Patricio Orlando Segura Ortíz, Cristóbal Weber McKay y Frances Fendall Parkinson con Superintendencia del Medio Ambiente
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL
Valdivia, once de junio de dos mil veintiséis.
VISTOS:
1.
A fs. 1, el 3 de junio de 2025, compareció el abogado Sr. RODRIGO MENESES TAPIA, en representación del Sr. PATRICIO ORLANDO SEGURA ORTÍZ, periodista, con domicilio en Carretera Austral Sur, Km 265, Puerto Guadal; Sr. CRISTOBAL WEBER MCKAY, ingeniero agrónomo, con domicilio en Sector Los Maquis, comuna de Chile Chico; y Sra. FRANCES FENDALL PARKINSON, traductora, con domicilio en Sector Los Maquis, comuna de Chile Chico; e interpuso reclamación del art. 17 N° 3 de la Ley N° 20.600 contra la Res. Ex. N° 5, de 8 de mayo de 2025, dictada por la Superintendencia del Medio Ambiente –en adelante, SMA o Reclamada– en el procedimiento sancionatorio F-002-2024, la cual aprobó con correcciones de oficio el programa de cumplimiento -en adelante “PDC”-presentado por Empresa Eléctrica de Aisén el 16 de agosto de 2024, suspendiendo el procedimiento administrativo sancionatorio seguido en su contra relacionado a la ejecución del proyecto
“Central
Hidroeléctrica
Los Maquis”, en la comuna de Chile Chico, Región de Aysén. 2.
Los Reclamantes solicitan que se deje sin efecto la resolución y, en definitiva, se proceda a dar curso al procedimiento sancionatorio, y sancionar a Empresa
Eléctrica de Aysén
S.A., con la sanción que la Superintendencia del Medio Ambiente estime pertinente, o lo que en derecho corresponda. 3.
Previo a proveer la reclamación, se ordenó corregir y concordar el petitorio con el cuerpo del escrito, particularmente en lo relativo a la correcta individualización del proponente o titular del proyecto según corresponda. El trámite fue cumplido por el compareciente, rectificando en el sentido que el Titular es Empresa Eléctrica de Aysén S.A. 4.
A fs. 122 se tuvo por rectificada la reclamación y se le admitió a trámite. Se ordenó a la SMA que informe y remita Fojas 6015 seis mil quince
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL copia del expediente administrativo según dispone el art. 29 de la Ley N° 20.600. A fs. 135, la SMA informó sobre la reclamación, solicitando su rechazo, y acompañó los antecedentes requeridos. A fs. 5947, se hizo parte como Tercero Independiente el Titular del proyecto, Empresa Eléctrica de Aysén S.A., aceptándose su comparecencia en esos términos a fs. 5955, la que además presentó a fs. 5979 un escrito con consideraciones por el rechazo de la reclamación. Se tuvo por evacuado el informe, se trajeron los autos en relación y se celebró la audiencia que consta a fs. 6005, el 11 de diciembre de 2025, quedando la causa en estudio y posteriormente en acuerdo el 12 de marzo de 2026, a fs. 6009. La entrega del proyecto de sentencia consta el 1 de junio de 2026, a fs. 6013.
CONSIDERANDO:
A. Antecedentes del procedimiento administrativo y del programa de cumplimiento en particular.
PRIMERO.
De acuerdo a la formulación de cargos (fs. 160), el referido proyecto tiene como objetivo la entrega de energía limpia y confiable al sistema eléctrico local por medio de la operación de una minicentral hidroeléctrica de pasada con dos unidades de 500 kW cada una, la cual se construye en un área previamente intervenida por la operación de una antigua central, reutilizando parte de aquellas instalaciones. Se encuentra emplazada al interior de la Zona de Interés Turístico (ZOIT) Chelenko, creada a través del Decreto Supremo N°4, de 2018, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo. El Titular, en su escrito de fs. 5979, indica que el Proyecto, cuya vida útil se proyecta a 30 años una vez comenzada la operación, hace pasar el caudal desviado, con un máximo de 1100 l/s desde el brazo secundario del estero Los Maquis, por dos nuevas turbinas hidroeléctricas, que permitirán inyectar en conjunto una potencia máxima de 1.000 kW (1 MW) al Sistema Mediano General Carrera. De esta forma, el Proyecto, aprovechando instalaciones existentes, permitirá reemplazar Fojas 6016 seis mil dieciseis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL gran parte de la generación eléctrica que actualmente se genera a partir de diésel, con el fin de abastecer la creciente demanda de la zona y, además, apoyar e incentivar la futura reconversión de calefactores a leña de la localidad de Puerto Guadal.
SEGUNDO.
El 14 de marzo de 2024, por medio de la Res. Ex. N° 1, la SMA formuló los siguientes cargos a Edelaysén (fs. 173): 1)
Ejecución del proyecto Central Hidroeléctrica Los Maquis, al interior de la Zona de Interés Turístico (ZOIT) Chelenko, sin contar con Resolución de Calificación Ambiental (Hecho N° 1); 2)
Incumplimiento al requerimiento de ingreso (REQ-05-2022) al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental efectuado con fecha 6 de junio de 2022, mediante Resolución Exenta N° 850, sobre la base del cronograma aprobado mediante Resolución
Exenta N°502/2022 (Hecho N° 2).
Ambas infracciones se clasificaron como graves.
TERCERO.
A fs. 1319, consta la presentación de los Reclamantes de un recurso de reposición ante la SMA contra la formulación de cargos precedente, solicitando se reponga únicamente en cuanto calificó de grave la infracción N° 1, esto es, operación del proyecto sin RCA debiendo contar con una, y sea ésta clasificada de gravísima. Alegaron en el recurso de reposición que la formulación de cargos no se pronunció sobre su presentación de 21 de octubre de 2021, 26 de junio de 2022 y 7 de septiembre de 2023, donde pedían que dicha infracción debía ser clasificada de gravísima, lo que sería así en virtud del art. 36 de la LOSMA, porque el proyecto, al construirse y operar sin una RCA y al interior de un área bajo protección oficial, ha generado los efectos, características o circunstancias del art. 11 literales d), c), y f) de la Ley N° 19.300, procediendo su ingreso al SEIA por medio de un estudio de impacto ambiental.
CUARTO.
A fs. 1614, consta la Res. Ex. N° 2, que rechazó el recurso el 17 de abril de 2024, por estimar que no cabía impugnación contra la resolución que formula cargos. Fojas 6017 seis mil diecisiete
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QUINTO.
Dicha decisión (Res. Ex. N° 2) fue reclamada ante este Tribunal en los autos Rol R-14-2024, arbitrio que fue desestimado. Sin perjuicio, se hace presente que este Tribunal además resolvió reclamaciones relativas a este proyecto en las sentencias Rol R-41-2020, de 15 de julio de 2021 (consulta de pertinencia); Rol R-44-2020, de 8 de octubre de 2021 (archivo de denuncia); Rol R-47-2022, de 31 de enero de 2023 (requerimiento de ingreso bajo apercibimiento de sanción). SEXTO.
Como antecedente del primer cargo, la formulación señala (fs. 166 y ss.) que el Proyecto se emplaza al interior del polígono de la ZOIT Chelenko, con necesidad de conservación o preservación de componentes ambientales. Asimismo, las cascadas del sector Los Maquis serían un atractivo turístico que le otorga valor al paisaje, por tanto, estarían comprendidas en el objeto de protección de la ZOIT. En inspección de 29 de abril de 2021 se constató que las obras en ejecución del Proyecto eran visibles desde una zona identificada como “terraza intermedia” con acceso a un pozón que permite fotografías escénicas con el lago General Carrera de fondo. Además, se observaron avances en la construcción de la bocatoma y en el trazado de la tubería de baja presión. En el sector se encontraba trabajando una máquina retroexcavadora y otra con un martillo percutor en su pluma, y se constató la existencia de troncos quemados y algunos matorrales secos, vestigios de un incendio previo. La mayor intervención se producirá en la fase de construcción, de cinco meses, pero las obras para la fase de operación y la alteración del río Los Maquis son de carácter permanente, en tanto se produce una disminución del caudal que ingresa al sector de pozones y la cascada, elemento principal de este atractivo turístico. La Central operó en diciembre de 2021 de forma discontinua, pero el 20 de mayo de 2022 suspendió la marcha blanca.
SÉPTIMO.
Respecto del segundo cargo, esto es, el incumplimiento del requerimiento de ingreso al SEIA, la formulación de cargos señala a fs. 172 que la empresa presentó un cronograma de ingreso al SEIA, aprobado en agosto de 2022 y ajustado en marzo de 2023. El Titular luego presentó una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) el 16 de junio de 2023, Fojas 6018 seis mil dieciocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL pero el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), el 4 de agosto de 2023, dispuso el término anticipado del procedimiento de evaluación ambiental, por tanto, existió un incumplimiento al requerimiento de ingreso efectuado por la SMA el 6 de junio de 2022 en la Resolución Exenta 850/2022.
OCTAVO.
El 10 de abril de 2024, a fs. 1391, la empresa presentó una primera versión de un programa de cumplimiento que propuso un total de 18 medidas y fue objeto de observaciones por parte de la SMA, el 8 de julio de 2024, en virtud de la Res. Ex. N°3 que consta a fs. 1673, que solicitó a la empresa que acompañe un PDC refundido dentro de 15 días. En el caso particular del cargo N° 1 y el componente paisaje, indicó que no queda claro si la empresa reconoce los efectos que se desprenden inequívocamente del hecho infraccional, o bien, intenta descartarlo, ordenando que resulta necesario que la empresa reconozca que las obras realizadas al proyecto “Central Hidroeléctrica Los maquis” fueron susceptibles de generar impacto ambiental en la ZOIT Chelenko, debido a su estrecha cercanía con los objetos ambientales de relevancia de esta área protegida. De igual forma, respecto del componente suelo, se ordenó a la empresa realizar un análisis de los efectos ambientales directamente ocasionados por el hecho infraccional, detallar metodología, etc. En el caso particular del hecho N°2, y el ingreso al SEIA, requiere refundir las acciones en una sola, entre otros requerimientos en el considerando 40-42 (fs. 1683-84).
NOVENO.
A fs. 1715, el 16 de agosto de 2024, la empresa presentó su PDC refundido. Relacionado con las observaciones principales de la SMA, el Titular reconoció, en síntesis, efectos acotados al valor paisajístico y, por lo anterior, al atractivo turístico de los saltos y pozones del río Los Maquis. En relación con el suelo y vegetación, reconoce que se puede observar un efecto acotado sobre el suelo por las intervenciones durante la fase de construcción, afectación de 1,035 ha de suelos clase VI y la tala de 4 individuos de coihue, junto la corta total de 0,954 ha de formaciones vegetacionales. A su vez, Respecto del Hecho N°2, la empresa señala en su PDC refundido (p. 43, fs. 1757) que se reconoce que no se cumplió Fojas 6019 seis mil diecinueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL con lo ordenado en la Res. Ex. N°850/2022 de la SMA, sin embargo, descarta la generación de efectos ambientales por este incumplimiento, dada su naturaleza administrativa y porque los potenciales efectos ambientales por la construcción del proyecto sin contar con una RCA se consideran en el Cargo N° 1. Así, en concreto el Titular propuso las siguientes medidas en su PDC para retornar al cumplimiento normativo: 1 Cargo N°1
Ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental del Proyecto Mini Central Hidroeléctrica de Pasada Los Maquis y obtención de una Resolución de Calificación Ambiental (RCA) favorable del proyecto. 2
Paralización total de las obras del Proyecto. 3
Incorporación de señalética con información de los atractivos turísticos del sector en las instalaciones del Proyecto. 4
Habilitación de sistema de seguimiento en línea para la SMA del sistema de medición de caudal captado. 5 Cargo N°2
Ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental del Proyecto Mini Central Hidroeléctrica de Pasada Los Maquis y obtención de una Resolución de Calificación Ambiental (RCA) favorable del proyecto. 6
Informar a la Superintendencia del Medio Ambiente, los reportes y medios de verificación que acrediten la ejecución de las acciones comprendidas en el programa de cumplimiento a través de los sistemas digitales que se dispongan al efecto para implementar el PDC.
DÉCIMO.
Los Reclamantes de autos presentaron dos escritos ante la SMA solicitando el rechazo del PDC formulando observaciones. El primero fue presentado el 28 de agosto de 2024 (Fs. 2382), en que desarrollaron argumentos en torno a que el programa de cumplimiento omite impactos ambientales significativos; no satisface los criterios de integridad y eficacia, el Titular no puede beneficiarse de su propia infracción y eludir su responsabilidad; y el Titular intenta, Fojas 6020 seis mil veinte
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL de manera infructuosa, un relato de “buena fe” en la construcción y operación ilegal de su proyecto. Indicaron que no existe la posibilidad de volver a un cumplimiento normativo dentro del marco del PDC, y la infracción genera diversos efectos del art. 11 que harían procedente un EIA. El segundo escrito de los Reclamantes en similar tenor ante la autoridad, es el de 7 de febrero de 2025, en que plantearon que la última DIA presentada en septiembre de 2024 en cumplimiento del PDC no se hace cargo de las observaciones realizadas por los denunciantes, ya que desconoce los efectos ambientales derivados de la infracción (fs. 3360, p. 11), y tampoco es capaz de descartar los efectos, características y circunstancias del artículo 11 de la ley 19.300 que el proyecto generará (fs. 3361, p.12).
Estas observaciones fueron ponderadas por la SMA en la resolución reclamada, especialmente en su párrafo IV, considerandos 77 y ss.
UNDÉCIMO. Durante el procedimiento sancionatorio se realizaron dos reuniones de asistencia al cumplimiento con ocasión de los PDC, y a fs. 2442, en el contexto del PDC refundido, la empresa presentó un informe elaborado por la consultora ECOS con análisis y estimación de posibles efectos ambientales.
B. Resolución reclamada
DUODÉCIMO.
