Municipalidad de Pichidegua y Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Pichidegua con Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental
Tabla de contenidos
VISTOS: .......................................................... 2 I.
Antecedentes de la reclamación ............................. 3 II.
Del proceso de reclamación judicial ........................ 8
CONSIDERANDO: ................................................... 10 i)
De la eventual improcedencia de la reclamación a la luz del criterio jurisprudencial de la invalidación impropia .......... 13 ii)
De la legitimación e interés de los reclamantes ......... 18 iii) De la eventual caducidad de la potestad invalidatoria respecto de la Resolución Exenta N° 198/2018 .................. 27 iv) De la acreditación del inicio de ejecución del proyecto ... 32 v) Conclusión ................................................. 48
SE RESUELVE: .................................................... 49 trescientos cincuenta 350
Santiago, diecinueve de marzo de dos mil veinticuatro.
VISTOS:
El 2 de noviembre de 2020, el abogado Juan Alberto Molina Tapia, en representación de la Municipalidad de Pichidegua y la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Pichidegua (“las reclamantes”), interpuso reclamación del artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600, que Crea los Tribunales Ambientales (“Ley N° 20.600”), en contra de la Resolución Exenta N° 202099101588, de 17 de septiembre de 2020 (“resolución reclamada”), dictada por la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental (“Dirección Ejecutiva del SEA” o la “reclamada”), en virtud de la cual rechazó la solicitud de invalidación de la Resolución Exenta N° 198, de dicho órgano, de 21 de febrero de 2018 (“Resolución Exenta N° 198/2018”), que tuvo por acreditado el inicio de ejecución del proyecto “Concesión Ruta 66-Camino de la Fruta”.
Cabe hacer presente que si bien el libelo señala que se reclama en contra de la “Resolución Exenta N° 202099101126-2020, de 17 de septiembre de 2020”, ello constituye un error, pues la resolución reclamada, y sobre la cual se basan tanto la pretensión de la reclamante como el informe de la reclamada, es la Resolución Exenta N° 202099101588, dictada por la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental en la referida fecha, la cual resolvió el procedimiento de invalidación de la Resolución Exenta N° 198/2018. En efecto, la Resolución Exenta N° 202099101126 -invocada erróneamente por la reclamante-se limitó a dar inicio a dicho procedimiento, por lo que el análisis de la sentencia versará respecto de la legalidad de la Resolución
Exenta N°202099101588.
El 9 de noviembre de 2020 el Tribunal admitió a trámite la reclamación, asignándole el Rol R N° 264-2020. trescientos cincuenta y uno 351
I.
Antecedentes de la reclamación
El Ministerio de Obras Públicas (“titular” o el “MOP”), es el titular del proyecto “Concesión Ruta 66-Camino de la fruta” (“el proyecto”), el cual ingresó al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (“SEIA”) vía Estudio de Impacto Ambiental (“EIA”), y calificado favorablemente mediante la Resolución Exenta Nº 255, de 22 de marzo de 2013, de la Dirección Ejecutiva del SEA (“RCA Nº 255/2013”).
El proyecto consiste en el mejoramiento, rehabilitación y homogenización del perfil de la Ruta 66, junto con la ampliación a segundas calzadas de los primeros 26 km -entre Pelequén y Peumo- y una calzada bidireccional, ya sea emplazada por la ruta actual o en una variante, para el resto del trazado. Además, se proyectan obras tales como: intersecciones desniveladas, mejoramiento de estructuras y pavimentos existentes, terceras pistas en tramos de alta pendiente, la construcción de cruces a nivel regulados, obras de saneamiento, señalización y seguridad vial, iluminación, pasarelas, paraderos, ciclovías, plazas de peajes troncales, entre otras. El proyecto contempla la conservación y mantenimiento tanto de las obras nuevas como de las preexistentes en los sectores que se indique durante todo el periodo que dure la concesión.
