículo 49 de la LO-SMA; en cambio, si ésta no cumple con las exigencias mínimas, la desechará mediante la dictación de una resolución fundada o, si requiere información adicional, dictará actos de instrucción previa” (Rol N° 38.340-2016, de 3 de agosto de 2017, c. 19°. En el mismo sentido: Rol N° 15.549-2017, de 9 de enero de 2018, c. 4°).
Undécimo. Ahora bien, como contrapartida, debe recordarse que la atribución de facultades discrecionales a órganos del Estado en ningún caso implica que puedan ejercerse de manera arbitraria. Así, la doctrina nacional de antaño ha reconocido que la discrecionalidad administrativa no implica libertad absoluta, por el contrario, impone una serie de límites mediante los cuales puede controlarse el acto administrativo (Cfr. OELCKERS CAMUS, O. “Notas a la potestad discrecional de la Administración Pública”. Revista de Derecho Universidad de Concepción, 1977, núm. 165, p. 163). uno mil trescientos sesenta y ocho 1368
Duodécimo.
Así entonces, la revisión de la legalidad del acto administrativo recurrido implica un juicio sobre la motivación que justificaría el archivo de los antecedentes. Como lo ha dicho en otras oportunidades este Tribunal, el control de motivación debe ser no solo de hechos, sino que también de los fundamentos de derecho, siendo anulable el acto dictado sin motivación o con motivación insuficiente.
En efecto, el inciso segundo del artículo 11 de la Ley N° 19.880 señala que: “Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos”. Por su parte, el inciso cuarto del artículo 41 de dicho cuerpo legal prescribe que: “Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada”.
Decimotercero. Que, en la especie, corresponde así revisar la fundamentación de la decisión de la SMA en orden a archivar la denuncia interpuesta por la reclamante. Para ello, debe considerarse el tenor de la denuncia efectuada. Es así como el 20 de junio de 2018 la Sociedad Vinícola presentó una denuncia en contra de la Curtiembre, la cual se ubica colindante a su viña indicando que: “genera emisiones de olores molestos (podrido, huevo podrido, grasa, descomposición, etc.), provenientes de su proceso productivo (curtido) así como del tratamiento de sus Riles, afectando la salud física y psíquica de nuestros trabajadores, el medioambiente del sector y calidad de vida y salud de sus vecinos”.
Añade que se trataría de una situación persistente en el tiempo, con episodios semanales más intensos que duran aproximadamente 3 horas, usualmente en las mañanas, pero a veces también en las tardes. Individualiza tres episodios especiales, que han generado molestia a la salud, estrés y calidad del ambiente laboral de los trabajadores de la viña, a uno mil trescientos sesenta y nueve 1369 saber: el 15 de noviembre de 2017, el 11 de diciembre de 2017, y el 13 y 14 de junio de 2018.
Asimismo, acompañan los siguientes Informes: “Medición del impacto de olor mediante Inspección de Campo/Método de la Pluma”, de abril de 2018, y “Evaluación de Molestia por Olores Método Encuestas Nch3387:2015”, de mayo 2018, ambos elaborados por Ecometrika. Así entonces, es claro que el tenor de la denuncia es la generación de olores molestos.
Decimocuarto. Por su parte, y como consta a fojas 82 y siguientes del expediente administrativo, la SMA dispuso de actividades de fiscalización. Así, el ‘Informe técnico de fiscalización ambiental DFZ-2017-6429-VII-RCA-IA’ (IFA 2017”) da cuenta que funcionarios tanto de la SMA, como de la Seremi de Salud del Maule, efectuaron actividades de inspección a las instalaciones de la Curtiembre el día 17 de noviembre de 2017. Luego, hubo otra actividad de inspección realizada por personal de la SMA los días 6 y 7 de diciembre de 2017. En general, las actividades comprendieron examen de manejo de RILes, manejo de lodos control y generación de olores volúmenes de producción. Asimismo, se realizó actividad de panel de olor.
En la primera inspección se efectuó una visita a las instalaciones del proyecto, la que incluyó el sector de la planta de procesos, planta de tratamiento de RILes y recorrido general por el terreno. En el acta correspondiente (fojas 92 del expediente administrativo) se constató la producción de RILes principalmente en dos sectores (saladero y patios de la sala de procesos), y se inspeccionaron los sistemas de conducción de RILes hasta la planta de tratamiento de RILes.
En cuanto a la planta de tratamiento de RILes, se pudo constatar que este sistema incluye: una primera etapa de recepción consistente en una piscina de hormigón, un reactor biológico, un clarificador, un homogenizador de lodos, y una cámara de muestreo. uno mil trescientos setenta 1370
Figura N° 3: Diagrama de flujo del sistema de tratamiento
Fuente: DIA “Sistema de neutralización y depuración de residuos industriales líquidos de curtiembre Francisco Corta y Cia. Ltda. (2005), pág. 36)
El acta da cuenta de la existencia de olores con notas amoniacales de intensidad media en el sector norte de la planta de tratamiento de RILes y notas sépticas de intensidad media en el sector del reactor biológico. Por otra parte, también se indica la inexistencia de olores molestos al interior de la planta de procesos (IFA 2017, p. 18). uno mil trescientos setenta y uno 1371
En la segunda y tercera visitas inspectivas se realizaron actividades de panel del olor por parte de personal fiscalizador de la SMA. El día 6 de diciembre se evaluaron los olores presentes en sectores identificados como de receptores sensibles; en sectores poblados cercanos a la instalación y asociados a denuncias por olores molestos. El día 7 de diciembre se continuó con actividades de evaluación de olores en sectores de receptores sensibles, y se realizó panel de olor dentro de las instalaciones para la identificación de notas de olor característico en los sectores del saladero (planta de procesos), sistema de conducción de RILes, incluido el filtro rotatorio y planta de tratamiento de RILes (Figura N° 4).
Figura N°4: Puntos considerados en actividad de panel de olor y ubicación de equipo sensores.
Fuente: IFA 2017, p. 20.
Por último, también en el marco de la referida inspección ambiental, la SMA requirió de información al titular. Posteriormente, consta a fojas 100 del expediente administrativo, que el órgano fiscalizador requirió al titular uno mil trescientos setenta y dos 1372 de antecedentes adicionales a los ya comprometidos en la inspección, los cuales fueron entregados conforme.
Decimoquinto. En suma, a propósito de denuncias efectuadas por personas que no son la reclamante, la SMA fiscalizó las dos RCAs asociadas a la planta de tratamiento de RILes del proyecto, a saber: i) RCA N° 49/2006 asociada al proyecto “Sistema de neutralización y depuración de residuos industriales líquidos de curtiembre Francisco Corta y Compañía Limitada”; y, ii) RCA N° 327/2006, asociada al proyecto “Modificación del sistema de neutralización y depuración de residuos industriales líquidos de curtiembre Francisco Corta y Compañía Limitada”.
Junto a lo anterior, también se realizaron actividades de inspección en la planta de procesos de la curtiembre, la cual no contaba con RCA en el momento de la fiscalización y de las denuncias. Las obligaciones referidas a emisiones de olores molestos se identificaron en el IFA 2017 como se muestra en la Figura N° 5.
Figura N° 5: Obligaciones con respecto a olores identificadas por la SMA en la evaluación ambiental y RCA del proyecto
Fuente: IFA DFZ-2017-6429-VII-RCA, p. 17.
Decimosexto.
Que, entre los hechos constatados en las inspecciones de noviembre y diciembre de 2017, se estableció que la planta de tratamiento de RILes es una fuente de olores uno mil trescientos setenta y tres 1373 calificados como ofensivos, los que dependiendo de las condiciones climáticas son perceptibles y molestos para las personas del entorno (residentes, moradores y personas que trabajan cerca de la instalación).