A fs. 3369, el 8 de mayo de 2025, se dictó la aprobación del PDC con correcciones de oficio. En ella, la SMA estimó que el PDC cumple con la segunda parte del criterio de integridad, esto es, contener acciones y metas que buscan hacerse cargo de los efectos reconocidos, ello vinculado al componente escénico salto de agua, componente fauna, descarte de efectos sobre la emisión de efluentes líquidos, potenciales afectaciones a la calidad del aire, vegetación, suelo, paisaje, reconocimiento de no haber cumplido con el requerimiento de ingreso. También la SMA consideró que la acción N° 1 cumple con el criterio de eficacia, pues permite lograr un adecuado retorno al cumplimiento de la normativa infringida y se hace cargo de los efectos reconocidos en el PDC refundido, y sobre el criterio de verificabilidad, la SMA indica que el programa Fojas 6021 seis mil veintiuno
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL de cumplimiento incorpora medios de verificación que, mediando las correcciones de oficio que se indican en la parte resolutiva, se consideran idóneos y suficientes, aportando información exacta y relevante, que permitirán evaluar el cumplimiento de cada una de las acciones propuestas (cons. 71, fs. 3382).
DECIMOTERCERO. En cuanto a las correcciones de oficio, respecto al cargo N° 2, a fs. 3387 (cons. 98) se ordenó que el Titular deberá modificar la descripción de los efectos negativos de la infracción por el siguiente tenor: “El incumplimiento del Requerimiento de Ingreso ordenado en la Res. Ex. N° 850/2022 de la SMA, supuso un efecto negativo, al mantener la intervención del proyecto sin una evaluación ambiental que se hiciera cargo adecuadamente de las intervenciones que se hayan generado”. Por último, la resolución reclamada destinó un apartado para abordar las presentaciones de los interesados contra el PDC resaltando la idea que corresponde que el proyecto ingrese al SEIA y, consecuentemente, obtenga de una RCA favorable, y que la ponderación de los impactos debe abordarse en esa sede.
DECIMOCUARTO.
Relacionado a la evaluación ambiental a la que hace referencia el acto reclamado, en su informe judicial, la SMA acompañó la DIA "Rehabilitación y Ampliación de Minicentral Hidroeléctrica de Pasada Los Maquis de 1 MW, dentro de la Zona de Interés Turístico Chelenko, en la Localidad de Puerto Guadal", ingresada el 30 de septiembre de 2024. Sobre esta circunstancia, como indica el Titular en su escrito de téngase presente de 10 de diciembre de 2025, a fs. 5984, el 20 de noviembre de 2025 se dictó resolución que resolvió calificar favorablemente la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto indicado.
Fojas 6022 seis mil veintidos
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I.
DISCUSIÓN ENTRE LAS PARTES 1.
Argumentos de los Reclamantes
DECIMOQUINTO.
Conforme al texto de su reclamación, se distingue que los Reclamantes formulan dos grupos de alegaciones contra la conformidad a derecho del acto reclamado. DECIMOSEXTO.
En primer lugar se plantea una infracción al principio de legalidad, que se desarrolla en base a cuestionamientos a la posibilidad de formular descargos en un PDC; la presentación de PDC refundido con correcciones de oficio, la relación entre el requerimiento de ingreso y el PDC, y desviación de fin. Los segundos argumentos dicen relación con la infracción a los requisitos de aprobación de los PDC del art. 9 del DS N° 30/2012.
DECIMOSÉPTIMO. De esta forma, sobre el principio de legalidad, los actores alegaron que la resolución reclamada infringe instituciones del derecho administrativo general. Afirmaron que la SMA excede sus competencias al permitir que el Titular formule descargos en el marco de la tramitación del PDC. Al respecto, reprocharon que si bien la empresa reconoció que incumplió la orden de ingreso al SEIA, sostiene que dicho incumplimiento no generó efectos ambientales por tratarse de una falta administrativa, y que los posibles impactos ya habrían sido considerados en otro cargo.
Así, la Superintendencia permite que el infractor formule defensas relativas a la inexistencia de determinados efectos derivados de hechos infracciones y sus efectos, a pesar de que la Ley Orgánica establece que la oportunidad de presentación de un programa de cumplimiento es sustancialmente distinta a la de la presentación de descargos.
DECIMOCTAVO.
Seguidamente, alegaron a fs. 14 que el Reglamento de los PDC contempla una única presentación del programa de cumplimiento por parte del infractor, tras lo cual la autoridad puede requerir informes y decidir su aprobación o rechazo, sin que exista, en ningún caso, habilitación normativa para la recepción y aprobación de programas refundidos o consolidados. Citaron al efecto sentencia de la Fojas 6023 seis mil veintitres
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Corte Suprema Rol N° 65968-2021, y conforme al art. 9 del DS N° 30/2012, concluyeron que la SMA se atribuye una potestad al incorporar etapas adicionales al procedimiento administrativo. En tal sentido, afirmaron que la carga respecto de la suficiencia del PDC recae exclusivamente en el presunto infractor.
DECIMONOVENO.
También alegaron que la resolución solapa los efectos y fines de la potestad de requerimiento de ingreso y la potestad sancionatoria. Plantearon que el PDC no puede limitarse a replicar el contenido de una medida correctiva que le antecede (es decir, el requerimiento de ingreso anterior bajo apercibimiento de sanción). Así, las acciones N° 1, N° 2, y N° 5 serían completamente redundantes, y la adopción de una vía sancionatoria pierde sentido si, para efectos de la suspensión del procedimiento, se acepta la medida ya contemplada.
Lo anterior provocaría una infracción al principio de eficiencia. Además, según la reclamación, la aprobación del PDC en ese caso provocaría una desviación de fin, por cuanto la potestad ejercida por la autoridad no se ha orientado al cumplimiento del fin que el ordenamiento jurídico le asigna, sino que ha operado en exclusivo beneficio del Titular, permitiéndose la “rentabilización de la infracción”, concepto que se reitera luego a propósito de los criterios de aprobación del PDC pero que emanaría de haber sido eximido el Titular de una sanción a cambio del cumplimiento de obligaciones que ya le habían sido impuestas mediante una resolución dictada por la propia SMA. Por ello resaltaron que el Titular debía hacerse efectivamente cargo de los efectos derivados de su infracción, la que queda sin remedio para cautelar el medio ambiente y disuadir comportamientos infraccionales.
VIGÉSIMO. A continuación, en relación a los requisitos o criterios de aprobación del PDC fijados en el reglamento, los Reclamantes expusieron que el PDC no cumple el criterio de eficacia (fs. 20). El PDC incorpora solo una acción que no estaba previamente vinculada a obligaciones impuestas por la autoridad, consistente en la instalación de señalética relativa al valor turístico de la zona, pero no se contempla Fojas 6024 seis mil veinticuatro
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL ninguna acción orientada a hacerse cargo de los efectos producidos. Adicionalmente, las correcciones de oficio no incorporan nuevas acciones sino que se limitan a constatar que el Titular no reconocía la totalidad de los efectos generados. Además estiman que la paralización de actividades de un proyecto que carece de autorización administrativa no constituye un compromiso voluntario sino una consecuencia directa de la obligación de ingresar al SEIA que emana del art. 8° de la Ley N° 19.300. Afirmaron que el ingreso al SEIA no puede entenderse satisfecho mediante la presentación de una DIA, toda vez que lo jurídicamente exigible en este caso era el ingreso mediante un Estudio de Impacto Ambiental (fs. 23). VIGÉSIMO PRIMERO.
Al respecto, alegaron que conforme al art. 11 letra c) de la Ley N°19.300, se constata que el proyecto ha generado una afectación significativa sobre la actividad turística, una de las principales fuentes de sustento económico en la zona. La disminución del caudal del río Los Maquis ha impactado negativamente en la cascada y los pozones, disminuyendo la calidad del atractivo natural y, en consecuencia, afectando la actividad de diversos emprendimientos locales. Añaden que la alteración de paisaje y la intervención en el ecosistema han provocado una creciente preocupación en la comunidad, lo que ha motivado a denunciar reiteradamente la omisión de estos impactos en la evaluación ambiental del proyecto, además de generar un fraccionamiento en la comunidad (fs. 24).
Relativo al art. 11 letra d) de la Ley N° 19.300, alegaron que tratándose de un proyecto que se emplaza sobre un área y una cascada que han sido formalmente puestas bajo protección oficial, no es jurídicamente admisible que su evaluación ambiental se realice mediante una DIA. Además, la destrucción de la casa de máquinas de la antigua Central Los Maquis activa, por sí sola, la tipología prevista en el artículo 11 letra f) de la Ley N° 19.300, que exige el ingreso mediante EIA (fs. 24), la que formaba parte del patrimonio cultural de Puerto Guadal y sus alrededores. Resaltaron que la forma de ingreso al SEIA constituye una cuestión que puede y debe ser controlada por la SMA al momento de aprobar o rechazar un programa de Fojas 6025 seis mil veinticinco
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL cumplimiento, conforme al artículo 3° letra i), de la LOSMA y al propio mérito del acto reclamado, por lo que dicha omisión constituye en su parecer un vicio sustantivo. Añadieron que la mención de que el nuevo proyecto sometido al SEIA incluiría obras constructivas destinadas a mantener el salto de agua, en ningún caso puede considerarse una medida correctiva suficiente. Ello porque era necesario considerar el ingreso de un EIA por las razones ya dichas. Por otro lado, el PDC solo atiende a medidas futuras y no contempla acción alguna orientada a remediar los efectos ya ocasionados por la infracción. A fs. 27, los Reclamantes afirmaron que las obligaciones de monitoreo son un mínimo que carece de entidad suficiente para ser eficaz por sí solas para el retorno al cumplimiento normativo.
VIGÉSIMO SEGUNDO.
Los Reclamantes también alegaron que el PDC no cumple con el criterio de verificabilidad. Expusieron que la SMA no puede prescindir de la conducta previa del Titular, en lo que respecta a operar el proyecto sin autorización, junto con el hecho de haber gestiones relevantes -como el ingreso al SEIA del proyecto- realizadas sin notificación oportuna a la autoridad, incluso tras haberse decretado el término anticipado del procedimiento anterior. Concluyeron que no es razonable confiar el control del cumplimiento del instrumento a un titular que ha incurrido en conductas negligentes.
VIGÉSIMO TERCERO.
Por último, sobre el criterio negativo del art. 9 del DS N° 30/2012, reiteraron que el acto reclamado permite al Titular rentabilizar su incumplimiento, y beneficiarse de su propia infracción. Que la aprobación del PDC tiene como efecto permitir la dilatación, sin sanción alguna, de una obligación ambiental vigente e incumplida, como es el ingreso del proyecto al SEIA. Acotaron que el programa aprobado sustituye con nada el apercibimiento de sanción que antecede al hecho infraccional del Cargo N° 2, despojando de toda utilidad práctica al apercibimiento previsto en el artículo 3°, letra i), de la LOSMA, y en definitiva el Titular se beneficia ante la ausencia de sanción o reproche derivado de su negligencia.
Fojas 6026 seis mil veintiseis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL 2.
Argumentos de la Reclamada
VIGÉSIMO CUARTO.
Por su parte, la SMA en su informe de fs. 135 pidió el rechazo de la reclamación, por ser la aprobación del PDC ajustado a la normativa vigente.
VIGÉSIMO QUINTO.
La SMA señaló que se cumple con los requisitos del DS 30. Sobre el criterio de eficacia, la acción N° 1, relativa a la evaluación ambiental del proyecto, permitirá al SEA determinar si el impacto ambiental del proyecto, junto con sus medidas y compromisos que se establezcan en la RCA, se ajusta a las normas vigentes. Así, permite abordar adecuadamente el efecto negativo identificado sobre el componente suelo y vegetación. Añadió que conforme a la DIA (que fue acompañada en el informe), se presentaron medidas que abarcan las afectaciones reconocidas en el PDC, lo que fue revisado por la SMA. En lo que respecta a la presentación de un EIA, la SMA informó a fs. 146 que es el Titular quien ha de proponer el instrumento de ingreso al SEIA. Respecto a la acción N° 2, la SMA expresó que desde mayo de 2022 la empresa ha implementado la paralización total del proyecto, situación que se mantendrá hasta la obtención de la autorización ambiental y así se estimó que esta acción permite hacerse cargo de los efectos generados por el proyecto, al no captar agua desde el río Los Maquis, por lo que no se producirán efectos sobre el atractivo escénico del salto de agua ni los pozones, haciéndose cargo de parte del efecto en paisaje, mientras no existan medidas establecidas en sede de evaluación ambiental.
Sobre la señalética, ésta será instalada en las inmediaciones de la casa de máquinas y permite potenciar las vistas a los atributos del paisaje guiando a los visitantes para una mejor experiencia, por lo que se consideró eficaz. A fs. 147, la SMA explicó que el seguimiento en línea del sistema de medición de caudal, cuya vigencia es hasta la obtención de la RCA favorable, resulta eficaz, ya que permitirá dar cuenta de la contención del efecto asociado al paisaje, esto mediante el envío de la información en tiempo real a la Superintendencia. De esta manera, la SMA considera que las acciones, en su Fojas 6027 seis mil veintisiete
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL conjunto, son eficaces para cumplir con el requisito del art. 9 letra b) del DS N° 30/2012 y no corresponde analizarlas por sí solas.
VIGÉSIMO SEXTO.
Indicó que el análisis se reitera respecto del cargo N° 2, cuya acción prevista (N°5) es también el ingreso al SEIA y genera retorno al cumplimiento normativo. VIGÉSIMO SÉPTIMO.
Relativo al criterio de verificabilidad, según la SMA el PDC aporta información exacta y relevante, que permitirá evaluar el cumplimiento de cada una de las acciones propuestas. Además, se hizo presente que los distintos medios de verificación, indicados para cada reporte, guardan sentido con los indicadores de cumplimiento respectivos. Estos medios de verificación se indican en el informe a fs. 148, conforme al acto reclamado en su Tabla 5, y en el caso de la acción N° 1, es la RCA favorable principalmente.
VIGÉSIMO OCTAVO.