El proyecto es de carácter interregional y se emplaza en las Regiones de Valparaíso, Metropolitana y del Libertador Bernardo O´Higgins. Específicamente, abarca a las comunas de Santo Domingo, San Antonio, Malloa, San Vicente, Peumo, Las Cabras y San Pedro. Tiene como objetivo el mejoramiento de la conectividad vial para unir las tres regiones y favorecer las condiciones para el sector frutícola, vitivinícola y turístico de las zonas. La siguiente figura N° 1 muestra el emplazamiento del proyecto: trescientos cincuenta y dos 352
Figura N° 1: Cartografía de emplazamiento del proyecto
Fuente: Elaboración propia a partir del expediente administrativo EIA Concesión Ruta 66 Camino de La Fruta, capítulo III descripción de proyecto, plano N° 3-1-/1, p.109. Cada color del trazado corresponde a un sector (ver figura N° 2).
La siguiente figura describe los tramos de la ruta del proyecto:
Figura N° 2: Tabla de descripción de la ruta en RCA N° 255/2013
Fuente: ICE del EIA "Concesión Ruta 66-Camino de La Fruta", 2. Descripción de proyecto. Tabla 4 trescientos cincuenta y tres 353
El proyecto que dio origen a la RCA N° 255/2013 fue aprobado por Decreto Supremo N° 130, del MOP, de 10 de febrero de 2010, que “Adjudica Contrato de Concesión para la ejecución, conservación y explotación de la obra pública fiscal denominada ‘Ruta 66-Camino de la Fruta’”.
El 29 de enero de 2014, el MOP dictó el Decreto N° 132, que declaró la extinción de la concesión de la obra pública fiscal denominada “Ruta 66-Camino de la Fruta” y del contrato de concesión adjudicado por el Decreto Supremo N° 130, y de sus posteriores modificaciones, y autorizó el cumplimiento de la conciliación suscrita el 17 de enero de 2014 entre el MOP y la Sociedad Concesionaria La Fruta S.A.
El 12 de octubre de 2017, se publicó en el Diario Oficial el llamado a “Licitación
Pública
Internacional
Proyecto:
‘Concesión Ruta 66-Camino de la Fruta’”.
El 30 de enero de 2018, la Dirección General de Obras Públicas del MOP ingresó ante el SEA una minuta con seis anexos a fin de acreditar el inicio de la ejecución del proyecto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 ter de la Ley N° 19.300 y 73 y 4° transitorio del Decreto Supremo N° 40, del Ministerio del Medio Ambiente, de 30 de octubre de 2012, que Aprueba Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (“Reglamento del SEIA”).
El 21 de febrero de 2018, la Dirección Ejecutiva del SEA dictó la Resolución Exenta N° 198/2018, que se pronuncia respecto de la obligación establecida en el artículo 4° transitorio del Reglamento del SEIA, en relación con la Resolución Exenta N° 255, de fecha 22 de marzo de 2013, de la Dirección Ejecutiva del SEA. Dicha resolución resolvió tener por acreditado el inicio de la ejecución del proyecto Concesión Ruta 66–Camino de la Fruta, en los términos del inciso primero del artículo 25 ter de la Ley N° 19.300 y los artículos 73 y 4° transitorio del Reglamento del SEIA. La resolución fue publicada en el expediente electrónico el 13 de marzo de 2019. trescientos cincuenta y cuatro 354
El 20 de agosto de 2019, el MOP dictó el Decreto N° 87, que “Adjudica Contrato de Concesión para la ejecución, reparación, conservación y explotación de la obra pública fiscal denominada ‘Concesión Ruta 66, Camino de la Fruta’”, al Consorcio Sacyr. Dicho decreto establece que la RCA N° 255/2013 forma parte integrante del contrato de concesión. De esta forma, se concesionó nuevamente el proyecto, utilizándose como base el trazado establecido originalmente en el Decreto N° 130 -autorizado por la referida
RCA-, incorporándose nuevas variantes que deben someterse al SEIA.