Decimoséptimo. Posteriormente, consta a fojas 256 y siguientes del expediente administrativo, que funcionarios de la SMA realizaron una nueva actividad de inspección ambiental el día 21 de marzo de 2019 a las instalaciones del proyecto, cuyo objeto consistió en examinar capacidad instalada, volúmenes de producción, manejo de RILes, y generación y manejo de olores. Asimismo, en dicha ocasión se requirió de antecedentes adicionales al titular de proyecto, los cuales fueron suministrados. Los resultados de dicha inspección se fijaron en el ‘Informe técnico de fiscalización ambiental DFZ-2019-393-VII-RCA’ (“IFA 2019”).
El recorrido de esta fiscalización incluyó: i)
Las plantas de procesos; ii)
El canal perimetral norte; iii) Sistema de conducción de RILes; y, iv)
La planta de tratamiento de RILes.
Además, el informe da cuenta de una revisión extensiva de documentos (fojas 265 del expediente administrativo), entre los que se cuentan: i)
Reportes de excedencias de olor (dic. 2018-feb. 2019); ii)
Reportes meteorológicos (dic. 2018-feb. 2019); iii) Detalle ubicación puntos de alerta de olores; iv)
Memorándums de la empresa Odotech, a cargo del monitoreo de olores; y, v)
Documentación asociada a las ventas, producción, capacidad instalada y modificaciones realizadas en la planta de proceso.
En cuanto a la planta de tratamiento de RILes, se constató la implementación de numerosas modificaciones enfocadas a mejorar su sistema de tratamiento, y el abatimiento y control de olores. Entre éstas, se pudo verificar: uno mil trescientos setenta y cuatro 1374 i)
La implementación de filtros secuenciales (filtro de banda y filtro rotatorio) para mejorar el manejo de los RILes antes de su ingreso a la planta de tratamiento; ii)
La aplicación de productos odorantes para el abatimiento de olores (notas florales percibidas durante la fiscalización); iii) Encapsulamiento del reactor biológico mediante la instalación de una cúpula; y, iv)
La instalación de dos biofiltros de tipo forzado para gases provenientes del reactor biológico.
El informe indica, además, que solo se percibieron olores de tono hedónico ofensivo en sector frontal (oriente) de la planta, de intensidad leve y con notas sulfuras. A partir de las observaciones y constataciones realizadas, el IFA 2019 concluye que la planta de tratamiento de RILes se encuentra funcionando de acuerdo con las autorizaciones ambientales que la rigen (RCA N° 49/2006 y RCA N° 327/2006), y que se habrían implementado mejoras que implican el encapsulamiento del reactor biológico y la instalación de un sistema de biofiltros para el control de olores. Se agrega que dichas modificaciones habrían sido presentadas en consulta de pertinencia de ingreso al SEIA, estableciéndose que no requerían ingreso obligatorio.
Por último, es necesario relevar que se estableció como hallazgo en el IFA 2019 que se había realizado un aumento de la potencia instalada en la planta de procesos de más de 2.000 kVA, con posterioridad a la entrada en vigor del SEIA, por lo que dicha modificación se encontraría dentro de la tipología de ingreso que establece el artículo 3°, literal k.1 del Decreto Supremo N° 40, de 2012, del Ministerio del Medio Ambiente.
Decimoctavo.
Que, para este
Tribunal, es de crucial importancia que aun cuando la fiscalización asociada al IFA 2019 tuvo como motivo principal investigar denuncias asociadas a contaminación de cuerpos de agua y producción de olores molestos, la SMA realizó una inspección de oficio a los aspectos relacionados con la capacidad instalada, volúmenes de uno mil trescientos setenta y cinco 1375 producción y emisiones odorantes. Así, de los antecedentes que constan en la etapa de fiscalización, se verifica que efectivamente el titular del proyecto adoptó medidas de mitigación para controlar los olores provenientes de la planta de tratamiento de RILes.
En cuanto a la emanación de olores referidos a la planta de proceso, el Tribunal ha podido apreciar que la SMA adoptó medidas consistentes en fiscalizar la planta y solicitar información al titular del con respecto al procesamiento diario y mensual de cueros, uso de amoniaco en el proceso (concentraciones, volúmenes, frecuencia y tipos de usos), descripción del proceso de curtiembre (procesos, sustancias utilizadas indicando volúmenes y concentraciones utilizadas), registro de disposición de lodos generados en la planta de RILes y reportes de la plataforma Odowatch (sistema de gestión de olores).
Decimonoveno. Aún más, es de suma importancia para el Tribunal constatar que, durante las fiscalizaciones de los años 2017 y 2019, la SMA recorrió expresamente la zona de la planta de procesos con hallazgos menores en cuanto a olores y de oficio inició indagaciones con respecto a los volúmenes de producción y capacidad instalada que llevaron finalmente al requerimiento de ingreso al SEIA ya mencionado.
En fin, es también de relevancia señalar que, como informa el tercero independiente a fojas 1.140 de autos, actualmente la Curtiembre cuenta con la RCA N°20220700132, de 7 de febrero de 2022, que califica como favorable en lo ambiental el proyecto “Modernización de áreas y equipos de Curtiembre Rufino Melero Planta Curicó”, ingresado mediante DIA con fecha 29 de octubre de 2020. Por lo tanto, el titular debe cumplir con obligaciones y compromisos en relación con la gestión y manejo de olores en la totalidad del proyecto, incluida la planta de procesos. Así entonces, desde ya la SMA cuenta con instrumentos específicos que podrán ser fiscalizados en el contexto de esta nueva RCA. uno mil trescientos setenta y seis 1376
Vigésimo. Que, entrando derechamente a la debida fundamentación de la decisión de la SMA para archivar la denuncia presentada por la reclamante, la resolución reclamada –a fojas 238 y siguientes del expediente administrativo- identifica seis denuncias vinculadas con la emanación de olores molestos provenientes del proyecto y presenta análisis sobre cuatro temáticas vinculadas con los hechos denunciados, a saber: i)
Manejo de RILes; ii)
Manejo de lodos; iii) Generación y control de olores; y, iv)
Volúmenes de producción y potencia instalada.
Todas estas materias dicen relación con lo regulado por las RCAs del proyecto.
En relación con la primera materia, es dable advertir que la SMA razona en base a que el titular del proyecto introdujo mejoras sustanciales para el abatimiento de olores desde su primera inspección (IFA 2017) a la segunda (IFA 2019), lo cual repercutió significativamente en reducir los olores molestos. Lo anterior es consistente con los resultados que muestra el IFA 2019.
Enseguida, referido al manejo de lodos, la resolución reclamada razona que en base a los resultados de la fiscalización correspondiente al IFA 2017, es que no se encontraron hallazgos en relación con este punto.
A continuación, respecto del manejo de olores, la resolución reclamada expresamente releva que no se verificaron olores molestos desde la planta de procesos de la Curtiembre, en base a las inspecciones efectuadas en el año 2017, cuyos resultados constan en el IFA del mismo año. Ello es consistente con lo revisado por este Tribunal, tal como se analiza en los considerandos decimocuarto, decimoquinto y decimosexto de esta sentencia. Asimismo, indica que aun cuando el IFA 2017 estableció como hallazgo la presencia, generación y emisión de malos olores en la planta de tratamiento de RILes de la Curtiembre, dicho aspecto fue subsanado de manera significativa uno mil trescientos setenta y siete 1377 tras la instalación de encapsulamiento del reactor biológico y la instalación de un sistema de biofiltros para el control de olores. Lo anterior permitió una disminución significativa de la concentración de olores.
Luego, respecto de los volúmenes de producción y potencia instalada, la resolución reclamada indica que la SMA desplegó sus atribuciones fiscalizadoras aun cuando la operación de la planta de procesos del establecimiento no cuenta con RCA, fundado en que los olores molestos podrían tener un vínculo a su funcionamiento. Como resultado de ello, la SMA requirió de ingreso al SEIA al titular, pues consideró que existía una eventual elusión al SEIA debido al aumento de la capacidad instalada de la planta de procesos.