Por último, sobre el criterio negativo del art. 9, manifiesta a fs. 151 que los instrumentos de competencia de la SMA deben ser interpretados en un sentido funcional, esto es, que faciliten el cumplimiento de los objetivos establecidos en la regulación, pero evitando terminar un sancionatorio sin una sanción no habiendo adoptado el Titular acciones que le permitan enmendar su conducta. Luego, afirma que considerando que el PDC propone el sometimiento del proyecto al SEIA, no existen antecedentes que permitan sostener que la empresa, por medio del PDC, intentara eludir su responsabilidad o aprovecharse de la infracción. Tampoco se consideró que los plazos propuestos para la ejecución de las acciones consideradas resulten dilatorios. VIGÉSIMO NOVENO.
Hacia el final del informe, alegó que no existe vulneración al principio de legalidad. Que la falta de una caracterización de los efectos negativos del cargo N° 2 fue materia de una corrección de oficio por la SMA, lo que no implica que el Titular plantee una defensa, porque en la presentación del PDC no hay controversia respecto a las infracciones cometidas. Alegó también que la tramitación del PDC y su naturaleza permite ordenar PDC refundidos, realizar observaciones y corregir de oficio el instrumento. Explicó que Fojas 6028 seis mil veintiocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL el PDC permite alcanzar el fin de la regulación ambiental, que es la protección del medio ambiente y la salud de las personas, y en específico, el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la autorización ambiental (RCA).
La posibilidad de realizar observaciones y autorizar un PDC refundido no constituye vicio de ilegalidad y cuenta con amplio respaldo en la doctrina y jurisprudencia nacional, porque permite resguardar el fin de los programas de cumplimiento (fs. 153). La SMA se basa en las sentencias de la Exma. Corte Suprema Rol 67418-2016 y Rol 11485-2017, según las cuales se permitiría perfeccionar el instrumento u ordenar su complementación. Además según la sentencia R-7-2023 de este Tribunal la posibilidad de efectuar observaciones a los PDC es una facultad discrecional que se ampara en el art. 31 inc. 2° de la Ley N° 19.880. Así, citando sentencia Rol R-12-2023 entiende que la potestad de realizar correcciones de oficio es consustancial con el fin del instrumento del PDC.
TRIGÉSIMO.
Concluyó que no hay exceso de facultades y es la propia LOSMA la que indica que, de aprobarse el PDC se suspende el procedimiento. Por tanto, no hay desviación de fin, y la aprobación de un PDC pretende que se cumpla la normativa y contener, reducir o eliminar los efectos de la infracción, lo que representa un interés público. 3.
Argumentos del Tercero Independiente
TRIGÉSIMO PRIMERO.
En su escrito de 10 de diciembre de 2025, a fs. 5979, el Tercero Independiente solicitó el rechazo de la reclamación con costas, por argumentos similares a la SMA. Con todo, destacó que el Proyecto ha sido objeto de un acoso judicial continuo y permanente por parte de los opositores desde el año 2020, exigiendo sanción administrativa y su evaluación por medio de un EIA. El PDC se encuentra prácticamente ejecutado porque se obtuvo RCA favorable, perdiendo objeto la reclamación de autos (fs. 5984). El procedimiento cumple con el principio de legalidad y en ningún caso el Titular presentó defensas sino que simplemente descartó la generación de efectos negativos derivados de la infracción, Fojas 6029 seis mil veintinueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL lo que es una exigencia, pero no niega la infracción; luego la SMA puede observar un PDC y su estándar de aprobación es alto, siendo esa decisión una potestad discrecional (fs. 5989). Expuso que no hay una vulneración al principio de eficacia porque el regulado no tenía al momento de la formulación de cargos ningún impedimento para optar a la presentación y aprobación de un PDC; por último, conforme al mérito del acto reclamado, el PDC cumple con los criterios de integridad, eficacia, verificabilidad, resaltando nuevamente la obtención de la RCA favorable (fs. 5995), sin que exista aprovechamiento por el Titular.
II. CONTROVERSIAS
TRIGÉSIMO SEGUNDO.
Examinadas las alegaciones de las partes, el Tribunal considera que existen las siguientes controversias:
A. Con relación al principio de legalidad.
1) Sobre la relación entre el requerimiento de ingreso al SEIA y el PDC, ante la eventual infracción al principio de eficiencia y desviación de fin.
2) Sobre la presentación de descargos en el PDC.
3) Sobre la formulación de observaciones y las correcciones de oficio al PDC.
4) Sobre la obtención de la RCA y la pérdida de objeto del litigio de autos.
B. Con relación a los criterios de aprobación del PDC del art. 9 del DS N° 30/2012.
1) Sobre el criterio de eficacia.
2) Sobre el criterio de verificabilidad.
3) Sobre el criterio negativo de aprobación del PDC.
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III. RESOLUCIÓN DE LAS CONTROVERSIAS
A. CON RELACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD 1.
Sobre la relación entre el requerimiento de ingreso al SEIA y el PDC, ante la eventual infracción al principio de eficiencia y desviación de fin.
TRIGÉSIMO TERCERO.
Los Reclamantes alegaron que la resolución reclamada solapaba las potestades correctivas de requerimiento de ingreso, al permitir que se replicara en el PDC aprobado una obligación ya impuesta mediante el procedimiento de requerimiento de ingreso al SEIA. Sostuvieron que, habiendo ejercido primero dicha potestad correctiva y luego la sancionatoria, el PDC no podía limitarse a reiterar ese contenido, pues ello tornaba redundantes sus acciones y vaciaba de sentido el procedimiento sancionatorio. En ese contexto, afirmaron que la aprobación del PDC vulneraba el principio de eficiencia, al destinar recursos a un procedimiento cuyo resultado práctico era reiterar obligaciones ya exigidas. Asimismo, alegaron desviación de fin, en cuanto la potestad fue ejercida en beneficio del Titular, permitiendo la “rentabilización de la infracción” al eximirlo de sanción sin imponer cargas adicionales ni hacerse cargo de los efectos de la infracción, quedando sin resguardo la protección ambiental y la función disuasiva.
TRIGÉSIMO CUARTO.
La Reclamada, por su parte, afirmó, en términos generales que no existe vulneración al principio de legalidad y que actuó dentro de las facultades que le otorga la Ley, controvirtiendo cada reproche formulado por los Reclamantes en torno al procedimiento.
TRIGÉSIMO QUINTO.
El Tercero, en tanto, postuló que la relación que pretenden elaborar los Reclamantes entre el requerimiento de ingreso y la aprobación del PDC carece de sustento, así como la pretensión de obviar etapas posibles de llevar a cabo dentro del procedimiento sancionatorio, restringiendo sus derechos.
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TRIGÉSIMO SEXTO.
Al respecto, corresponde analizar si existe alguna incompatibilidad entre el requerimiento de ingreso al SEIA bajo apercibimiento de sanción y la aprobación de un PDC, cuando su contenido reproduce dicha obligación. Para ello, es necesario tener presente tres disposiciones relevantes de la LOSMA, relacionadas con la materia bajo análisis. La primera, corresponde al art. 3° letras i) y j) que atribuyen a la SMA la potestad de requerir, bajo apercibimiento de sanción, que los titulares ingresen sus iniciativas al SEIA, cuando estos hayan ejecutado proyectos o actividades comprendidos en el art. 10 de la Ley N° 19.300 sin contar con una RCA, o cuando, contando con ella, dichas modificaciones requieran una nueva.
La segunda, en tanto, corresponde al art. 35 letra b) de la LOSMA que otorga a la SMA la potestad para sancionar: “La ejecución de proyectos y el desarrollo de actividades para los que la ley exige Resolución de Calificación Ambiental, sin contar con ella”; así como también “el incumplimiento del requerimiento efectuado por la Superintendencia según lo previsto en las letras i), j), y k) del artículo 3º”. Por último, el art. 42 de la LOSMA, en sus incisos 1° y 2°, señala que “Iniciado un procedimiento sancionatorio, el infractor podrá presentar [...] un programa de cumplimiento”; agregando que “Para estos efectos se entenderá como programa de cumplimiento, el plan de acciones y metas presentado por el infractor, para que dentro de un plazo fijado por la Superintendencia, los responsables cumplan satisfactoriamente con la normativa ambiental que se indique” (énfasis del Tribunal).
TRIGÉSIMO SÉPTIMO.
De lo expuesto se advierte que el ordenamiento jurídico contempla diversas respuestas administrativas frente a la infracción relacionada con la elusión al SEIA, de modo tal que coexisten la potestad correctiva y la potestad sancionadora, sin distinguirse normas de jerarquía ni de prelación.
TRIGÉSIMO OCTAVO.
El requerimiento de ingreso al SEIA, según se desprende de la LOSMA, constituye una medida correctiva que Fojas 6032 seis mil treinta y dos
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL no persigue la imposición inmediata de una sanción, sino la corrección del ilícito, siendo su objeto subsanar la situación antijurídica generada por la ejecución de proyectos o actividades al margen del SEIA (Tercer Tribunal Ambiental, sentencia de 22 de abril de 2022, Rol N° R-26-2021, considerando 38°; Tercer Tribunal Ambiental, sentencia de 18 de enero de 2022, Rol N° R-9-2021, considerando 32°). A diferencia de la sanción –y dejando a salvo la función preventiva que tanto las medidas correctivas como las sanciones pueden cumplir–, el requerimiento de ingreso carece de finalidad punitiva o represiva, buscando reconducir al administrado al cumplimiento del art. 8° de la Ley N° 19.300, cuestión abordada por este Tribunal en la sentencia dictada en la causa Rol N° R-42-2022 (considerando 134°).
Uno de los atributos de esta potestad correctiva, radica en que su adopción corresponde directamente a la autoridad titular de la potestad. Se trata, por tanto, de medidas imperativas cuya declaración no depende de la voluntad ni la aceptación del infractor, sino que se enmarca en el ejercicio unilateral de la atribución contenida en el art. 3° letras i) y j) de la LOSMA, orientada a corregir el incumplimiento de la obligación prevista en el art. 8° de la Ley N° 19.300, bajo apercibimiento de que, ante una eventual resistencia o inactividad del infractor, se instruya el correspondiente procedimiento sancionatorio no sólo por el incumplimiento al citado art. 8°, sino que además, al requerimiento efectuado por la SMA, según establece el art. 35 letra b)de la LOSMA, en su segunda parte. TRIGÉSIMO NOVENO.
Ahora bien, es importante precisar que el requerimiento de ingreso al SEIA formulado
“bajo apercibimiento de sanción” no supone, por sí mismo, la imposición ipso iure de una sanción ante su incumplimiento. En rigor, dicha expresión debe entenderse en el sentido de que el incumplimiento del requerimiento habilita a la SMA para instruir el correspondiente procedimiento sancionatorio, en cuyo contexto podrá eventualmente imponerse una sanción conforme al art. 35 letra b) de la LOSMA. Interpretarlo en un sentido diverso conllevaría desatender las garantías básicas que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora
Fojas 6033 seis mil treinta y tres
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL administrativa, particularmente aquellas asociadas a la necesidad de un procedimiento previo y contradictorio, conforme a las reglas previstas en la Ley N° 19.880 y la propia LOSMA.
Es, precisamente en este contexto que, el legislador, en el marco del procedimiento sancionatorio, incorporó en el art. 42 de la LOSMA un mecanismo de incentivo al cumplimiento, permitiendo al infractor presentar un PdC, lo que puede entenderse como una garantía propia de dicho procedimiento, en cuanto habilita al administrado para proponer una vía alternativa de retorno al cumplimiento normativo antes de la eventual imposición de una sanción.
CUADRAGÉSIMO.
En efecto, de los art. 35 letra b) y 42 de la LOSMA, se advierte que, estando ya en el contexto de un procedimiento sancionador, el infractor “podrá” presentar un PDC, expresión que denota la facultad para realizar –o no–dicha actuación; el cual, de ser aprobado, obliga a implementar las acciones destinadas a hacerse cargo de la infracción. En contraste con lo expresado anteriormente, este instrumento no constituye una medida que pueda ser impuesta de oficio por la SMA, sino una prerrogativa o derecho que el ordenamiento reconoce al sujeto infractor, cuyo ejercicio queda entregado a su decisión, voluntad e iniciativa. La finalidad del PDC es incentivar –en términos generales– el cumplimiento a la normativa ambiental mediante la propuesta de acciones destinadas a hacerse cargo de la infracción, con el efecto de suspender el procedimiento sancionatorio y, en caso de cumplimiento satisfactorio, evitar la imposición de sanciones y retornar satisfactoriamente al cumplimiento de la norma infringida. Esta otra vía correctiva, alternativa a la eventual sanción, no depende de la voluntad de la autoridad, sino de la opción del administrado de acogerse a este mecanismo, quien debe asumir las cargas y efectos jurídicos que de ello se derivan.
CUADRAGÉSIMO PRIMERO.
Adicionalmente, es del caso señalar que, de las normas de la LOSMA, y particularmente de los arts. 3 letra r) y 42 –que regula dicho instrumento–, se aprecia que Fojas 6034 seis mil treinta y cuatro
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL el legislador no estableció una limitación a la facultad de la SMA de aprobar un PDC que contemple, como medida, el ingreso al SEIA, aun cuando el procedimiento sancionatorio se haya originado por cargos formulados conforme al art. 35 letra b) de la LOSMA. Por el contrario, la única limitación expresamente prevista por el legislador dice relación con la posibilidad misma de presentar un PDC, según se desprende de la expresión “No podrán presentar programas de cumplimiento [...]”. Tales hipótesis refieren, específicamente, al infractor: i) que se haya acogido a programas de gradualidad; ii) que anteriormente haya sido sancionado por una infracción gravísima; o, iii) que haya presentado con anterioridad un PDC, salvo que se trate de infracciones leves. Como se puede observar, el legislador reguló expresamente y de manera exhaustiva los supuestos en que el acceso a este mecanismo queda vedado, sin incorporar dentro de dichas hipótesis los procedimientos sancionatorios iniciados por incumplimiento de un requerimiento de ingreso al SEIA. Ello adquiere especial relevancia si se considera que estas limitaciones constituyen prohibiciones de derecho estricto, puesto que delimitan negativamente la prerrogativa que el ordenamiento confiere al administrado, restringiendo el acceso a un instrumento dispuesto en su beneficio, concebido como un mecanismo de incentivo al cumplimiento a la normativa ambiental.