La nueva versión del proyecto, adjudicado a través del Decreto N° 87, también es denominada "Ruta 66 Extendida", y se muestra en la siguiente figura N° 3:
Figura N° 3: Emplazamiento y descripción del proyecto “Ruta 66 Extendida”
Emplazamiento: trescientos cincuenta y cinco 355
Descripción:
Fuente: Elaboración propia. Adaptación informe ejecutivo-diciembre 2023 -Ruta de La Fruta, p.1. Decreto de Adjudicación Nº 87/2019, Dirección General de Concesiones del MOP.
El 19 de febrero de 2020, los señores Ismael González Gutiérrez, alcalde (s) de la Municipalidad de Pichidegua y Miguel Ignacio Araya Aliaga, presidente y representante legal de la Unión Comunal Junta de Vecinos de Pichidegua solicitaron al SEA la invalidación de la Resolución Exenta N° 198/2018.
El 31 de marzo de 2020, la Dirección Ejecutiva del SEA dictó la Resolución Exenta N° 202099101126 que dio inicio al procedimiento de invalidación de la Resolución Exenta N° 198/2018 y confirió traslado al titular del proyecto.
El 28 de abril de 2020, la Dirección General de Obras Públicas del MOP, solicitó a la Dirección Ejecutiva del SEA ampliar el plazo para evacuar traslado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 26 de la Ley 19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado (“Ley N° 19.880”). trescientos cincuenta y seis 356
El 7 de mayo de 2020, la Dirección Ejecutiva del SEA dictó la Resolución Exenta N° 202099101345, mediante la cual concedió la ampliación de un plazo adicional de cinco días hábiles contados desde el vencimiento del plazo original.
El 7 de mayo de 2020, la Dirección General de Obras Públicas, en representación del MOP, evacuó traslado.
El 17 de septiembre de 2020, la Dirección Ejecutiva del SEA dictó la Resolución Exenta N° 202099101588 -resolución reclamada-, que rechazó la solicitud de invalidación de la Resolución Exenta N° 198/2018.
II.
Del proceso de reclamación judicial
A fojas 8, el abogado Juan Alberto Molina Tapia, en representación de la Municipalidad de Pichidegua y de la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Pichidegua, interpuso -en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600- reclamación en contra de la Resolución Exenta N° 202099101588, que rechazó la solicitud de invalidación de la Resolución Exenta Nº 198/2018, de la Dirección Ejecutiva del SEA, que tuvo por acreditado el inicio de ejecución del proyecto. Solicita se declare la nulidad de dicha resolución. En subsidio, solicita la declaración de nulidad de la Resolución Exenta N° 202099101588 y, consecuencialmente, de la Resolución Exenta N° 198/2018. En subsidio de todo lo anterior, solicita se declare la nulidad de derecho público de ambas resoluciones.
A fojas 23, el Tribunal admitió a trámite la reclamación y ordenó a la reclamada informar.
A fojas 30, la abogada Yordana Mehsen Rojas, en representación de la Dirección Ejecutiva del SEA, solicitó ampliación del plazo para informar y acreditó personería.
A fojas 32, el Tribunal concedió la ampliación de plazo solicitada. trescientos cincuenta y siete 357
A fojas 35, la abogada Yordana Mehsen Rojas y el abogado José Ignacio Vial Barros, en representación de la reclamada, evacuaron informe solicitando el rechazo de la reclamación en todas sus partes, por carecer de fundamentos tanto en los hechos como en el derecho, con expresa condena en costas.
A fojas 81, el Tribunal tuvo por evacuado el informe.
A fojas 130, el abogado Juan Alberto Molina Tapia, en representación solo de la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Pichidegua acompañó el documento “Consulta de Pertinencia Adecuaciones al proyecto Ruta 66-Camino de la Fruta, sectores 1 y 5”.