Vigésimo primero.
En suma, la decisión de archivar las denuncias de parte de la SMA se refiere específicamente a las posibles infracciones a las RCAs con las que contaba el proyecto. Al respecto, las diligencias realizadas por la SMA dan cuenta de la revisión de documentación relevante, junto con actividades de fiscalización.
Asimismo, realizó diligencias que dieron cuenta del cumplimiento de la normativa ambiental, particularmente las relacionadas con la generación y manejo de olores, incluso en aquella parte del proyecto que no contaba con RCA. Además, este Tribunal constata que la fiscalización de la planta de procesos derivó en la acción de iniciar un procedimiento administrativo de requerimiento de ingreso, el que se manifestó en la dictación de la Resolución Exenta N° 31, de 9 de enero de 2020, de la SMA, respecto de las obras tendientes a intervenir o complementar su proyecto en lo referido al aumento de potencia instalada en la planta de procesos.
Vigésimo segundo.
En este entendido, el Tribunal debe recordar lo resuelto por la Corte Suprema en los autos Rol N° 28.864-2019, en el que justamente declaró que la SMA “deberá emitir pronunciamiento respecto de las denuncias existentes y vinculadas a la emanación de malos olores desde las uno mil trescientos setenta y ocho 1378 instalaciones del recurrido, de modo de verificar con precisión las circunstancias y causas que han ocasionado la contaminación odorífica denunciada y, como resultado de ello, dentro de sus competencias, y de acuerdo a la ley y reglamentos vigentes, adoptar las medidas adecuadas para mitigar y en lo posible eliminar el fenómeno contaminante materia de autos […]” (destacado del Tribunal).
Vigésimo tercero.
Así, atendido que la resolución reclamada presenta todos los motivos mediante los cuales respalda su decisión de archivo de la denuncia sobre olores molestos provenientes de la Curtiembre, de manera congruente con lo hallado en sus actividades de fiscalización, y al hecho que se verificó en el procedimiento administrativo que el titular del proyecto incorporó medidas para el abatimiento de los malos olores, es que este Tribunal considera que la resolución reclamada cumple con lo dispuesto por el artículo 47 de la LOSMA junto con los artículos 11 y 41 de la Ley N° 19.880.
Vigésimo cuarto.
En consecuencia, dado que la SMA cuenta con discrecionalidad para iniciar un procedimiento administrativo sancionador, en virtud del inciso cuarto del artículo 47 de la LOSMA al recibir una denuncia, y a que la resolución reclamada muestra las acciones y argumenta razonablemente los motivos para no iniciar uno en contra de la Curtiembre, es que el Tribunal desechará la alegación en este aspecto.
II.
SOBRE LA EVENTUAL INFRACCIÓN A LAS RCAS DEL PROYECTO
Vigésimo quinto.
La reclamante alega que la resolución reclamada infringe las RCAs del proyecto, puesto que se acreditó en el expediente administrativo una relación entre los olores molestos y la operación de la planta de RILes, debiendo haberse formulado cargos por la SMA en contra de la Curtiembre.
Sobre ello, ahonda que la resolución reclamada concluye que la emanación de olores molestos provenientes del establecimiento uno mil trescientos setenta y nueve 1379 denunciado no habría infringido las obligaciones establecidas en las RCAs de titularidad de la Curtiembre, en lo pertinente a su planta de tratamiento de RILes. No obstante ello, el considerando 68 de dicha resolución indica que en un primer informe de fiscalización se estableció una posible relación entre la percepción de olores molestos en receptores sensibles emitidos desde la planta de tratamiento de RILes, el cual posteriormente se habría subsanado mediante la implementación de medidas de mitigación en la planta de tratamiento.
Al respecto, la reclamante sostiene que en la primera RCA que aprobó la planta de tratamiento de RILes (N° 49/2006, punto 3.1.3. vi) se dispuso la obligación para la Curtiembre de evitar el desprendimiento de olores, para lo cual se estableció la necesidad de aplicar cal a los lodos generados. En igual sentido, la segunda RCA (N° 327/2006), que aprobó dicha planta, reitera la obligación de evitar el desprendimiento de olores (punto 3.2.1 tabla 12, Nota 2). En consecuencia, la SMA debió formular cargos en contra de la Curtiembre, sin que correspondiera la posibilidad legal de archivar las denuncias y dejar de sancionar al infractor.
Vigésimo sexto.
Que, en cambio, la reclamada indica que se trata de una materia que fue abordada correctamente en la resolución de archivo. Ello, porque ambas RCAs del proyecto establecen un deber general de una adecuada gestión del funcionamiento de la planta de tratamiento y la utilización de cal apagada para mejorar la deshidratación del lodo, lo cual tendría una incidencia en la generación de olores del proyecto.
Luego, la reclamada precisa que dichas RCAs no indican que los olores serán suprimidos completamente, sino que se reconocen como un residuo del proyecto, pero se estima que éstos se verán reducidos por la buena gestión del funcionamiento de la planta de tratamiento y la adición de cal. Así, afirma que la SMA debe fiscalizar que la empresa esté cumpliendo con dichas condiciones, lo cual fue fiscalizado en las actividades de los años 2017 y 2019, donde no se pudo verificar que existiera un incumplimiento a las condiciones de operación de la planta de uno mil trescientos ochenta 1380 tratamiento. Todo lo anterior consta en la resolución reclamada, particularmente su considerando N° 68.
Agrega la SMA que del hecho que el IFA 2017 haya levantado un hallazgo no constituye la verificación de una infracción, ya que ello requiere que éste sea analizado por el Departamento de Sanción y Cumplimiento de la Fiscalía de la SMA. Así, en el caso en concreto se determinó que el hallazgo daba cuenta de la emisión de olores molestos, pero no de una infracción de las RCAs. En este sentido, indica como un error de la reclamante el que se señale que por el solo hecho del hallazgo la SMA debió haber formulado cargos.
Vigésimo séptimo.
Para resolver esta cuestión, ante todo, es necesario tener presente la naturaleza jurídica de la RCA, que pertenece al título de intervención estatal denominado “autorización”, definida como un acto administrativo favorable que declara el derecho a la realización de una actividad en régimen de libre iniciativa o a un aprovechamiento del dominio público, previo control de su legalidad u oportunidad (Cfr. LAGUNA DE PAZ, José Carlos. La autorización administrativa. Madrid: Thomson Civitas, 2006, p. 53). Es justamente debido a su naturaleza que, una vez otorgada la RCA, existe un intervencionismo constante de la Administración respecto de la realización de la actividad, con el objeto de verificar que se respeten los supuestos de hecho que motivaron su otorgamiento (Ibid., p, 137).
Por lo tanto, la relación entre el administrado y la Administración del Estado, en este contexto se encuentra regulada, en que el parámetro de dicha regulación es la RCA y la ley. En consecuencia, así como en el Derecho privado el contrato es una ley para las partes, en el Derecho público las autorizaciones administrativas y permisos constituyen verdaderas leyes para el administrado.
Vigésimo octavo.
En este sentido, la Corte Suprema ha resuelto que: “para determinar la suerte de la reclamación sometida a su consideración, el Tribunal Ambiental deb[e] uno mil trescientos ochenta y uno 1381 verificar, primeramente, que la conducta de la titular del proyecto en cuestión se [ajuste] a los parámetros establecidos en la RCA” (Corte Suprema, Rol N° 8595-2018, de 7 de febrero de 2019, c. 4). Asimismo, ha sostenido el máximo Tribunal que: “[…] la Resolución de Calificación Ambiental ‘constituye legalmente un acto administrativo de autorización favorable, que implica para el beneficiario cumplir con las obligaciones por él asumidas’ […]” (Corte Suprema, Rol N° 23.652-2015, de 22 de junio de 2015, c. 2).