En consecuencia, si el legislador no prohibió la presentación de un PDC en procedimientos sancionatorios originados por el incumplimiento de un requerimiento de ingreso al SEIA, no es posible sostener que la SMA se encuentra obligada a rechazarlo en ejercicio de la potestad prevista en el art. 3° letra r) de la LOSMA. Por tal razón, dichas prohibiciones –que deben interpretarse de manera restrictiva y taxativa– no pueden conducir a limitar la facultad de la SMA para aprobar un PDC en casos como el descrito, esto es, cuando el procedimiento sancionatorio se ha originado por el incumplimiento de un requerimiento de ingreso al SEA formulado previamente por la propia SMA conforme al art. 3° letras i) y j) de la LOSMA, y el PDC contemple como medida el sometimiento del proyecto al SEIA y la obtención de una RCA favorable, ampliando así los Fojas 6035 seis mil treinta y cinco
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL supuestos de improcedencia más allá de aquellos expresamente previstos por el legislador o el reglamento.
CUADRAGÉSIMO SEGUNDO.
En definitiva, de lo señalado, se concluye que el ordenamiento no solo permite la presentación de un PDC en el escenario descrito, sin establecer limitaciones específicas a la potestad de la SMA para aprobarlo en dicho contexto; sino que, además, del propio sistema normativo se desprende la compatibilidad entre ambas instituciones. En efecto, el diseño regulatorio estructuró un esquema en que distintas herramientas pueden ser aplicadas frente a una misma infracción desde planos diversos: por una parte, la potestad correctiva, que atribuye a la SMA la facultad imperativa de requerir el ingreso al SEIA; y, por otra, la presentación –en el contexto sancionatorio– de un PDC que habilita al administrado para que, de forma voluntaria, defina las acciones o metas mediante las cuales dará cumplimiento a la normativa ambiental infringida. Desde esta perspectiva, la posibilidad de que el administrado presente un PDC que contemple como medida la obtención de una RCA favorable, aun ante cargo por incumplimiento del requerimiento de ingreso al SEIA, se ajusta al diseño normativo de la LOSMA.
CUADRAGÉSIMO TERCERO.
En consecuencia, el Tribunal concluye que el esquema normativo contempla dos instancias diferentes de corrección en casos de elusión; una que puede activar de oficio la SMA y otra que depende de la voluntad o interés de los regulados. De este modo, cuando ambas instancias se producen de forma consecutiva, lo que ocurre es la activación de dos mecanismos diferentes para el retorno al cumplimiento y no una reiteración carente de sentido. Adicionalmente, cabe señalar que, si bien ambas instancias tienen la misma finalidad, el PDC, a diferencia del requerimiento de ingreso, no se limita a reproducir una obligación preexistente, sino que le da un contexto de ejecución, mediante la definición de un marco estructurado, verificable y sujeto a control, permitiendo supervigilar su cumplimiento efectivo. CUADRAGÉSIMO CUARTO.
En concordancia con lo anterior, la alegada infracción al principio de eficiencia administrativa Fojas 6036 seis mil treinta y seis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL debe ser desestimada, puesto que —además de no configurarse una duplicidad innecesaria por las razones expuestas—, el PDC, como instrumento de incentivo al cumplimiento es coherente con una gestión eficiente de la potestad sancionadora, en cuanto permite corregir la conducta infraccional mediante un mecanismo alternativo expresamente previsto por el legislador, evitando una respuesta exclusivamente punitiva y favoreciendo la regularización de la situación antijurídica.
CUADRAGÉSIMO QUINTO.
Asimismo, no se advierte que la Reclamada, al aprobar el PDC, haya incurrido en desviación de fin, ya que la circunstancia de que dicho instrumento permita evitar la imposición de una sanción no constituye un beneficio ilegítimo, sino un efecto expresamente previsto por el ordenamiento como parte del diseño del sistema sancionatorio ambiental, según lo razonado previamente. Tampoco se configura la alegada “rentabilización de la infracción” (fs. 18), desde que el PDC no libera al infractor del cumplimiento de sus obligaciones, particularmente, la de adecuar la iniciativa ejecutada a lo dispuesto en el art. 8° de la Ley N° 19.300, sino que precisamente busca restablecer la conformidad con el ordenamiento ambiental.
CUADRAGÉSIMO SEXTO. Además, se tiene presente que la doctrina española ha señalado que la carga de demostrar la concurrencia de la alegada desviación de fin, exige, a lo menos, identificar “hechos precisos que constituyan presunción de la desviación de la Administración” (CHINCHILLA, Carmen. Desviación de poder, 2da Edición actualizada y ampliada. Civitas Ediciones, 2004, p. 210), lo que no se verifica en la especie, y que, además, es coherente con la exigencia que se desprende de la presunción de legalidad contenida en el art. 3° de la Ley N° 19.880. En efecto, no se advierte cómo el “ejercicio de la atribución de la Superintendencia no [sería] idónea para volver al cumplimiento ambiental” (fs. 19), ni por qué –en concepto de la parte reclamante– se dejaría “sin remedio” los efectos de la infracción “que permita cautelar el medio ambiente y disuadir comportamientos infraccionales” (fs. 19). Fojas 6037 seis mil treinta y siete
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Por el contrario –y sin perjuicio del análisis que corresponda al examinar las alegaciones relativas a los criterios de aprobación del PDC–, la inclusión del ingreso al SEIA como acción del PDC constituye, precisamente, un remedio idóneo, en cuanto permite dar cumplimiento a la obligación cuya omisión configuró la infracción, esto es, someter el proyecto a evaluación ambiental, en cumplimiento a las disposiciones del art. 8° de la Ley N° 19.300.
Tampoco es efectivo que la aprobación del PDC impida disuadir comportamientos infraccionales, pues el propio art. 42 inciso 5° de la LOSMA contempla mecanismos de disuasión frente a incumplimientos de las obligaciones derivadas del referido programa, al disponer que la SMA “podrá aplicar hasta el doble de la multa que corresponda a la infracción original”, circunstancia que, por lo demás, no obsta al posterior control y fiscalización que la SMA pueda ejercer, en el ámbito de sus atribuciones, una vez que la empresa obtenga la RCA favorable. CUADRAGÉSIMO SÉPTIMO.
Adicionalmente, el Tribunal advierte sobre este punto, que la alegación de desviación de fin confunde el vicio de legalidad invocado con un cuestionamiento relativo al mérito o suficiencia de las medidas propuestas en el PDC, particularmente en lo que respecta a los criterios de eficacia, lo que excede el ámbito o alcance de dicha causal de ilegalidad de los actos administrativos.
CUADRAGÉSIMO OCTAVO.
En definitiva, y atendido que los Reclamantes no lograron acreditar que la SMA haya ejercido sus potestades con un propósito diverso del previsto por el ordenamiento jurídico, la alegación de desviación de fin será rechazada. 2.
Sobre la presentación de descargos en el PDC
CUADRAGÉSIMO NOVENO.
Los Reclamantes alegaron que la SMA habría excedido sus competencias al permitir que el Titular formulara alegaciones propias de descargos en el marco de la tramitación del PDC. Agregó, que si bien la empresa habría reconocido el incumplimiento de la orden de ingreso al SEIA, negó la generación de efectos ambientales, afirmando que se Fojas 6038 seis mil treinta y ocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL trataba de una infracción de carácter administrativo y que los eventuales impactos ya habrían sido considerados en otro cargo. De este modo, reprocharon que la Reclamada validara defensas relativas a la inexistencia de efectos, pese a que el régimen del PDC exige hacerse cargo de los hechos y sus efectos, y que la oportunidad procesal para evacuar descargos es distinta a la intervención contemplada al presentar un PDC.
QUINCUAGÉSIMO. La Reclamada, en tanto, sostuvo que las correcciones de oficio en nada implican que el regulado haya planteado una defensa, máxime cuando no hubo discusión alguna en torno a las infracciones imputadas. Al respecto, agregó que la corrección de oficio es una potestad reconocida a la SMA por la jurisprudencia, la cual ejerció con el único fin de corregir la caracterización de los efectos ambientales del cargo N° 2.
QUINCUAGÉSIMO PRIMERO.
La Empresa, por su parte, señaló que no presentó defensas en el transcurso del procedimiento, sino que se limitó a descartar la generación de efectos negativos derivados de la infracción, sin negar la comisión de la misma. QUINCUAGÉSIMO SEGUNDO.
Para resolver la controversia, resulta necesario, en primer término, delimitar el alcance de lo alegado, atendido que la reclamación circunscribe este reproche a los supuestos descargos que habría formulado la empresa en el marco de la tramitación del PDC, específicamente en relación con el cargo N° 2, relativo al incumplimiento del requerimiento de ingreso efectuado por la SMA. En consecuencia, el Tribunal limitará su análisis a determinar si el Titular, en el contexto del análisis o control de las acciones y metas vinculadas al Cargo N° 2 del referido programa, efectivamente formuló alegaciones propias de descargos.
QUINCUAGÉSIMO TERCERO.
Así, y conforme a los antecedentes que constan en el expediente del procedimiento sancionatorio acompañado por la SMA, el Tribunal observa lo siguiente: 1)
La empresa, al presentar su PDC (fs. 1391), indicó que, conforme al art. 7° del D.S. N° 30/2012, del MMA, correspondía identificar “los efectos derivados de la infracción”, e implementar un plan de acciones y metas, en Fojas 6039 seis mil treinta y nueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL el cual incluyó un total de 19 acciones destinadas a hacerse cargo de las infracciones imputadas (fs. 1398). De estas acciones, seis fueron propuestas para abordar el cargo N° 2 y sus efectos, en particular las acciones N° 15, 16, 17, 18, 19 y 20, referidas, respectivamente, al ingreso del proyecto al SEIA, la paralización total de sus obras hasta la obtención de una RCA favorable, la supervisión interna de dicho ingreso y su tramitación, el seguimiento de la implementación del PDC y la adopción de acciones alternativas en caso de problemas técnicos, la que –según se sostuvo– serían idóneas para cumplir la finalidad perseguida con el requerimiento de ingreso (fs. 1400). Adicionalmente, en el Plan de acciones y metas del PDC (fs. 1403 y ss.), al describir los efectos negativos generados por hecho o cargo N° 2, indicó que este “no generó efectos sobre el medio ambiente”, entregando mayores detalles en el Anexo 0.2 (fs. 1436-1437). 2)
El referido Anexo 0.2, denominado “Análisis y estimación de posibles efectos ambientales: Hecho infraccional N° 2”, refiere a los antecedentes informados en la DIA y otros del proceso de evaluación ambiental. En este informe se indicó que, luego del requerimiento de ingreso al SEIA, el Titular presentó la DIA dentro de plazo, la que fue admitida a tramitación.
Señaló además que la SEREMI de Desarrollo Social observó que el proyecto carecía de información esencial, al no existir un levantamiento de antecedentes que permitiera “descartar fundadamente que la acción de ‘demoler la antigua casa de máquinas’ no causó una afectación a los sentimientos de arraigo y pertenencia del lugar o cohesión social del grupo humano presente en el área de influencia” (fs. 1540). Asimismo, indicó que el SEA decidió disponer el término anticipado de la evaluación, y que, por consiguiente, “la no obtención de la RCA dentro del plazo no obedece al no ingreso del proyecto al SEIA dentro del plazo pertinente, sino al término excepcional del proceso en forma temprana” (fs. 1546).
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Posteriormente, se indicó que el hecho infraccional en cuestión no habría generado efectos sobre el medio ambiente, por tratarse de una infracción de carácter procedimental (fs. 1544). 3)
Mediante la Res. Ex. N° 3, de 8 de julio de 2024 (fs. 1773), la SMA tuvo por presentado el PDC y formuló observaciones, solicitando respecto a la descripción de los efectos del Cargo N° 2, “eliminar la descripción de efectos negativos señalada en el PDC ya que la misma contiene en su fundamentación alegaciones y defensas destinadas a controvertir parte del hecho infraccional, su relevancia y su calificación jurídica, no siendo el PdC y la descripción de efectos negativos la instancia para realizar dichas alegaciones” (énfasis del Tribunal, fs. 1725). Asimismo, se recomendó fundamentar el análisis en otros antecedentes considerando, especialmente
“la naturaleza y finalidad del requerimiento de ingreso al SEIA” (fs. 1725). 4)
Tras ello, Edelaysén presentó el PDC Refundido (fs. 1715) acogiendo la observación formulada por la SMA, ajustando la redacción y precisando, además, que los antecedentes expuestos no tuvieron por objeto controvertir el hecho infraccional ni ejercer una defensa, sino únicamente contextualizar los antecedentes del caso (fs. 1733). Adicionalmente, en el Plan de acciones y metas del PDC Refundido (fs. 1739 y ss.), al describir los efectos negativos asociados al Cargo N° 2, la empresa reconoció su incumplimiento; no obstante, descartó la generación de efectos ambientales derivados de este, atendida la naturaleza administrativa de la infracción y considerando que los efectos asociados a la construcción del proyecto habrían sido descritos en el Cargo N° 1, relativo a la ejecución del proyecto sin contar con RCA. Asimismo, entregó antecedentes en detalle en el Anexo 1.2 del PDC Refundido (fs. 1747). 5)
El referido Anexo 1.2, denominado “Análisis y estimación de posibles efectos ambientales: Hecho infraccional N° 2” Fojas 6041 seis mil cuarenta y uno
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL (fs. 2301), examinó –nuevamente– los antecedentes de la evaluación ambiental y los disponibles –a esa fecha– en el procedimiento sancionatorio, e indicó –considerando el criterio aplicado por la SMA en otros casos similares– que “no se reconoce efectos ambientales asociados al Cargo N°2, dada su naturaleza administrativa”, agregando que “los potenciales efectos ambientales por la construcción del proyecto sin contar con una RCA son ponderados al hecho infraccional del Cargo N° 1” (fs. 2798). Junto con lo anterior en el citado anexo, “se reconoce que no se cumplió con lo ordenado en la Res. Ex. N°850/2022 de la SMA” (fs. 2799). Además, se observa que la empresa eliminó las referencias que justificaban la no obtención de la RCA, como una consecuencia de la decisión del SEA de disponer el término anticipado de la evaluación ambiental, conforme al art. 18 bis de la Ley N° 19.300. 6)
Por último, la resolución reclamada que aprobó el PDC (fs. 3370 y ss.) precisó que el criterio de integridad, exige, además de hacerse cargo de todos los hechos infraccionales, incorporar medidas que se hagan cargo de los efectos de las infracciones imputadas (fs. 3373), afirmando que el PDC “debe describir adecuadamente los efectos ambientales adversos generados por la infracción formulada” (fs. 3773). En tal contexto, respecto del Cargo N° 2, se sostuvo que la empresa reconoció el incumplimiento del requerimiento de ingreso al SEIA, lo que implicó, como efecto, “mantener la situación de elusión del proyecto sin evaluación ambiental” (fs. 3377), siendo esto último consistente con la corrección de oficio que dispuso la SMA en el considerando 98° de la resolución (fs. 3386). Además, se indicó que, no obstante lo anterior, el Titular incorporó acciones que se hacen cargo de dicho efecto, consistente en el ingreso al SEIA (fs. 3777).