Vigésimo noveno.
De igual forma, este Tribunal ha sostenido que: “[…] esta autorización permite al titular desarrollar un proyecto o actividad, lo que supone cumplir –entre otros- con una serie de deberes o compromisos que se mantienen vigentes mientras no se cumplan totalmente o no sean modificados conforme a derecho” (Segundo Tribunal Ambiental, Rol R N° 33-2014, de 30 de julio de 2015, c.12).
Trigésimo.
En el presente caso, las RCA N° 49/2006 y RCA N° 327/2006 contemplan como obligaciones en materia de manejo de olores que el titular realice una adecuada gestión de los procesos que potencialmente los producen. Específicamente, las obligaciones del titular en materia de manejo de olores se circunscriben a lo expuesto en el considerando N° 3.1.4, cuadro 3.4.1, particularmente su nota al pie N° 2 (ver Figura N° 5 de esta sentencia). Dado que la referida nota al pie no explícita en qué consiste la buena gestión del funcionamiento de la planta, entonces hay que remitirse a lo expuesto en la respuesta N° 3 de la Adenda N° 2 de la RCA N° 49/2006, que posteriormente fue replicada en términos idénticos por la RCA N° 327/2006.
Así entonces, la gestión de funcionamiento de la planta para evitar la producción de olores debe cumplir con las siguientes condiciones. Por una parte, un adecuado funcionamiento del sistema de tratamiento de RILes, en cuanto a aireación (presencia de oxígeno) y pH (menor a 9), las cuales son condiciones necesarias para la degradación aeróbica de la uno mil trescientos ochenta y dos 1382 materia orgánica y evitar la liberación de gas sulfhídrico. Por otra parte, también involucra un adecuado manejo de los lodos, principalmente en cuanto a la incorporación de cal apagada en el proceso de prensado y desecación de éstos. Con todo, estas medidas buscan reducir la producción de olores y no su completa eliminación, lo que queda finalmente supeditado a las condiciones de funcionamiento, ambientales y de manejo de los sistemas asociados.
Trigésimo primero. Por lo tanto, en virtud de lo señalado anteriormente, es que este Tribunal considera que el titular debe ceñirse estrictamente a lo establecido en sus RCAs y en la normativa ambiental que corresponda. Junto con ello, frente a denuncias, la SMA debe desplegar sus atribuciones con el objeto de determinar si se verifican hechos que revistan el carácter de infracciones de los instrumentos de carácter ambiental que establezca la ley, dentro de los cuales, se hayan las RCAs de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la LOSMA.
Trigésimo segundo. Ahora bien, en lo concerniente al derecho aplicable para la resolución de la presente controversia, debe considerarse que las atribuciones son distinguibles de las atribuciones sancionatorias. En efecto, el artículo 3 de la LOSMA previene que: “La Superintendencia tendrá las siguientes funciones y atribuciones: a) Fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas, condiciones y medidas establecidas en las Resoluciones de Calificación Ambiental, sobre la base de las inspecciones, controles, mediciones y análisis que se realicen, de conformidad a lo establecido en esta ley. […] o) Imponer sanciones de conformidad a lo señalado en la presente ley”. Dicha distinción incluso ha sido enfatizada por la Corte Suprema en la causa Rol N° 38.340-2016, de 3 de agosto de 2017, c. 8°.
Trigésimo tercero. Del mismo modo, respecto de la actividad de policía, la doctrina nacional reconoce como poderes de la Administración, entre otros, las potestades fiscalizadora y sancionadora, donde la primera: “implica un conjunto de uno mil trescientos ochenta y tres 1383 actividades jurídicas y materiales destinadas a verificar el cumplimiento de normas y condiciones ambientales”. Asimismo, acerca de la segunda, afirma que: “permite a la Administración imponer directamente sanciones administrativas” (BERMÚDEZ SOTO, Jorge. Fundamentos de Derecho Ambiental. 2ª Edición. Valparaíso: Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2014, p. 451).
Trigésimo cuarto.
Incluso, debe recordarse que según el inciso segundo del artículo 7 de la LOSMA, “las funciones de fiscalización e instrucción del procedimiento sancionatorio y la aplicación de sanciones estarán a cargo de unidades diferentes”.
En relación con la separación de funciones entre fiscalización, instrucción del procedimiento administrativo sancionador y la aplicación de sanciones conferidas por la ley a la SMA, la Corte Suprema ha razonado que: “el legislador estableció la separación de las funciones de fiscalización e instrucción del procedimiento sancionatorio de aquellas vinculadas con la aplicación de sanciones, al disponer que unas y otras quedaran entregadas a unidades diferentes. [S]obre este particular, cabe advertir que la historia de la Ley N° 20.417 es más bien escueta en cuanto a las razones que determinaron la aludida separación de funciones. Así, y a propósito de la primera etapa de tramitación del proyecto, verificada ante la Cámara de Diputados, se advierte que, en su redacción original, el texto propuesto por el Presidente sólo incluía el actual inciso 1 ° del artículo 7 y que durante la discusión general del proyecto el Ejecutivo formuló una indicación por cuyo intermedio añadió los actuales incisos 2° y 3° del citado artículo. En el texto del Informe de la Comisión de Recursos Naturales de la Cámara se observa que, como justificación de tal adición, la ‘Ministra Presidenta de CONAMA, explicó que de esta forma se garantiza el debido proceso durante la investigación y la eventual aplicación de sanciones’ [Historia de la Ley N° 20.417, Primer Trámite Constitucional, página 235]” (Corte Suprema, Rol N° 12.928-2018, de 6 de marzo de 2020, cc. 12 y 13). uno mil trescientos ochenta y cuatro 1384
Trigésimo quinto.
En la especie, y como se explicó latamente en el título I de esta sentencia, la SMA, tras desplegar sus atribuciones inspectivas en cuatro oportunidades al proyecto pudo concluir que el titular desarrolló todos los procesos necesarios para evitar la producción de gas sulfhídrico, de acuerdo con lo establecido en la Respuesta N° 3 de Adenda N° 2 de la DIA asociada a la RCA N° 49/2006.
Es así que en la inspección asociada al IFA 2019, la SMA constató varias modificaciones efectuadas por el titular tendientes al control y reducción de olores y una significativa reducción de éstos. Lo anterior debido a que dicho órgano constató la presencia de notas florales cerca de la planta de tratamiento de RILes (asociadas a un producto utilizado para el abatimiento de olores) y la presencia de notas ofensivas solo en dos sectores de las instalaciones y en intensidad leve (IFA 2019, p. 20).
Igualmente, los antecedentes presentados por el titular que fueron requeridos por la SMA en el marco del procedimiento administrativo dieron cuenta que las medidas han resultado en una reducción significativa de la emisión de olores y episodios de excedencia. Así, el análisis de los informes aportados por el titular con respecto a la evaluación de olores realizada antes y después del encapsulamiento del reactor biológico e implementación de los biofiltros, permitió concluir que debido a estas mejoras se logró una reducción significativa en la tasa de emisión de olores (IFA 2019, pp. 20-21). Finalmente, del análisis de la información de las modelaciones del sistema Envirosuite, se concluyó que solo se registran excedencias menores (3 unidades odoríferas por metro cúbico (u.o./m3)) y de duración inferior a un minuto en receptores sensibles cercanos a la Curtiembre en los siguientes periodos: i) entre el 3 y el 31 de diciembre de 2018; ii) entre el 7 y el 28 de enero de 2019; y, iii) entre el 3 y el 27 de febrero de 2019.
Con todos estos antecedentes, la SMA pudo concluir que las condiciones de manejo y gestión de olores han resultado uno mil trescientos ochenta y cinco 1385 efectivas para controlar la producción y emisión de olores ofensivos en el entorno de la Curtiembre, lo cual consta en el expediente administrativo y en la resolución reclamada.
Aún más, algunos de los referidos antecedentes fueron determinantes para que la SMA pudiera constatar modificaciones al proyecto de la Curtiembre que concluyó con un requerimiento de ingreso al SEIA.
Trigésimo sexto.
Sin embargo, la reclamante presentó en el transcurso del procedimiento administrativo y en autos, documentación que pretende desvirtuar lo constatado por la SMA. Con todo, este Tribunal considera que esta documentación es insuficiente para modificar las conclusiones a las que arribó la SMA, y que sirvieron de fundamento para dictar la resolución impugnada. Lo anterior, debido a que, por una parte, varios de los documentos hacen referencia a fechas anteriores a las constataciones del IFA 2019 (marzo de 2019) y, por otra, porque aquellos con fecha posterior fueron debidamente ponderados por la SMA, quien, como ya se ha indicado, decidió archivar parcialmente las denuncias luego de realizar diligencias propias (fiscalizaciones, solicitud de antecedentes, requerimiento de ingreso) y analizar toda la documentación acompañada tanto por el titular como por el denunciante.
En dicho contexto, entre los documentos acompañados por el reclamante en autos que dan cuenta de situaciones previas al IFA 2019, son los siguientes: i)
Reporte P 5368. Medición del impacto de olor mediante inspección de campo. Método de la pluma. El estudio fue realizado entre el 7 y el 15 de diciembre de 2017. ii)
Reporte P 5382. Evaluación de molestia por olores. Método de encuesta. Las encuestas fueron realizadas entre el 4 y el 6 de diciembre de 2017. iii) Acta de inspección ocular. Realizada por un notario el 9 de abril de 2015. iv)
Acta de constatación. Realizada por un notario con fecha 1 de marzo de 2019. uno mil trescientos ochenta y seis 1386
Por ser todos éstos anteriores al IFA 2019, serán tenidos en consideración como antecedentes de la situación previa a la decisión de archivo parcial por parte de la SMA.
Trigésimo séptimo. Que, por otra parte, los documentos acompañados por la reclamante que dan cuenta de situaciones posteriores al IFA 2019 y anteriores a la dictación de la resolución reclamada, son los siguientes: i)
Declaración jurada de vecinos de Maquehua. Realizada con fecha 17 de junio de 2019. El documento indica la existencia de olores “[…] de manera continua, todos los días, principalmente desde las 20:00 a 08:00 hrs. Y con más intensidad los fines de semana […]. En el documento también se menciona que en los períodos de mayor emisión de olores, las familias del sector “[…] sufren de continuas náuseas y dolores de cabeza, especialmente los niños”. Este Tribunal considera que tal documento no tiene fuerza suficiente para constatar una infracción a las RCAs del proyecto o la normativa ambiental, por cuanto no acredita la fuente de olores que aseguran ser molestos, ni tampoco pueden asociarse inequívocamente a una actividad de la empresa. ii)
Informe P 5897B. Medición de olor en terreno. Da cuenta de mediciones en terreno para el método de la grilla y del mapa odorante, ambos realizados en horario PM, de 19:00 a 23:00, los días 21 y 25 de junio de 2019. Con todo, los resultados son representativos de las fechas, horas y condiciones en las que se hicieron las determinaciones. iii) Ord. N° 55 de la Municipalidad de Curicó. En este documento se da cuenta de fiscalizaciones realizadas por personal de la municipalidad en el sector de Maquehua entre los días 4 y 22 de febrero de 2020. La planilla acompañada da cuenta de 5 ocasiones en las que se percibieron olores fuertes, no obstante, no entrega más información al respecto, tales como localización, fuente, etc. iv)
Informe P 6288. Consultoría Estudio Olores Curtiembre. Este informe analiza el estudio de olores “Sistema de uno mil trescientos ochenta y siete 1387 monitoreo y seguimiento de emisiones de olor, método panel para la Curtiembre Rufino Melero” presentado como Anexo 7 de la DIA “Modernización de áreas y equipos de Curtiembre Rufino Melero”. En éste se concluye que el informe que presentó el titular del proyecto no cumple con la metodología de la “Guía para la predicción y evaluación de impactos por olor en el SEIA” (SEA, 2017), y que carece de información que permita otorgar representatividad estadística a los datos levantados en terreno, por lo tanto, no es posible predecir el impacto odorante y los impactos del proyecto. Este documento, sin embargo, no analiza el modelo presentado en el “Estudio de impacto de olor Curtiembre Rufino Melero” presentado como Anexo 7 de la Adenda complementaria, en el cual se complementa la información presentada en el informe presentado en la DIA, el cual fue, además, aprobado por la autoridad competente durante el proceso de evaluación del “Modernización de áreas y equipos de curtiembre Rufino Melero planta Curicó”.
Luego, la reclamante también acompañó en autos el “Informe P 6368C Evaluación molestia por olores. Método encuesta”, el cual es de fecha posterior a la resolución reclamada. Este documento da cuenta de los resultados de encuestas realizadas en los sectores de Maquehua (Sector 1) y sur de Curicó (Sector 2), y una zona control al suroeste de la Curtiembre entre los días 23 y 25 de marzo de 2021. En el informe se concluye que un 86% los encuestados del sector de Maquehua y un 58% de los encuestados en el sector Curicó sur presentaría un nivel de molestia de al menos “fuerte molestia”.
Sin embargo, en el entender de este Tribunal, esta encuesta no presenta la entidad suficiente para tener por acreditado el hecho que la Curtiembre emite olores que impliquen una infracción a sus RCAs vigentes al momento de realizarse esta encuesta, o de la normativa ambiental que le rige, dada la influencia de factores subjetivos en la percepción de olores (WINNEKE, Gerhard, Manfred NEUF, y Brigitte STEINHEIDER. uno mil trescientos ochenta y ocho 1388
Environment International, 22(1), 1996, pp. 73-81). De este modo, no es una prueba plena para desvirtuar los hallazgos de la SMA en su IFA 2019.
Trigésimo octavo.
Consta a fojas 1.264 que el Tribunal decretó como medida para mejor resolver, la remisión por parte de la SMA del documento “Informe de encuesta según Norma NCh 3387:2015 “Calidad del Aire – Evaluación de la molestia por olores – Encuesta”, elaborado por Salimax, el cual fue acompañado por dicho órgano a fojas 1.341.
Con respecto al documento solicitado a la reclamada, este Tribunal constata que muestra los resultados obtenidos de la aplicación de una encuesta realizada a la comunidad de Maquehua durante el mes de agosto de 2022 y da cuenta que las personas perciben malos olores de manera clara y con un nivel de intensidad e intolerancia altas y un alto porcentaje atribuye dichos olores a la operación de la Curtiembre.
Al respecto, este Tribunal estima pertinente señalar que, según lo informado por la reclamada, dicho documento se requirió por esta a la referida empresa consultora en el marco de la fiscalización de la denuncia 225-VII-2021, posterior a la resolución reclamada. Por lo tanto, constituye una materia de un procedimiento administrativo diverso al discutido en autos, y que debe sustanciar la SMA de acuerdo a sus atribuciones.
Trigésimo noveno.
A mayor abundamiento, este considera relevante señalar que los aspectos referidos a olor se hayan regulados actualmente en la RCA del proyecto “Modernización de áreas y equipos de curtiembre Rufino Melero planta Curicó”, según ha dado cuenta el tercero independiente a fojas 1.140.
Cuadragésimo. Atendido lo expuesto anteriormente, es dable concluir que durante el procedimiento administrativo se pudo comprobar que aun cuando personal fiscalizador de la SMA uno mil trescientos ochenta y nueve 1389 constató un hallazgo en la primera inspección, la unidad competente de la SMA para substanciar procedimientos administrativos sancionatorios consideró que no fue suficiente para imputar una infracción respecto del eventual incumplimiento de las RCAs del proyecto. Sobre ello, la resolución reclamada discurre latamente, como se aprecia en sus considerandos 40 a 53 y 60 a 71.