QUINCUAGÉSIMO CUARTO.
De la revisión de estas actuaciones, se observa que la SMA solicitó a la empresa subsanar la presentación del PDC, precisamente con el objeto de eliminar aquellas afirmaciones que constituyeran
“alegaciones y defensas destinadas a controvertir parte del hecho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL infraccional”, sin pronunciarse sobre éstas. En consecuencia, la corrección requerida por la SMA demuestra que fue la propia autoridad administrativa la que no permitió desnaturalizar el contenido del PDC y sustituirlo por alegaciones propias de la etapa de descargos, y que, al contrario, exigió su adecuación a los estándares propios de la presentación y análisis de un PDC.
Adicionalmente, consta que la empresa adecuó su Programa a la exigencia formulada por la SMA, eliminando aquellas afirmaciones que podían ser interpretadas como alegaciones destinadas a controvertir el hecho infraccional, en particular la relativa a que la no obtención de la RCA dentro de los plazos establecidos no obedecía a la falta u omisión del requerido ingreso del proyecto al SEIA, sino al término anticipado del proceso dispuesto por el SEA. Asimismo, se advierte que la empresa reconoció expresamente que no se dio cumplimiento al requerimiento de ingreso formulado por la SMA; motivos que son suficientes para desestimar la alegación en cuestión.
QUINCUAGÉSIMO QUINTO.
Por las razones expuestas, no es efectivo lo señalado por los Reclamantes en cuanto a que la SMA validó que el infractor haya formulado defensas relativas a la inexistencia de determinados efectos asociadas al Cargo N° 2, ya que –como se indicó– fue la propia autoridad la que en la tramitación del PDC ordenó eliminar las afirmaciones que constituían alegaciones o defensas destinadas a controvertir el hecho infraccional imputado.
QUINCUAGÉSIMO SEXTO.
Con todo, se debe considerar también que el art. 35 letra b) de la LOSMA contempla dos tipos infraccionales diferenciados, orientados a la protección de bienes jurídicos diversos. En su primera parte, la infracción se vincula directamente con la ejecución de proyectos o actividades sin contar con una RCA, lo que se relaciona con el deber general del art. 8° de la Ley N° 19.300, cuyo objeto es asegurar la evaluación previa de los impactos o efectos susceptibles de ser generados en el medio ambiente por las iniciativas indicadas en el art. 10° del referido cuerpo legal. Fojas 6043 seis mil cuarenta y tres
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En cambio, la segunda parte del precepto —referida al incumplimiento del requerimiento de ingreso al SEIA— tiene por finalidad garantizar la eficacia, imperio y exigibilidad de las decisiones de la SMA, en cuanto mandatos administrativos dictados en ejercicio de potestades públicas. A diferencia del Cargo N° 1, en el que se imputa una infracción general del art. 8°, en que la ley asume que determinados proyectos o actividades pueden generar una afectación potencial al medio ambiente; el Cargo N° 2, se vincula con el incumplimiento de un mandato expreso o decisión formal de la autoridad administrativa, el cual no se proyecta directamente en el plano sustantivo de los efectos o impactos ambientales propios del tipo infraccional contenido en la primera parte del art. 35, letra b), sino que configura un reproche de carácter formal, consistente en la desobediencia de lo ordenado por la autoridad administrativa. Bajo esta premisa, el análisis de este incumplimiento (Cargo N° 2) no exige —ni permite— controvertir la existencia y magnitud de efectos ambientales específicos, por tratarse de elementos ajenos a su configuración típica. QUINCUAGÉSIMO SÉPTIMO.
Atendido lo anterior, para estos sentenciadores resulta acertada la decisión de la SMA de reconducir los efectos ambientales derivados de la ejecución del proyecto sin RCA al Cargo N° 1, en tanto es en ese ámbito donde corresponde su análisis y ponderación. En cambio, respecto del Cargo N° 2, las acciones del Titular deben orientarse únicamente a subsanar el incumplimiento del mandato administrativo —esto es, de poner término a la situación de elusión—, conforme al razonamiento expuesto en los considerandos previos.
QUINCUAGÉSIMO OCTAVO.
Incluso, en el evento de que se estimase atendible la alegación de los Reclamantes, aquello no constituiría un vicio esencial que, en el caso en concreto, afecte sustancialmente la legalidad del acto impugnado, ya que, aun si se estimara que el Cargo N° 2 pudiere generar efectos de carácter material, estos serían los mismos que se derivan del Cargo N° 1. En tal escenario, se trataría, a lo sumo, de una reiteración de efectos que ya se encuentran comprendidos en el ámbito del Cargo N° 1, lo que —más allá del Fojas 6044 seis mil cuarenta y cuatro
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL análisis que se realizará respecto del criterio de integridad, eficacia y verificabilidad— permite, desde la perspectiva de esta controversia, desestimar completamente la alegación de los Reclamantes. 3.
Sobre la formulación de observaciones y las correcciones de oficio al PDC
QUINCUAGÉSIMO NOVENO.
La parte reclamante sostuvo que la tramitación del procedimiento de aprobación de los PDC se encuentra “plenamente regulada en la LOSMA y en el Reglamento de Incentivos al Cumplimiento” (fs. 14) y que tales normas contemplan una única presentación del PDC por el infractor, tras la cual la autoridad solo puede requerir informes y resolver su aprobación o rechazo, sin que exista habilitación normativa para admitir versiones refundidas o consolidadas y efectuar correcciones de oficio a dicho programa en beneficio del infractor. Citó al efecto la sentencia de la Corte Suprema, Rol N° 65.968-2021 y el art. 9° del D.S. N° 30/2012, del MMA, concluyendo que la SMA se atribuye una potestad no prevista al incorporar etapas adicionales al procedimiento.
En consecuencia, sostuvo que la carga de suficiencia del PDC debe recaer exclusivamente en el presunto infractor.
SEXAGÉSIMO.
La SMA, en tanto, señaló que durante la tramitación de un PDC es posible realizarles observaciones y corregirlos de oficio, sin que esto constituya un vicio de ilegalidad; máxime cuando se trata de un mecanismo para promover el cumplimiento de la normativa ambiental, para la adecuada protección del medio ambiente y la salud de las personas. De este modo, indicó que la potestad de realizar observaciones y correcciones de oficio es consustancial al fin que persiguen los PDC, de modo tal que no hay desviación de fin ni exceso de facultades, pues la revisión y aprobación de un PDC apunta a un interés público que se materializa en el cumplimiento de la normativa.
SEXAGÉSIMO PRIMERO. El Tercero, por su parte, señaló que la SMA cuenta con atribuciones para formular observaciones a un PDC, pues con ello se cumple con la finalidad de la LOSMA al Fojas 6045 seis mil cuarenta y cinco
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL incorporar incentivos al cumplimiento. Al respecto señala que el retorno al cumplimiento, junto con el control de los efectos generados con una infracción es más beneficioso para el medio ambiente que la aplicación de una sanción. Afirma que la SMA cuenta con potestades discrecionales al momento de evaluar un PDC cuya aplicación no atentan contra la naturaleza ni finalidad del PDC, aunque haga correcciones de oficio. SEXAGÉSIMO SEGUNDO. Al respecto, es necesario tener presente la forma en que opera la aplicación supletoria de normas de procedimiento, toda vez que el art. 42 de la LOSMA, regula algunos aspectos específicos vinculados a la tramitación y alcance de un PDC, tales como la oportunidad de la presentación (inciso 1°); la definición y contenido de un PDC (inciso 2°), los impedimentos a su presentación (inciso 3°); los efectos de su aprobación (inciso 4°); los efectos del incumplimiento y del cumplimiento (incisos 5° y 6°); los efectos sobre la prescripción (inciso 8°) y la remisión reglamentaria para fijar criterios de aprobación (inciso 7°). Como se aprecia, la LOSMA no define un régimen procedimental completo ni exhaustivo para la tramitación del PDC. A su vez, el D.S. N° 30/2012, del MMA, si bien contiene normas procedimentales, no aborda la materia discutida por las partes, respecto de la revisión de cada PDC. SEXAGÉSIMO TERCERO. A su vez, el art. 1° inciso 1° parte final de la Ley N° 19.880, establece que “[e]n caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria” (énfasis del Tribunal); esta regla se ve reforzada por el art. 62 de la LOSMA, al disponer que “[e]n todo lo no previsto en la presente ley, se aplicará supletoriamente la ley Nº 19.880”. Como explica la doctrina, los procedimientos especiales –como el regulado por la LOSMA– comúnmente se presentan como sistemas normativos parciales, incompletos y fragmentados, que requieren ser integrados por un estatuto general que asegure la coherencia del sistema, función que cumple la Ley N° 19.880 al proporcionar el bloque normativo que establece las garantías esenciales y las bases aplicables a dichos procedimientos especiales.
Fojas 6046 seis mil cuarenta y seis
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En este entendido, el profesor Luis Cordero, –respaldado por la jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema (Roles N°91.629-2021, N°62.747-2020, N°12.907-2018, N°38.519-2017, N°62.128-2016, N°29.714-2014)–, ha sostenido que la supletoriedad puede presentarse en tres grados o niveles. El relevante para el presente caso, es el segundo nivel, que se verifica cuando el legislador regula de forma parcial el procedimiento especial, supuesto en el que la Ley N° 19.880 complementa e integra los vacíos normativos existentes (CORDERO, Luis. Lecciones de Derecho
Administrativo, 2da
Edición
Corregida.
Thomson
Reuters, 2015, p. 355).
SEXAGÉSIMO CUARTO.
Establecido lo anterior, no queda sino entender que el procedimiento relativo a los PDC es un sistema integrado de normas que incluye tanto las disposiciones de la LOSMA y su reglamento como disposiciones especiales, como también aquellas supletorias contenidas en la Ley N° 19.880; en la medida que esta integración normativa asegure la aplicación prevalente de las normas sectoriales, en conjunto con las garantías básicas de un procedimiento administrativo racional y justo.
SEXAGÉSIMO QUINTO.
El análisis previo es relevante para resolver la presente discusión, ya que la Ley N° 19.880 contempla una institución jurídica que no se encuentra regulada ni en la LOSMA ni en su reglamento, pero que forma parte de las garantías procedimentales básicas de los administrados, que abre la posibilidad de subsanar las deficiencias que la autoridad administrativa hubiese constatado en sus presentaciones.
En efecto, el art. 31 de la Ley N° 19.880 dispone que, si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos legales o reglamentarios, la Administración deberá requerir al interesado para que, dentro de un plazo determinado, subsane las omisiones o acompañe los antecedentes necesarios, bajo apercibimiento de tenerlo por desistido. Asimismo, la norma faculta expresamente al órgano competente para requerir la modificación o mejora voluntaria de la solicitud, lo que evidencia una lógica procedimental orientada no solo al control Fojas 6047 seis mil cuarenta y siete
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL formal, sino también a la corrección y perfeccionamiento de las presentaciones de los administrados. Así, no cabe sino concluir que la formulación de observaciones a un PDC por parte de la SMA no supone una conducta ilegal ni la comisión de un vicio de procedimiento.
SEXAGÉSIMO SEXTO.
En el caso de la potestad de correcciones de oficio, ésta no se encuentra prevista en la LOSMA, ni en su reglamento, y tampoco en la Ley N° 19.880. No obstante ello, es relevante considerar que, en el art. 3° letra r) de la LOSMA, se le reconoce a la Superintendencia la atribución de aprobar los PDC, lo que necesariamente comprende la facultad de examinar su contenido, formular observaciones –en los términos previamente referidos– y determinar su conformidad a los criterios legales y reglamentarios de aprobación. Adicionalmente, el art. 7° de la Ley N° 19.880 –en coherencia con lo dispuesto en el art. 8° de la Ley N° 18.575–, establece que el procedimiento administrativo “se impulsará de oficio en todos sus trámites” (énfasis del Tribunal), debiendo, por tanto, “actuar por propia iniciativa” tanto en “su prosecución” como en “su pronta y debida decisión”, lo que conduce no solo hacer expedito el procedimiento y remover obstáculos que afecte la dictación del acto decisorio, sino que además implica conferir al órgano atribuciones para conducir activamente el procedimiento hacia su decisión, adoptando las medidas necesaria para alcanzar tal finalidad.
Por su parte, el art. 13° de la misma Ley –también en congruencia con lo dispuesto en el art. 8° de la Ley N° 18.575–señala que “[e]l procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia”, exigiendo únicamente aquellas formalidades “indispensables” para dejar “constancia indubitada” y, por tanto, dar certezas de la o las decisiones adoptadas por la autoridad administrativa.
Del mismo modo, en su art. 9°, la Ley N° 19.880 –así como también el art. 5° de la Ley N° 18.575– regula el principio de economía procedimental, señalando que se deberá “responder a la máxima economía de medios con eficacia, evitando trámites dilatorios”, agregando que “se decidirán en un solo acto todos Fojas 6048 seis mil cuarenta y ocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo” y, por consiguiente, la sustanciación de estos procedimiento debe evitar fragmentaciones innecesarias de actuaciones, lo que conduce a propender hacia soluciones ágiles y consolidadas que permitan arribar prontamente a una decisión fundada.