De igual modo, este Tribunal ha revisado que las medidas adoptadas por el titular para la buena gestión de los olores respecto a la planta de tratamiento de RILes han logrado una disminución de la presencia de olores en las inmediaciones del proyecto, esto mediante al sistema de abatimiento y control dispuesto. Por lo tanto, es efectivo que no fue posible para la SMA comprobar una infracción a las RCAs del proyecto ni a ningún otro instrumento normativo ambiental tras sus gestiones
Cuadragésimo primero.
En definitiva, este ha llegado a la convicción que no se vislumbra un incumplimiento a las RCAs del proyecto y la SMA actuó en conformidad a la ley, lo cual se encuentra debidamente fundado en la resolución reclamada, por lo que la alegación a este respecto será desestimada.
III.
DE LA EVENTUAL INFRACCIÓN A OTRAS NORMAS JURÍDICAS
Cuadragésimo segundo.
La reclamante alega que los malos olores emitidos infringen el Decreto Supremo N° 144, de 2 de mayo de 1961, del Ministerio de Salud, que establece normas para evitar emanaciones o contaminantes atmosféricos de cualquiera naturaleza (“DS N° 144/1961 del MINSAL”) en relación con el control de la contaminación atmosférica y olores. Particularmente, dicha norma dispone que “los gases, vapores, humos, polvo, emanaciones o contaminantes producidos por cualquier establecimiento industrial, deben ser captados o uno mil trescientos noventa 1390 eliminados, de manera que no causen peligros, daños o molestias en el vecindario”.
Además, acusa que la Curtiembre vulneró el artículo 89 del Código Sanitario. Indica que dichas vulneraciones se configuran desde que la resolución reclamada omite su aplicación a un caso regulado por éstas. Asimismo, indica que estos incumplimientos se relacionan directamente con la afectación de la calidad de vida y la salud de las personas, y del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, lo cual la SMA está obligada a observar y tutelar, procurando que la normativa mencionada se cumpla. No obstante, al disponer el archivo de las denuncias, está omitiendo aplicar normativa que afecta directamente derechos que deben ser tutelados por ella.
Adicionalmente, la reclamante estima que la resolución reclamada también infringe el artículo 3 letra t) de la LOSMA, pues la SMA al disponer el archivo de las denuncias está incumpliendo el deber de fiscalizar el cumplimiento de los instrumentos ambientales. Al respecto, precisa que las denuncias por olores molestos vinculadas a las RCAs de la planta de tratamiento de RILes de la Curtiembre, así como a las demás normas ambientales que regulan dicha situación, fueron presentadas ante múltiples autoridades, incluida la Seremi de Salud. No obstante ello, dichas denuncias fueron derivadas a la SMA para que procediera a su fiscalización, por lo que el archivo de ellas equivale a un incumplimiento de la SMA del su deber de fiscalizar el cumplimiento de los instrumentos ambientales.
Cuadragésimo tercero.
Por el contrario, la reclamada señala que los ámbitos de competencia de la SMA no se extienden a cualquier normativa con alcance ambiental, sino a aquellas específicas normas que son identificadas en el artículo 2 de la LOSMA. Enseguida, refiere que el DS Nº 144/1961 del MINSAL y el Código Sanitario son normas cuya fiscalización y cumplimiento le corresponde a la Seremi de Salud. Por otra parte, precisa que la resolución reclamada es una resolución de archivo parcial, que solo se refiere a los incumplimientos uno mil trescientos noventa y uno 1391 a las RCAs del proyecto de la Curtiembre, por lo que la alegación excede los alcances de la resolución reclamada.
Por otra parte, la SMA indica que la resolución reclamada no infringe el deber que contempla el artículo 3 letra t) de la LOSMA, ya que de acuerdo a los antecedentes del caso y al conjunto de fiscalizaciones y otras de investigación que llevó a cabo la SMA, se inició un procedimiento sancionatorio, se aprobó un programa de cumplimiento y declaró su ejecución satisfactoria; y se inició un procedimiento de requerimiento de ingreso al SEIA. Así, afirma que justamente porque la SMA ha ejercido sus competencias fiscalizadoras se pudo establecer que el proyecto no ha infringido sus RCAs y dictó la resolución reclamada.
Cuadragésimo cuarto.
Para resolver la presente controversia, el Tribunal se referirá a la alegación de la reclamante acerca de la supuesta infracción del artículo 89 del Código Sanitario y al DS Nº 144/1961 del MINSAL. Ante todo, debe precisarse que la referida norma legal convocó al reglamento para desarrollar los aspectos referidos a la conservación y pureza del aire y evitar en él la presencia de materias u olores que constituyan una amenaza para la salud, seguridad o bienestar del hombre o que tengan influencia desfavorable sobre el uso y goce de los bienes. Junto con ello, la reglamentación determina los casos y condiciones en que podrá ser prohibida o controlada la emisión a la atmósfera de dichas substancias. Así, el DS Nº 144/1961 del MINSAL desarrolla tales aspectos como norma infralegal.
En virtud de dicho Reglamento, se exige a cualquier establecimiento fabril o lugar de trabajo, adoptar medidas para captar o eliminar no solo emanaciones de contaminantes, sino polvos de cualquier naturaleza. A su turno, los artículos 9 y 10 del mencionado Reglamento establecen que “corresponderá al Cuerpo de Carabineros la denuncia de las infracciones a lo dispuesto en los artículos 6° y 7° del presente reglamento”, y que “[l]as infracciones al presente reglamento serán sancionadas de acuerdo a lo dispuesto en el Código Sanitario uno mil trescientos noventa y dos 1392 (1809), con excepción de las infracciones a los artículos 6° y 7°, que serán sancionadas de acuerdo a la Ley de Organización y Atribuciones de los Juzgados de Policía Local (decreto 216, del Ministerio del Interior, de fecha 11 de enero de 1955, publicado en el ‘Diario Oficial’ el 4 de febrero de 1955) (1810)”.
Ello es congruente con la ley, pues la dictación del Reglamento en estudio surge a propósito de la regulación contenida en el Título IV del libro III, Párrafo I denominado “Otros factores de riesgo” del Código Sanitario, tal como ya se adelantó al inicio de este considerando. Al respecto, el artículo 174 de dicho Código prescribe que: “La infracción de cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo las disposiciones que tengan una sanción especial, será castigada con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales” (destacado del Tribunal).
En tanto, el artículo 12 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud el que prescribe que las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud tendrán como funciones, entre otras, “[e]jecutar las acciones que correspondan para la protección de la salud de la población de los riesgos producidos por el medio ambiente y para la conservación, mejoría y recuperación de los elementos básicos del ambiente que inciden en ella, velando por el debido cumplimiento de las disposiciones del Código Sanitario y de los reglamentos, resoluciones e instrucciones sobre la materia, para lo cual se encontrará dotada de todas las facultades y atribuciones que el Código Sanitario y demás normas legales y reglamentarias sanitario ambientales le confieren, y también la de cumplir las acciones de fiscalización y acreditación que señalen la ley y los reglamentos y aquellas que le sean encomendadas por otros organismos públicos del sector salud mediante convenio” (destacado del Tribunal). uno mil trescientos noventa y tres 1393
Cuadragésimo quinto.
Como corolario de lo expuesto en el considerando anterior, es del caso señalar que son las Seremis de Salud los órganos de la Administración del Estado al que les compete velar por el debido cumplimiento del DS Nº 144/1961 del MINSAL, empleando para ello las atribuciones fiscalizadoras y sancionatorias que el mismo Reglamento reconoce y la ley (Libro X del Código Sanitario) les confieren.