Por último, el art. 17 letra d), reconoce al administrado el derecho a “eximirse de presentar documentos” que emanen, esto es, que deriven de los antecedentes o documentos que “se encuentren en poder de cualquier órgano de la Administración del Estado”; evidenciando, con ello, que el legislador ha querido reducir cargas formales innecesarias, privilegiando un actuar que utilice los antecedentes disponibles y evite exigir actuaciones redundantes o superfluas.
SEXAGÉSIMO SÉPTIMO. Las normas revisadas precedentemente permiten concluir que la Administración dispone de una diversidad de medios para ejercer sus potestades –en este caso, la prevista en los arts. 3 letra r) y 42 de la LOSMA– de modo que las correcciones, incluso de oficio, se presentan como una manifestación coherente con un procedimiento administrativo regido por criterios de desformalización, economía de medios, celeridad y eficiencia. Así, la posibilidad de corregir de oficio constituye una expresión del deber de dirección del procedimiento, que habilita a la autoridad para conducir eficazmente hacia su resolución, evitando actuaciones dilatorias o superfluas y asegurando que el acto administrativo final se dicte sobre la base de premisas inequívocas y coherentes con los antecedentes del expediente. Por esta razón, y tal como ya ha resuelto este Tribunal, la potestad para efectuar correcciones de oficio a un PDC es consustancial para alcanzar los fines de estos instrumentos (Tercer Tribunal Ambiental, sentencia de 12 de septiembre de 2023, R-12-2023, considerando 38°), y que, de acuerdo con la doctrina, constituye una potestad inherente que se deduce “racionalmente [de las normas] mediante una interpretación sistemática o finalista que tienda a conferir coherencia” (SANTAMARÍA PASTOR, Juan. Principios de Derecho Administrativo General, Vol. I, 1era Edición. Iustel, 2004, pp. 425-426).
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SEXAGÉSIMO OCTAVO.
Señalado lo anterior, cabe tener presente que esta atribución de corregir de oficio el PDC no es absoluta. Su ejercicio no puede conducir a desnaturalizar la presentación del Titular, al punto de modificar o innovar en el contenido sustantivo del PDC, alterando la naturaleza voluntaria de este instrumento. La SMA, por el contrario, debe actuar con objetividad (art. 11 de la Ley N° 19.880), por lo que, de resultar procedente conforme al mérito del procedimiento, podrá requerir la modificación sustantiva de la presentación, sólo en los términos del art. 31 de la misma ley, permitiendo que sea el propio administrado quien ajuste su propuesta conforme a las observaciones formuladas por la autoridad. De este modo, la corrección de oficio encuentra su límite en aquellas materias que inciden en el contenido esencial del programa de cumplimiento, quedando circunscrita a aspectos únicamente formales o de sistematización, conforme también se desprende de las normas invocadas en los considerandos Sexagésimo quinto y Sexagésimo sexto del presente fallo.
En efecto, la propia SMA ha identificado como supuestos típicos de corrección de oficio aquellas referidas a cuestiones menores o accesorias indispensables para asegurar la debida constancia de lo decidido y facilitar su posterior fiscalización, evitando incertidumbres en su ejecución. La Guía sobre la presentación de un PDC, señala que las correcciones de oficio sólo pueden quedar “destinadas a la mejor comprensión del acto aprobatorio, aclarar puntos dudosos, rectificar errores de copia, de referencia o de cálculos numéricos y, en general, todas aquellas que propendan a facilitar a su verificabilidad” (SMA, “Guía para la presentación de programas de cumplimiento por infracciones a instrumentos de carácter ambiental”, 2018, p. 25).
SEXAGÉSIMO NOVENO.
En tal contexto, los Reclamantes, junto con señalar que la SMA excedió sus competencias al corregir de oficio el PDC (fs. 12), agregaron que tales correcciones “evidencian hechos que no fueron abordados por el titular en su presentación” (fs. 13); alegación que –según se aprecia–carece de precisión, lo que impide configurar un reproche específico que permita su control jurisdiccional. Aun así, de Fojas 6050 seis mil cincuenta
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL la revisión de la resolución reclamada, este Tribunal concluye que el ejercicio de dicha potestad se mantuvo dentro de los aspectos formales, sin implicar una modificación sustancial del PDC propuesto por el Titular, conforme a lo siguiente: 1)
La corrección de los considerandos 95° y 96° de la resolución reclamada, se limitó a modificar el alcance de los eventuales “impedimentos” asociados a la ejecución de la Acción N° 1 (fs. 3386-3387), sin incidir en el contenido esencial del PDC, al no alterar la acción comprometida ni sus metas. Por el contrario, acotó los supuestos bajo los cuales se entenderán configurados los impedimentos, circunstancia que permite evitar ambigüedades y facilitar su verificación. 2)
La corrección del considerando 97° de la resolución reclamada, referida a los costos de la acción —expresado erróneamente en unidades distintas— corresponde a un ajuste formal y meramente numérico (fs. 3387). 3)
Las correcciones de los considerandos 98° y 99° de la resolución reclamada, relativos a la descripción de los efectos del Cargo N° 2 y a la forma de hacerse cargo de ellos —esto es, precisar que el efecto consiste en la mantención del proyecto sin evaluación ambiental y que su eliminación se produce mediante el ingreso al SEIA— (fs. 3387) no introducen nuevos hechos ni alteran la estructura del PDC, sino que ajustan su formulación a lo ya establecido por el propio Titular. 4)
Por último, la eliminación de la Acción N° 1, referida a la “Entrega de los reportes y medios de verificación a través de la oficina de partes de la Superintendencia del Medio Ambiente”, incluyéndola como una gestión de la Acción N° 6 –“Informar a la SMA, los reportes y medios de verificación que acrediten la ejecución de acciones comprendidas en el PdC”– (fs. 3388) constituye una reordenación y sistematización del Programa, sin incidencia en el contenido material de las obligaciones asumidas.
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SEPTUAGÉSIMO.
De este modo, la alegación de la parte reclamante debe ser desestimada, porque la SMA cuenta con atribuciones para formular observaciones y requerir la corrección del PDC. Asimismo, no se advierte que la SMA haya excedido los límites de la potestad de corrección de oficio, desde que las modificaciones introducidas se limitan a aspectos formales, de precisión o sistematización del PDC, sin alterar su contenido sustantivo ni sustituir la voluntad de la Empresa, por lo que no se configuran los reproches alegados por los Reclamantes. 4.
Sobre la obtención de la RCA y la pérdida de objeto del litigio de autos
SEPTUAGÉSIMO PRIMERO.
El Tercero
Independiente, como argumento contra la procedencia de la reclamación, hizo presente que el PDC se encuentra prácticamente ejecutado porque se obtuvo la RCA favorable del proyecto, perdiendo objeto la reclamación de autos (fs. 5984).
SEPTUAGÉSIMO SEGUNDO.
Respecto de ello, se tiene presente que este Tribunal ha entendido la pérdida de objeto como una forma anormal de poner término al proceso judicial, la que se verifica cuando, por circunstancias sobrevinientes a la Reclamación, deja de ser necesaria la tutela judicial pretendida, ya sea porque se han satisfecho fuera del proceso las pretensiones de los Reclamantes, éste ha dejado de ser titular de un derecho subjetivo o un interés legítimo afectado, y en general, por cualquier otra causa que prive de objeto a la controversia (Tercer Tribunal Ambiental, sentencia de 11 de marzo de 2025, Rol N° R-12-2021, considerandos 34° y 35°; Tercer Tribunal Ambiental, sentencia de 5 de febrero de 2020, Rol N° R-27-2019, considerandos 11° y 12°. En similar sentido se ha pronunciado el Máximo Tribunal, refiriéndose a la satisfacción de una pretensión en un control jurisdiccional previo (Excma. Corte Suprema, sentencia de 9 de octubre de 2018, Rol N° 42.004-2017, considerandos 7° y 9°).
SEPTUAGÉSIMO TERCERO.
Además, según explica la doctrina, el objeto del proceso es el asunto respecto del que las partes Fojas 6052 seis mil cincuenta y dos
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL solicitan la protección jurisdiccional. El art. 158 del CPC alude a este elemento de la relación procesal al definir la sentencia definitiva como aquella resolución que pone fin a la instancia, resolviendo la cuestión o asunto que ha sido objeto del juicio (ROMERO, Alejandro. Curso de Derecho Procesal Civil, Tomo
III:
Los presupuestos procesales relativos al procedimiento, 1era Edición. Thomson Reuters, 2015, p. 36). SEPTUAGÉSIMO CUARTO.
En el caso concreto, la reclamación no ha perdido objeto, pues la obtención de una RCA favorable en el marco de la ejecución del PDC no satisface ni sustituye la tutela jurisdiccional solicitada en autos, consistente en la revisión de la legalidad de la resolución que aprobó dicho PDC y la eventual declaración de nulidad del acto impugnado. Por tal razón, la ejecución —total o parcial— de la resolución que aprobó el PDC no altera ninguna de las controversias, ya que, conforme al art. 30 de la Ley N° 20.600, la eventual declaración de nulidad no sólo suprime los efectos del acto hacia el futuro, sino que lo expulsa del ordenamiento jurídico con efectos generales (erga omnes) y eficacia retroactiva (ab initio). Por lo mismo, el acto impugnado continúa siendo jurídicamente relevante y susceptible de control, subsistiendo el interés en obtener un pronunciamiento jurisdiccional sobre su validez.
SEPTUAGÉSIMO QUINTO.
Adicionalmente, la obtención de la RCA constituye, en rigor, la materialización de la obligación primaria e incumplida prevista en el art. 8° de la Ley N° 19.300, lo que no equivale a una satisfacción extraprocesal de la pretensión anulatoria deducida por la parte reclamante, por lo que dicha circunstancia no altera el objeto del proceso, el cual se circunscribe al control de legalidad del acto administrativo impugnado.
SEPTUAGÉSIMO SEXTO. En consecuencia, no se configura una hipótesis de pérdida sobreviniente del objeto del proceso, por lo que la alegación del Tercero Independiente será rechazada.
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B. CON RELACIÓN A LOS CRITERIOS DE APROBACIÓN DEL PDC DEL ART. 9 DEL DS N° 30/2012 1. Sobre el criterio de eficacia
SEPTUAGÉSIMO SÉPTIMO.
Los Reclamantes señalaron que el PDC no cumple con el criterio de eficacia, ya que la presentación del Titular se limita a reiterar la obligación de ingreso, sin asumir obligaciones distintas a las ya incumplidas, lo que impediría hacerse cargo de los efectos generados sobre los objetos protegidos de la ZOIT y por el hecho infraccional configurado en el Cargo N° 2.
Agregaron que la paralización de la actividad no constituye un compromiso voluntario, sino que corresponde a una consecuencia necesaria derivada del art. 8° de la Ley N° 19.300, dado que un proyecto no puede operar sin la obtención de la calificación ambiental favorable. Asimismo, indicaron que las obligaciones de monitoreo son un mínimo que carecen de entidad suficiente para ser eficaces por sí solas para el retorno al cumplimiento normativo. Argumentaron que el PDC incorporó sólo una acción nueva relativa a señalética, sin incluir medidas orientadas a hacerse cargo de los efectos derivados de la ejecución del proyecto sin contar con una RCA.
SEPTUAGÉSIMO OCTAVO.
Para los Reclamantes, las correcciones de oficio de la SMA impidieron incorporar nuevas acciones asociadas al Cargo N° 2, ya que se limitaron a exigir el reconocimiento de efectos negativos derivados de la ejecución del proyecto, indicando que el ingreso al SEIA constituía la forma de abordarlos. Sostuvieron, además, que la obligación de ingresar al SEIA no puede entenderse cumplida mediante una DIA, ya que el proyecto generaría efectos del art. 11 letras c), d) y f) de la Ley N° 19.300 que obligan su evaluación mediante un EIA. En particular, explicaron que existiría una afectación significativa a la actividad turística derivada de la disminución del caudal del río Los Maquis, lo que ha deteriorado la cascada y los pozones, reduciendo su atractivo natural y afectando directamente a los emprendimientos locales dependientes del flujo de visitantes. Fojas 6054 seis mil cincuenta y cuatro
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Asimismo, señalaron que el proyecto se emplaza en un área bajo protección oficial y que la demolición de la casa de máquinas de la antigua Central Los Maquis constituye una alteración de un bien con valor histórico y patrimonial significativo. En consecuencia, indicaron que la elección del instrumento de ingreso es una cuestión sustantiva, controlable por la autoridad, y que la omisión de exigir un EIA constituye un vicio del acto impugnado, al no permitir abordar adecuadamente los efectos de los hechos infraccionales ni restablecer el cumplimiento normativo.
SEPTUAGÉSIMO NOVENO.
La Reclamada, en tanto, sostuvo que el PDC cumple con los requisitos del DS N° 30/2012 y que será el SEA, en el contexto de la acción N° 1, relativa a la evaluación ambiental del Proyecto, quien determine si el impacto ambiental del proyecto, así como sus medidas y compromisos, se ajustan a las normas vigentes. Respecto de la eficacia de las medidas propuestas, la SMA aseguró que el PDC abordó adecuadamente los efectos negativos sobre el suelo y la vegetación y que verificó que en la DIA, acompañada en el procedimiento, se consideraron medidas que abarcan las afectaciones reconocidas en el PDC.
Respecto del ingreso mediante la forma de un EIA, la SMA indicó que le corresponde al Titular determinar la vía de ingreso al SEIA y al SEA la decisión respecto a la idoneidad de la forma de evaluación.
Agregó la SMA que la paralización del proyecto, la que se mantendrá hasta la obtención de la RCA, se hace cargo de los efectos del Proyecto sobre el paisaje y los recursos hídricos, ya que no habrá captación de agua.
OCTOGÉSIMO.
El Tercero, por su parte, postuló que la SMA cuenta con un margen amplio de libertad para definir las acciones idóneas para regresar al cumplimiento normativo, indicando que la acción principal, consistente en la obtención de la RCA fue ejecutada satisfactoriamente; agregando que los impactos ambientales identificados en el PDC y en la evaluación fueron analizados adecuadamente, obteniéndose con ello la calificación favorable.
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OCTOGÉSIMO PRIMERO. Esta materia se encuentra definida en las normas contenidas en el art. 9° del D.S. N° 30/2012, del MMA, que establece los criterios que la SMA debe verificar para aprobar un PDC, señalando, respecto del criterio de eficacia, que “[l]as acciones y metas del programa deben asegurar el cumplimiento de la normativa infringida, así como contener y reducir o eliminar los efectos de los hechos que constituyen la infracción”. Es decir, se exige la concurrencia de dos elementos de carácter copulativo: por una parte, asegurar el retorno al cumplimiento normativo; y, por otra, contener, reducir o eliminar los efectos negativos derivados de la infracción, los cuales han debido ser previamente identificados conforme al análisis exigido por el criterio de integridad.
OCTOGÉSIMO SEGUNDO. En este caso, los cargos imputados se vinculan con la omisión del deber de someter el proyecto al SEIA, en los términos exigidos por el art. 8° de la Ley N° 19.300 y por el incumplimiento al requerimiento de la SMA de la evaluación ambiental del proyecto.
Lo anterior –como se indicó en el Considerando Cuadragésimo sexto–, determina que la vía para retornar satisfactoriamente al cumplimiento, es someter el proyecto al SEIA y obtener la correspondiente RCA favorable, constituyendo ambas acciones remedios idóneos y eficaces para dar cumplimiento a la obligación cuya omisión configuró la infracción.
Este criterio, además, ha sido respaldado tanto por la jurisprudencia (Segundo Tribunal Ambiental, sentencia de 11 de agosto de 2020, Rol R-199-2018, considerando 56°) como la doctrina citada por los propios Reclamantes (ARELLANO, Gustavo y CHUBRETOVIC, Teresita, “Infracción administrativa de elusión al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental: Criterios y eficacia de los procedimientos de la Superintendencia del Medio Ambiente”, en: Revista de Derecho Ambiental, N° 20, 2023, pp.
202) la que ha precisado que, cuando la infracción deriva de la falta de obtención de permisos o autorizaciones, su regularización necesariamente pasa por su obtención. Por lo tanto, la supuesta reiteración del ingreso al SEIA alegada por la parte reclamante, no resulta contraria al criterio de Fojas 6056 seis mil cincuenta y seis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL eficacia, sino que constituye la medida principal para dar cumplimiento de la obligación infringida.
OCTOGÉSIMO TERCERO. Por otro lado, los Reclamantes sostuvieron que las medidas no serían eficaces, ya que para hacerse cargo de los efectos negativos derivados de la infracción, habría sido necesario (i) que “el titular fuera más allá de simplemente reafirmar la obligación de ingreso [al SEIA]” (fs. 20), y (ii) que éste asuma, de manera concreta, los efectos producidos sobre los objetos de protección de la ZOIT Chelenko. OCTOGÉSIMO CUARTO.
En relación con el primero de los argumentos mencionados, se advierte, de su sola lectura, que éste resulta extremadamente genérico e insuficientemente fundado. En efecto, la impugnación –a excepción de lo señalado sobre los objetos de protección de la ZOIT– no desarrolla un razonamiento específico que –a partir de los efectos negativos identificados–permita comprender por qué las medidas propuestas no serían suficientes o eficaces, limitándose a afirmar, en términos abstractos, que sería necesario “ir más allá” del ingreso al SEIA.
Lo anterior, de acuerdo con lo señalado por este Tribunal en otros casos similares (Tercer Tribunal Ambiental, sentencia de 16 de abril de 2025, Rol R-42-2022, considerandos 117°-120°), resulta particularmente relevante si se considera que, conforme a lo dispuesto en el art. 3° de la Ley N° 19.880, los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, lo que impone al reclamante la carga de impugnar el acto entregando fundamentos fácticos y jurídicos suficientes que permitan establecer su eventual ilegalidad, no resultando admisible que a través de una impugnación genérica se pretenda trasladar a la Administración o al Tribunal la carga de reconstruir los eventuales defectos del acto, sin una mínima especificación de los vicios alegados.
De este modo, la alegación en comento será desestimada por carecer de la densidad argumentativa necesaria para desvirtuar la presunción de legalidad del acto impugnado.
OCTOGÉSIMO QUINTO.
Una situación distinta acontece con la segunda de las alegaciones, referida a que el PDC aprobado no Fojas 6057 seis mil cincuenta y siete
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL habría asumido de manera concreta los efectos generados sobre los objetos de protección de la ZOIT. Así, el Tribunal debe determinar si tales efectos, cuya existencia no ha sido discutida, han sido abordados de manera eficaz por las acciones contempladas en el PDC refundido. De acuerdo a este último (fs. 1715 y ss.), los efectos negativos derivados del Cargo N° 1 se relacionan con la afectación del valor paisajístico y turístico, así como con impactos sobre el suelo y la vegetación (fs. 1740-1741). No obstante, y como se advirtió previamente, la actora sólo cuestionó la eficacia de las medidas asociadas a los efectos sobre la ZOIT Chelenko –la que, como se explicará más delante– se vincula al valor paisajístico y turístico, mas no a los impactos sobre el suelo y vegetación, por lo que, conforme a los arts. 160 y 170 N° 6 del Código de Procedimiento Civil, este Tribunal ceñirá el control de legalidad a lo alegado por la parte.
OCTOGÉSIMO SEXTO.
Para tal efecto, se considerará que –como reconocen los propios Reclamantes (fs. 23), al citar y hacer suyos los considerandos 43° y 44° de la resolución que formuló cargos (fs. 171)– el efecto generado por el proyecto sobre el objeto de protección de la ZOIT Chelenko es la alteración permanente del río; particularmente la disminución de caudal, que afecta de manera continua los atributos paisajísticos protegidos, configurando una merma del valor turístico del área.
OCTOGÉSIMO SÉPTIMO. Lo anterior resulta, además, consistente con lo previamente resuelto por este Tribunal en sentencia de 8 de octubre de 2021, en la que se indicó que “en la ZOIT Chelenko se encuentra comprendida, como objeto de protección, la cascada Los Maquis y su entorno de pozones” (Tercer Tribunal Ambiental, sentencia de 08 de octubre de 2021, Rol N° R-44-2020, considerando 22°) y que, en tal sentido, la extracción y restitución del caudal sería un hecho suficiente –conforme al art. 10 letra p) de la Ley N° 19.300– “para establecer la susceptibilidad de afectación” de la cascada y su entorno de pozones, “elemento principal de este atractivo turístico” (Ibíd., considerando 40°).
Fojas 6058 seis mil cincuenta y ocho
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OCTOGÉSIMO OCTAVO.
En atención a lo anterior, la empresa presentó un PDC (fs. 1391 y ss.) que originalmente contemplaba diversas acciones tendientes a abordar los efectos vinculados al valor paisajístico y turístico –en particular, sobre la cascada del río Los Maquis y su sistema de pozones, los que, según ha quedado establecido, constituyen los objetos de protección de la ZOIT para el caso de autos– generados por la infracción imputada en el Cargo N° 1.
OCTOGÉSIMO NOVENO.
La SMA, por su parte, mediante la Res. Ex. N° 3, de 8 de julio de 2024 (fs. 1673 y ss.), solicitó excluir aquellas acciones que debían ser abordadas en la evaluación ambiental del proyecto al ingresar al SEIA y no en el contexto de la tramitación PDC (considerandos 27° y 29° de la de la Res. Ex. N° 3/2024, fs. 1680), así como refundir en una sola acción aquellas ligadas al ingreso al SEIA y a la obtención de la RCA favorable (considerando 26° de la Res. Ex. N° 3/2024, fs. 1679). Consecuentemente, la empresa presentó el PDC Refundido (fs. 1739 y ss.), dando respuesta a los requerimientos de la SMA, quedando en definitiva las siguientes acciones: 1)
Acción N° 1: Ingreso del proyecto al SEIA y obtención de RCA favorable. Esta acción, si bien fue objeto de observaciones por parte de la SMA (considerando 26°, Res. Ex. N° 3/2024, fs. 1679), no presentó reparos sustantivos que alterarán el contenido esencial de la medida. 2)
Acción N° 2: Paralización total de las obras del proyecto. Tampoco fue objeto de observaciones relevantes, limitándose la SMA a solicitar que se precisara que la acción se mantendría durante toda la ejecución del PDC (considerando 31°, Res. Ex. N° 3/2024, fs. 1680). La empresa, por su parte, indicó que a contar del 20 de mayo del 2022 –y en el contexto del procedimiento de requerimiento de ingreso al SEIA– se suspendió la marcha blanca del proyecto, iniciándose el 23 de mayo del mismo año la desmovilización de las faenas por parte de la empresa contratista, aclarando que dicha paralización se Fojas 6059 seis mil cincuenta y nueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL ha mantenido y mantendrá hasta que se obtenga la RCA favorable (fs. 1749-1750). 3)
Acción N° 3: Incorporación de señalética con información de los atractivos turísticos del sector. Sobre esta medida, la SMA a través de la Res. Ex. N° 3/2024, considerando 34° (fs. 1781) solicitó especificar antecedentes sobre su forma de implementación, complementando antecedentes sobre la cantidad y detalles de las señaléticas que serían instaladas, con ubicación, imágenes e información específica de cada una de ellas. La empresa, dando respuesta a la autoridad administrativa, señaló que se implementará (i) un cartel principal con información general del atractivo turístico, con mapa del área identificando el río Los Maquis, pozones, saltos y rutas de acceso, información turística, descripción de la operación de la central y del resguardo del caudal ambiental; (ii) un cartel con información de fauna y vegetación; y (iii) quince carteles con información sobre puntos de referencia correlacionados al cartel principal (fs. 1732). Asimismo, se precisó que –a la fecha de tramitación del PDC– la acción se encontraba en ejecución dada la cotización obtenida y que su instalación estaría prevista con posterioridad a la aprobación del PDC (fs. 1751-1753). 4)
Acción N° 4: Habilitación de sistema de seguimiento en línea con la SMA del sistema de medición de caudal captado. Al respecto, la empresa —considerando lo observado por la SMA en el considerando 33° de la Res. Ex. N° 3/2024 (fs. 1681)— modificó el indicador de cumplimiento, señalando que el sistema de seguimiento corresponderá a un medidor de flujo instalado en la tubería de baja presión, ubicado en las cercanías de la bocatoma y georeferenciado. Indicó que dicho dispositivo permitirá constatar que el caudal captado y restituido será de 0 L/s y transmitirá la información a un sistema de control central, siendo entregada a la SMA mediante un sistema en línea de forma continua e ininterrumpida, con el objeto de acreditar que Fojas 6060 seis mil sesenta
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL el proyecto no operará durante la vigencia del PDC y hasta la obtención de la RCA favorable (fs. 1730-1731).
NONAGÉSIMO.
Este PDC Refundido (fs. 1739 y ss.), al describir los efectos negativos generados sobre el valor paisajístico y turístico, señaló que el río Los Maquis (con sus saltos, pozones y cascada) es un atractivo dentro de la ZOIT Chelenko (fs. 1740). Al respecto, indicó también, que, si bien el proyecto es visible desde ciertos puntos, sus efectos sobre el paisaje serían acotados (fs. 1740). Asimismo, respecto del río y sus atractivos, señaló que la captación de agua fue temporal y acotada a periodos de prueba en 2021 y 2022, sin observarse alteraciones en la expresión visual de la cascada ni en los atributos del paisaje, conforme a registros fotográficos comparativos (fs. 1740 y 1823). Adicionalmente, reportó que durante dichos períodos se mantuvo un caudal escénico igual o superior a 366 l/s, desviándose sólo el excedente para generación eléctrica (fs. 1740).
NONAGÉSIMO PRIMERO. La SMA, al analizar el PDC Refundido, sostuvo que las acciones propuestas serían eficaces para hacerse cargo de los efectos sobre el valor paisajístico y turístico. En particular, respecto de la Acción N° 1, señaló que esta cumplía con el criterio de eficacia, ya que esta era adecuada para retornar al cumplimiento. Agregó que sería la propia evaluación ambiental la que permitiría al SEA determinar si los impactos, tanto en la fase de construcción como de operación, se ajustan a la normativa ambiental vigente y si corresponde establecer compromisos, condiciones o exigencias aplicables (considerando 50°, fs. 3379). Del mismo modo, respecto a la Acción N° 2, indicó que la paralización “permitirá no captar agua desde el río Los Maquis, por lo que no se producirán efectos sobre el atractivo escénico del salto de agua ni los pozones, haciéndose cargo de parte del efecto en paisaje”, evitando generar nuevos efectos sobre el atractivo (considerandos 57° y 58°, fs. 3380). En relación a la Acción N° 3, la SMA señaló que “esta acción permite potenciar las vistas a los atributos del paisaje que le otorgan un carácter único y representativo, conteniendo y/o guiando a los visitantes para una mejor experiencia, por lo que se considera Fojas 6061 seis mil sesenta y uno
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL eficaz” (considerando 60°, fs. 3380). Finalmente, en relación con la Acción N° 4, se determinó su eficacia, en cuanto “permitirá dar cuenta de la contención del efecto asociado al paisaje, esto mediante el envío de la información en tiempo real a esta Superintendencia sobre la ausencia de captación del caudal del río Los Maquis, resguardando el atractivo escénico del salto de agua durante el periodo de ejecución del PdC mientras no se obtenga la respectiva RCA” (considerando 63°, fs. 3381, el énfasis es del Tribunal).