Lo anterior guarda concordancia con los criterios aplicados por la Contraloría General de la República en la materia. Así, ha dictaminado que “es deber de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud velar para que quienes desarrollan una actividad productiva no emitan olores que afecten la salud de la población y, por ende, que cumplan las obligaciones que les impone la normativa sanitaria que existe sobre la materia, tal como ocurre con la contemplada en el artículo 1° del citado decreto N° 144, de 1961” (Dictamen N° 45.418, de 8 de junio de 2015, confirmado por el Dictamen N° 84.719, de 16 de octubre de 2015).
En el mismo sentido, la Corte Suprema, tras conocer de una acción de protección interpuesta con ocasión del desarrollo de actividades de producción de carbón que generaba presencia de humo y gases en un entorno habitacional, dispuso que: “a) La Secretaría Ministerial de Salud, procederá al ejercicio de las competencias prescritas en la ley, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 9° y 161° al 174° del Código Sanitario y el uso de las facultades que le confieren el Decreto 144/ 1961 del Ministerio de Salud, que establece Normas para Evitar Emanaciones o Contaminantes atmosféricos de cualquier naturaleza, en sus artículos 1° y 8° en cuando indican, respectivamente que: ‘Artículo 1° Los gases, vapores, humos, polvo, emanaciones o contaminantes de cualquiera naturaleza, producidos en cualquier establecimiento fabril o lugar de trabajo, deberán captarse o eliminarse en forma tal que no causen peligros, daños o molestias al vecindario’ y que en su artículo 8° del mismo cuerpo normativo faculta y otorga a esa Autoridad para: ‘Calificar los peligros, daños o molestias que pueda producir todo contaminante que se libere a la atmósfera, uno mil trescientos noventa y cuatro 1394 cualquiera sea su origen […]” (Rol N° 4643-2022, de 27 de septiembre de 2022, c. 5).
Cuadragésimo sexto. No obstante lo anterior, este Tribunal considera imperativo recordar el deber de coordinación que debe existir entre la SMA y la autoridad sanitaria en materias de carácter ambiental. En efecto, el artículo 3 de la Ley N° 18.575 previene que la Administración del Estado deberá observar -entre otros- el principio de coordinación, lo cual implica que “Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones” (artículo 5 inciso segundo de dicho cuerpo legal).
En este sentido, la doctrina ha distinguido entre coordinación y cooperación, atendiendo a que el principio de coordinación tiene una menor intensidad al de las normas imperativas de coordinación (Cfr.
ALIAGA, Vicente y SEAMAN, Lizzy.
“Consideraciones sobre el principio de coordinación administrativa a partir de la jurisprudencia administrativa y judicial”. En: LOVERA, D. (Ed.). Anuario de Derecho Público 2021 Universidad Diego Portales. Santiago: Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, p. 476). Es así que mientras que la coordinación en sentido estricto “implica una posición de superioridad del órgano coordinador, en virtud del cual su decisión debe ser cumplida por los coordinados y condiciona el ejercicio de estos últimos”, la colaboración “(o coordinación voluntaria) se realiza en un plano de igualdad entre los coordinados” (Ibid., pp. 476-477).
Cuadragésimo séptimo.
Que, en materia ambiental, es dable recordar que el artículo 2 de la LOSMA ha previsto que la SMA es titular de potestades de fiscalización respecto de “las Resoluciones de Calificación Ambiental, de las medidas de los Planes de Prevención y de Descontaminación Ambiental, del contenido de las Normas de Calidad Ambiental y Normas de Emisión, y de los Planes de Manejo, cuando corresponda, y de todos aquellos otros instrumentos de carácter ambiental que establezca la ley”. Enseguida, su inciso segundo establece que: uno mil trescientos noventa y cinco 1395
“Los organismos sectoriales que cumplan funciones de fiscalización ambiental, conservarán sus competencias y potestades de fiscalización, en todas aquellas materias e instrumentos que no sean de competencia de la Superintendencia”.
Ahora bien, como criterio interpretativo de dichas normas debe considerarse lo asentado por la Corte Suprema y que este comparte, al determinar que las facultades fiscalizadoras de la SMA deben interpretarse de manera amplia atendido a que materializan la garantía fundamental de vivir en un medio ambiente libre de contaminación (Cfr. Corte Suprema, Rol N° 15.549-2017, de 9 de enero de 2018, c. 8°. En el mismo sentido, Rol N° 93.528-2021, de 14 de noviembre de 2022, c. 11°).
En consecuencia, aun cuando los órganos sectoriales conservan sus facultades en las materias de su competencia, la SMA deberá desplegar activamente acciones de coordinación para resguardar deber de protección del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación que recae sobre el Estado, lo cual es exigido por los artículos 22 y 25 de la LOSMA.
Cuadragésimo octavo.
Dicho criterio ha sido desarrollado por la Corte Suprema al reconocer que: “de la normativa expuesta fluye que la SMA tiene a su cargo la labor de fiscalización en materia ambiental, encontrándose facultada para realizarla directamente estableciendo programas de fiscalización, como asimismo puede determinar que esta labor la realice el órgano sectorial con competencia específica en la materia a fiscalizar, elaborando subprogramas de fiscalización. Ahora bien, las fiscalizaciones no sólo pueden ser aquellas establecidas en los programas y subprogramas, sino que también se pueden realizar fiscalizaciones no programadas, sea directamente por la SMA o a través de un organismo sectorial, debiendo ceñirse éste último a las instrucciones o directrices generales que son entregadas por la primera, toda vez que la ley busca materializar la coordinación entre los uno mil trescientos noventa y seis 1396 distintos servicios públicos” (Corte Suprema, Rol N° 38.340-2016, de 3 de agosto de 2017, c. 10°).
Aún más, dicho fallo aclara que “en el marco de una fiscalización realizada por un organismo sectorial, dentro del ámbito de la competencia específica entregada por el cuerpo normativo que lo rige, surjan cuestiones que se relacionan directamente con incumplimientos de carácter ambiental, caso en el cual el organismo respectivo deberá denunciar las infracciones ante la SMA. Tal conclusión fluye no sólo desde el razonamiento lógico y como materialización de los principios que inspiran el derecho ambiental -preventivo, precautorio y de responsabilidad- sino que además tiene asidero concreto en la ley. En efecto, si bien el artículo segundo de la LO-SMA entrega a la Superintendencia las labores de fiscalización de los instrumentos de carácter ambiental, asentado que los organismos sectoriales que cumplan funciones de fiscalización ambiental, las conservarán en materias e instrumentos que no sean de competencia de la Superintendencia, lo cierto es que el artículo 22 del mencionado cuerpo normativo, en su inciso segundo, contempla la posibilidad que tales organismos realicen tal labor, toda vez que, luego de establecer que la Superintendencia impartirá directrices a los mencionados organismos sectoriales, señala que aquella además deberá informarles de la ejecución de sus inspecciones para evitar duplicidad de funciones. Tal disposición carecería de lógica, si se establece que tales organismos sólo pueden cumplir labores de fiscalización en materia ambiental en relación a programas y recomendación de funciones realizadas por la SMA” (Ibid., c. 11°).
Cuadragésimo noveno.
En la especie, atendido a que el objeto de protección del DS Nº 144/1961 del MINSAL es tanto la conservación y pureza del aire como la salud de las personas, es que se trata de una norma ambiental. Tanto así que la misma definición de medio ambiente que contempla el artículo 2 literal ll) es amplia y considera el sistema global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica, socioculturales y sus interacciones. Así uno mil trescientos noventa y siete 1397 entonces, en virtud de lo dispuesto por los artículos 2, 17, 19 de la LOSMA pesa sobre la SMA el deber intenso de coordinarse –como adelantamos es calificado por la doctrina como “implica una posición de superioridad del órgano coordinador”- con la respectiva secretaría regional ministerial de salud para velar por el cumplimiento de dicha norma.
Por consiguiente, dado que el DS Nº 144/1961 del MINSAL es de naturaleza ambiental y de competencia de la respectiva Seremi de Salud, es que la SMA debe tener un rol activo y superior de coordinación para ejercer facultades fiscalizadoras y velar por su cumplimiento.
Quincuagésimo. Concretamente, este Tribunal ha podido apreciar que, aun cuando funcionarios de la Seremi de Salud del Maule concurrieron a terreno a fiscalizar la Curtiembre junto a fiscalizadores de la SMA, éste órgano asumió una actitud pasiva, pues en todo el procedimiento administrativo no constan instrucciones remitidas por éste a la respectiva Seremi respecto del cumplimiento del DS Nº 144/1961 del MINSAL, ni tampoco la SMA ha informado en autos acerca de la existencia de la Resolución Exenta N° 1186, de 16 de abril de 2019, de la Seremi de Salud del Maule.
En efecto, consta a fojas 1.202 del expediente judicial que este Tribunal decretó como medida para mejor resolver oficiar a la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región del Maule y a la Superintendencia de Servicios Sanitarios, para que informen sobre expedientes administrativos asociados a las inspecciones u otras actividades de fiscalización realizadas a las instalaciones de la Curtiembre Rufino Melero S.A. De este modo, la referida Seremi informó y acompañó expedientes administrativos, dando cuenta al Tribunal que solo existe una fiscalización asociada al cumplimiento del DS N° 144/1961, del MINSAL en contra de la Curtiembre Rufino Melero.
Quincuagésimo primero.
En vista de lo anteriormente expuesto, resulta forzoso concluir que aun cuando este Tribunal no verifica un vicio que tenga la entidad suficiente de anular la uno mil trescientos noventa y ocho 1398 resolución reclamada, es del caso recalcar que en base al artículo 2 de la LOSMA y el artículo 3 de la Ley N°18.575, la SMA tiene la gestión de la coordinación en materia de fiscalización de instrumentos de carácter ambientales, por lo que debe adoptar una actitud activa, instruyendo y actuando coordinadamente con los órganos del Estado que deben intervenir en la materia. Así entonces, no resulta factible como defensa de la reclamada el que no tiene potestades fiscalizadoras sobre una planta que no tenga RCA o que es de competencia de otro organismo del Estado.
Quincuagésimo segundo.
Por último, en lo que respecta a la eventual vulneración del artículo 3 letra t) de la LOSMA, es pertinente señalar que consta de los antecedentes del proceso que la SMA realizó diligencias con relación a la emanación de olores proveniente de la planta de proceso -que no contaba con RCA al momento de la fiscalización- y la planta de tratamiento de RILes. Dichas diligencias consistieron en fiscalizar en varias oportunidades, requerir de información al titular y, debido al hallazgo constatado, iniciar un procedimiento de requerimiento de ingreso al SEIA. Por tanto, no se vislumbra infracción al artículo 3, letra t) de la LOSMA, pues la SMA adoptó de forma efectiva medidas de fiscalización. Así, la decisión de archivar parcialmente las denuncias de la SMA que se refiere específicamente a las infracciones a la RCAs del proyecto se encuentra debidamente motivado.
Quincuagésimo tercero.
En definitiva, en virtud de lo razonado precedentemente, se rechazarán las alegaciones en este aspecto.
IV.
DE LA SUPUESTA CONTRAVENCIÓN A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA
Quincuagésimo cuarto.
La reclamante señala que la resolución reclamada avala y descarta erróneamente los efectos de una actividad industrial ejecutada al margen de la normativa uno mil trescientos noventa y nueve 1399 ambiental, respaldando así una vulneración de derechos fundamentales que fue reconocida en dos ocasiones por los Tribunales Superiores de Justicia. Así, la SMA estaría infringiendo su deber de tutelar la preservación de la naturaleza al optar por no continuar investigando y fiscalizando la operación de la Curtiembre.
Acusa la reclamante que la SMA, con la dictación de la resolución reclamada da por entendido erróneamente que la Curtiembre ha cumplido con las obligaciones ordenadas por la Corte de Apelaciones de Talca y la Corte Suprema, ignorando el hecho de que la emisión de malos olores continúa, lo que evidencia que lo ordenado por los Tribunales Superiores no se ha cumplido, que la vulneración de las garantías constitucionales señaladas continúa y que, por lo tanto, el asunto debe seguir siendo fiscalizado y monitoreado por la SMA.
Por lo anterior, a juicio de la reclamante, la resolución reclamada al descartar efectos negativos del proyecto en relación con la emisión de olores el pronunciamiento de la SMA vulnera los artículos 19 N°s 8 y 1 de la Constitución Política de la República.
Quincuagésimo quinto.
Por su parte, la SMA señala que no puede existir una vulneración a las normas constitucionales mencionadas, porque la resolución reclamada ha sido dictada con apego a la normativa vigente. Agrega que no es efectivo que la SMA haya descartado los efectos negativos del proyecto en relación con la emisión de olores, toda vez que la resolución reclamada se refiere de forma extensa a los olores generados por el proyecto, identificando en qué medida ellos se encontrarían vinculados a la planta de tratamiento de RILes. Además, analiza las medidas de contención de dichos olores que han sido implementadas. Finalmente, se resuelve que tales olores no pudieron ser vinculados a incumplimientos de las RCAs del proyecto, lo cual se encuentra fundamentado en las actividades de fiscalización efectuadas. uno mil cuatrocientos 1400
Quincuagésimo sexto.
A juicio del Tribunal, las alegaciones que trata este título deben ser tratadas como una consecuencia directa y necesaria de la constatación por parte de esta magistratura de un vicio esencial y que haya causado perjuicio en la dictación de la resolución reclamada, cuestión que en la especie no ha sucedido.
Quincuagésimo séptimo.
No habiéndose verificado por parte de este Tribunal ilegalidad alguna, es que no se constatan vulneraciones a los derechos fundamentales reconocidos por los artículos 19 N°s 1 y 8 de la Constitución. En consecuencia, se desechará la alegación a este respecto.
POR TANTO Y TENIENDO PRESENTE, además de lo dispuesto en los
artículos 17 N° 3, 18 N° 3, 25 y 30 de la Ley N° 20.600; 1, 2, 3, y 47 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente; 11 y 41 de la Ley N° 19.880, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes;
SE RESUELVE:
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Rechazar la reclamación interpuesta por la Sociedad Vinícola Miguel Torres S.A. en contra de la Resolución Exenta D.S.C. N° 74, dictada por la Superintendencia del Medio Ambiente el 15 de enero de 2021, que archivó parcialmente la denuncia que presentó la Sociedad Vinícola por olores molestos provenientes de, proyecto Curtiembre Rufino Melero y su planta de tratamiento de residuos industriales líquidos.
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Cada parte pagará sus costas.
Notifíquese, regístrese y archívese en su oportunidad.
Rol R N° 281-2021. uno mil cuatrocientos uno 1401
Pronunciada por el Ilustre Segundo Tribunal Ambiental, integrado por su Presidente (S) Ministro Titular Abogado señor Cristián Delpiano Lira, el Ministro Suplente Licenciado en Ciencias señor Cristián López Montecinos y el Ministro integrante de la Corte de Apelaciones de Santiago señor Hernán Crisosto Greisse, en su calidad de ministro subrogante de conformidad a lo dispuesto por el artículo 10 número 2 de la Ley N° 20.600. No firma el Ministro señor Crisosto, pese a haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo, por dificultades técnicas.
Redactó la sentencia el Ministro señor Cristián Delpiano Lira, Presidente(S). En Santiago, a ocho de agosto de dos mil veintitres, autoriza el Secretario del Tribunal, Sr. Leonel Salinas Muñoz notificando por el estado diario la resolución precedente. uno mil cuatrocientos dos 1402
Cristián Delpiano Lira
Cristián López Montecinos
LEONEL SALINAS MUÑOZ