NONAGÉSIMO SEGUNDO. Atendido lo anterior, se aprecia que las acciones propuestas en el PDC
Refundido cumplen, efectivamente, con el criterio de eficacia exigido por el art. 9° del D.S. N° 30/2012, en cuanto satisfacen copulativamente el retorno al cumplimiento normativo y la contención de los efectos de la infracción, considerando que los impactos ambientales derivados del Proyecto serán analizados en la evaluación de impacto ambiental. La Acción N° 1 –consistente en el ingreso al SEIA y la obtención de una RCA favorable–constituye el mecanismo idóneo para reconducir la situación de elusión al estado de conformidad con el art. 8° de la Ley N° 19.300, la que –a juicio de este Tribunal– no constituye una mera reiteración de dicha obligación, sino su operativización en sede de cumplimiento, mediante la fijación de plazos, hitos y estándares verificables, lo que permite un control efectivo por parte de la SMA.
Por su parte, las Acciones N° 2 y N° 4, si bien derivan directamente de la prohibición legal del art. 8° de la Ley N° 19.880, ello no obsta a que su incorporación en el PDC contribuya a asegurar el cese de los efectos de la conducta infractora, pues tales medidas permiten contener y evitar la generación de nuevos efectos sobre el valor paisajístico y turístico, mediante la paralización total de las obras y la verificación continua de la no captación de aguas, asegurando, durante la vigencia del PDC, la mantención de las condiciones del caudal del río previas a la ejecución del proyecto. A su vez, la Acción N° 3 contribuye a abordar los efectos asociados a la experiencia de los visitantes y potenciar la Fojas 6062 seis mil sesenta y dos
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL apreciación de los atributos del área en donde se emplaza el Proyecto.
De este modo, el conjunto de acciones no solo permite retornar al cumplimiento, sino que además contiene y gestiona adecuadamente los efectos que produce el incumplimiento, los que se encuentran controlados hasta la existencia de un nuevo instrumento de gestión de impactos; de modo que el criterio de eficacia, necesario para la aprobación del PDC, no se ve vulnerado. Adicionalmente a todo lo anterior, se ha podido verificar que las acciones relacionadas con los impactos en el paisaje que se eliminaron del PDC, fueron trasladadas a la DIA, destacando entre ellas el diseño de la casa de máquinas (fs. 5129 y ss.), la armonización de las huellas de maquinaria con el paisaje (fs. 5145 y ss.), así como las terminaciones de paisajismo para reducir la visibilidad de las tuberías y de la cámara de carga (fs. 5143 y ss.) En consecuencia, las alegaciones de la parte reclamante deben ser rechazadas. NONAGÉSIMO TERCERO. Junto con lo anterior, también se debe aclarar que la determinación del instrumento de evaluación ambiental —esto es, si el proyecto debe someterse a una DIA o a un EIA— constituye una cuestión propia del SEIA, que debe resolverse en dicha sede, conforme a los antecedentes técnicos que se presenten y a la evaluación que efectúe la autoridad competente. Pretender resolver dicha cuestión en el contexto de la tramitación de un PDC implica trasladar a este instrumento exigencias que le son ajenas, desnaturalizando su función, tal como ha sido indicado por la jurisprudencia (Tercer Tribunal Ambiental, sentencia de 28 de noviembre de 2026, Rol R-28-2016, considerando 20°; y Segundo Tribunal Ambiental, sentencia de 21 de agosto de 2018, Rol R-160-2017, considerandos 132° y 133°). En consecuencia, la alegación de la parte reclamante —en cuanto pretende cuestionar la idoneidad del PDC sobre la base de la supuesta necesidad de un EIA—resulta improcedente.
NONAGÉSIMO CUARTO.
Además, no se allegaron antecedentes técnicos ni probatorios suficientes para respaldar la supuesta existencia de una afectación significativa, por lo que la Fojas 6063 seis mil sesenta y tres
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL alegación de la parte reclamante carece de sustento, pues no logra acreditar tal aseveración. A ello, se suma que los propios
Reclamantes no controvirtieron el criterio de integridad, que exige la identificación y descripción de la totalidad de los efectos de la infracción, de modo que, ante la ausencia de un cuestionamiento relativo a los efectos de la infracción, se pierde la base necesaria para configurar un eventual incumplimiento del criterio de eficacia, el que se construye, precisamente, a partir de la identificación de los efectos de la infracción.
- Sobre el criterio de verificabilidad
NONAGÉSIMO QUINTO.
Los Reclamantes, sostuvieron que el PDC no cumplía con el criterio de verificabilidad, ya que la SMA, al evaluar dichos medios, debía considerar la conducta previa del Titular, particularmente la ejecución del proyecto sin autorización. En ese contexto, se indicó que no resultaba razonable confiar el control del cumplimiento al propio Titular, por lo que los medios propuestos carecían de la objetividad y confiabilidad necesarias para asegurar el cumplimiento efectivo del PDC.
NONAGÉSIMO SEXTO.
Para la SMA, el criterio de verificabilidad exige que las acciones y metas del PDC contemplen mecanismos que permitan acreditar su cumplimiento, sin que sea necesario un análisis subjetivo de la conducta del infractor. En el caso concreto, agregó, el PDC aportó información relevante y precisa, suficiente para evaluar el cumplimiento de las acciones que contiene, agregando medios de verificación adecuados a los indicadores de cumplimiento de dichas acciones.
NONAGÉSIMO SÉPTIMO. La empresa, a su vez, alegó que comprometió en el PDC medios idóneos y suficientes para constatar a futuro la correcta ejecución del PDC en el marco de los reportes que en él se comprometieron, agregando que la letra c) del art. 9° del D.S. N° 30/2012 del MMA no exige un análisis subjetivo del actuar del Titular, postulando que la Fojas 6064 seis mil sesenta y cuatro
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL pretensión de la parte reclamante implicaría una extralimitación de la SMA en sus potestades.
NONAGÉSIMO OCTAVO.
Para resolver la alegación planteada, es indispensable tener presente que la presentación de un PDC supone, necesariamente, la formulación previa de cargos y, por consiguiente, la imputación de una infracción por parte de la Administración. Por tal razón, pretender desestimar el PDC sobre la base de conductas que habrían dado origen al pliego de cargos implicaría desconocer la lógica y finalidad de este instrumento, orientado precisamente a incentivar el retorno a la conformidad normativa, aún respecto de quienes han incurrido en la o las infracciones de las que son objeto dicho procedimiento sancionatorio.
NONAGÉSIMO NOVENO.
Además, de acuerdo al texto expreso del art. 9° letra c) del D.S. N° 30/2012, del MMA, el criterio de verificabilidad no se construye sobre la base de la conducta anterior del administrado, sino sobre la existencia de indicadores, medios de verificación y mecanismos de seguimiento que permitan a la SMA controlar objetivamente el cumplimiento de las acciones comprometidas. En este sentido, el PDC no descansa en la sola declaración del titular, sino en un sistema de fiscalización activa, que permite corroborar el cumplimiento del Plan. En el caso concreto, dichos medios y mecanismos no fueron controvertidos por los Reclamantes. CENTÉSIMO.
Por tales razones, esta alegación será igualmente desestimada, pues la parte reclamante intenta introducir un estándar ajeno al ordenamiento, al pretender supeditar la verificabilidad del PDC a características subjetivas atribuidas al infractor.
- Sobre el criterio negativo de aprobación del PDC CENTÉSIMO PRIMERO.
Finalmente, los Reclamantes alegaron que el PDC aprobado generaba un beneficio indebido al infractor, al permitirle dilatar el cumplimiento de una obligación preexistente —el ingreso al SEIA— ya impuesta mediante requerimiento previo, por lo que la aprobación del Programa operaría como una prórroga encubierta, sin sanción, vaciando Fojas 6065 seis mil sesenta y cinco
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL de contenido el apercibimiento y el procedimiento sancionatorio. Asimismo, indicaron que el PDC permitiría eliminar el reproche y liberar a la empresa de los efectos sancionatorios, sin asumir cargas adicionales, lo que permitía la rentabilización de la infracción cometida.
CENTÉSIMO SEGUNDO.
La Reclamada, en tanto, postuló que los instrumentos bajo su competencia deben ser gestionados de manera funcional, es decir, desde una perspectiva facilitadora del cumplimiento de los objetivos que persigue la regulación, indicando que no es posible, en el contexto del procedimiento sancionatorio, que éste culmine sin que se haya aplicado una sanción, o bien, sin que el regulado haya adoptado acciones concretas para enmendar su conducta. En el caso concreto, agregó, como el PDC propone la obtención de la respectiva RCA, no es posible prever que la empresa, por medio de su PDC esté intentando eludir su responsabilidad ni aprovecharse de la infracción cometida, señalando que los plazos considerados en el PDC no resultan dilatorios.
CENTÉSIMO TERCERO.
A su vez, el Titular del Proyecto, en su calidad de Tercero Independiente, afirmó que no ha habido infracción al art. 9° del DS N° 30/2010 del MMA. Indicó que el hecho de no haber obtenido la RCA con oportunidad del requerimiento de ingreso, responde al término anticipado del procedimiento de evaluación ambiental, ante requerimiento de la SEREMI de Desarrollo Social y Familia; y que habría sido esta circunstancia la que gatilló el inicio del procedimiento sancionatorio, junto con una serie de mejoras sustantivas de la DIA. Señaló que no existe aprovechamiento de su parte, sino que ha actuado con la celeridad posible para cumplir satisfactoriamente su PDC, de modo de cesar la comisión de la infracción y los efectos que de ella se derivaron. CENTÉSIMO CUARTO.
Al respecto, se debe tener presente que el citado art. 9 del D.S. N° 30/2012, prohíbe a la SMA aprobar un PDC por medio del cual el infractor intente eludir su responsabilidad, aprovecharse de su infracción o bien, que las propuestas sean manifiestamente dilatorias.
Fojas 6066 seis mil sesenta y seis
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CENTÉSIMO QUINTO.
A esto último apuntan los Reclamantes al cuestionar la dilación indebida en el cumplimiento de la obligación preexistente de ingresar el proyecto hidroeléctrico al SEIA. Ahora bien, del tenor literal del art. 9 del D.S. N° 30/2012, del MMA, se observa que la prohibición de aprobar un PDC manifiestamente dilatorio, se refiere a los plazos comprometidos en las acciones y metas del propio Programa, esto es, a que estos no excedan lo estrictamente necesario para su ejecución; sin que la norma haga referencia al tiempo durante el cual el incumplimiento se hubiere prolongado con anterioridad a la presentación del PDC, que es lo que postulan los Reclamantes, quienes, además, no explican de qué manera concreta los plazos propuestos para cada una de las Acciones del PDC resultarían manifiestamente dilatorias, limitándose a formular alegaciones de carácter genérico.
CENTÉSIMO SEXTO.
Con todo, no se advierte que el PDC presentado importe una prórroga injustificada del cumplimiento, desde que los plazos asociados a sus acciones –en particular, el ingreso al SEIA y la obtención de la RCA–, responden a la naturaleza del procedimiento administrativo involucrado, no evidenciándose una extensión artificial o innecesaria del estado de incumplimiento. Por el contrario, las acciones comprometidas se orientan a reconducir la conducta infractora al cumplimiento normativo, sin prolongar injustificadamente dicho estado.
CENTÉSIMO SÉPTIMO.
Del mismo modo, al alegar una supuesta
“rentabilización de la infracción”, los Reclamantes reiteran cuestionamientos ya abordados por este Tribunal, en particular la idea de que el Titular no asumiría cargas adicionales, argumento que ha sido previamente desestimado en los
Considerandos Cuadragésimo quinto y siguientes de esta
sentencia. A mayor abundamiento, la Excma. Corte Suprema ha reconocido que el PDC constituye un “instrumento de incentivo, que determina que un proceso sancionatorio no termine necesariamente con una sanción, sino que culmine con el cumplimiento de un programa que materialice la protección del bien jurídico que a través del incumplimiento se vio amenazado” (Excma. Corte Suprema, sentencia de 5 de marzo de 2018, Rol N° Fojas 6067 seis mil sesenta y siete
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL 11.485-2017, considerando 18°), cuestión que precisamente ocurre en la especie.
CENTÉSIMO OCTAVO.
En consecuencia, no se configuran los supuestos que permitirían estimar que el PDC aprobado es manifiestamente dilatorio ni que genere un beneficio indebido para el infractor, por lo que estas alegaciones de la parte reclamante serán desestimadas.
POR TANTO Y TENIENDO PRESENTE, además, lo dispuesto en los
arts. 17 N° 3, 29 y 30 de la Ley N° 20.600; arts. 3°, 35, 36, 42 y 62 demás aplicables de la Ley Orgánica de la SMA, contenida en el Artículo Segundo de la Ley N° 20.417; arts. 1, 2, 6, 7 y 9 y pertinentes del Decreto Supremo N° 30, de 20 de agosto de 2012, del Ministerio del Medio Ambiente, que aprueba el Reglamento sobre Programas de Cumplimiento, Autodenuncias y Planes de Reparación; arts. 5° y 8° de la Ley N° 18.575; arts. 1°, 3°, 7°, 9°, 13, 17, 31 y demás aplicables de la Ley N° 19.880; arts. 8°, 10, 11 y 18 bis de la Ley N° 19.300, en lo que resulte aplicable; arts. 158, 160, 164, 169, 170 y demás aplicables del Código de Procedimiento Civil; el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema de Justicia sobre la forma de las sentencias, de 30 de septiembre de 1920; y demás disposiciones pertinentes,
SE RESUELVE:
I.
Rechazar la reclamación de fs. 1 y ss., por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. II. No condenar en costas a los Reclamantes por haber tenido motivo plausible para litigar.
Notifíquese y regístrese.
Rol N° R 28-2025
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Pronunciada por el Ilustre Tercer Tribunal Ambiental, integrado por el Ministro Sr. Javier Millar Silva, y las Ministras Sra. Sibel Villalobos Volpi y Sra. Karina Ormeño Soto subrogando legalmente.
Redactó la sentencia la Ministra Sra. Sibel Villalobos Volpi.
Autoriza el Secretario Abogado Sr. Francisco Pinilla Rodríguez.
En Valdivia, a once de junio de dos mil veintiséis, se anunció por el Estado Diario.
Fojas 6069 seis mil sesenta y nueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL
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Karina Irene Ormeño Soto
Ministro
Corte de apelaciones de valdivia
Once de junio de dos mil veintiséis 13:06 UTC-4