A fojas 134, la abogada Ruth Israel López, del Consejo de Defensa del Estado (“CDE”), en representación del Estado-Fisco de Chile, solicitó que éste sea tenido como tercero coadyuvante de la reclamada.
A fojas 137, el Tribunal tuvo al Estado-Fisco de Chile como tercero coadyuvante de la reclamada.
A fojas 197, el Tribunal tuvo por acompañado, con citación, el documento referido a fojas 130.
A fojas 198, el CDE, haciendo uso de la citación, solicitó tener por observado el instrumento, de conformidad con el artículo 342 del Código de Procedimiento Civil en relación con el artículo 47 de la Ley N° 20.600.
A fojas 208, el Tribunal tuvo por observado el documento.
A fojas 323, se dictó el decreto autos en relación y se fijó la vista de la causa para el 31 de agosto de 2023, a las 10:00 horas.
A fojas 339, se dejó constancia que el 31 de agosto de 2023 se efectuó la vista de la causa, en la que alegaron el abogado trescientos cincuenta y ocho 358
Hernán Díaz Valenzuela, por la reclamante, la abogada Luisa Amigo Noreña, por la reclamada, y Nicolás Escobar Gómez, por el tercero coadyuvante de la reclamada. La causa quedó en acuerdo y se designó como redactora de la sentencia a la Ministra señora Marcela Godoy Flores, según se consigna en resolución de fojas 338.
CONSIDERANDO:
Primero
Las reclamantes alegan que tienen legitimación para impugnar la validez de la Resolución Exenta N° 198/2018, en tanto las nuevas bases de licitación del proyecto de 2017, así como el decreto de adjudicación de 2019, establecen que se van a incorporar tres nuevas variantes de trazados al proyecto, una de las cuales afecta a la comuna de Pichidegua. Por ello, se consideran titulares de un interés consistente en que los impactos que se verifican aguas arriba de la cuenca del río Cachapoal sean evaluados. Además, sostienen que tienen interés en la caducidad de la RCA N° 255/2013.
Alegan también, que la resolución reclamada es ilegal, ya que el SEA sostiene que se vio impedido de ejercer su potestad invalidatoria, por haberse presentado la solicitud de invalidación 3 días antes de que caducara. Señala que al momento de la presentación de la solicitud dicha potestad no había caducado y que, de acuerdo con lo sostenido por la Corte Suprema, lo procedente era decretar la extensión de los plazos prevista en el artículo 26 de la Ley N° 19.880.
Asimismo, cuestionan los antecedentes considerados por el SEA para acreditar el inicio de ejecución del proyecto, en particular: los decretos de expropiación, del MOP; el Decreto N° 132, de 2014, que declaró la extinción de la concesión de obra pública Ruta 66-Camino de la Fruta y del contrato de concesión adjudicado el 2010; y la Licitación Pública Internacional, de 2017.
Respecto de los decretos de expropiación, alegan que no se especifica su fecha y que las expropiaciones se llevaron a cabo trescientos cincuenta y nueve 359 con anterioridad a la dictación de la RCA N° 255/2013, en el contexto de una licitación de concesión de obra pública que fracasó. Además, indican que no se adjunta antecedente alguno respecto de las tomas de posesión realizadas durante el año 2013.
Afirman que el contrato de concesión adjudicado mediante el Decreto Supremo N° 130 de 10 de febrero de 2010, del MOP, se dictó 3 años antes de que el proyecto fuese calificado ambientalmente favorable. Además, relevan que el Decreto Supremo N° 132 de 2014, del MOP, que declaró la extinción de dicha concesión, constituye un acto inconexo al proyecto aprobado ambientalmente y, en consecuencia, tampoco cumple con la exigencia de sistematicidad.
Asimismo, señalan que la “Licitación Pública Internacional”, de 2017, corresponde a otro proyecto u obra pública, que aún no inicia su evaluación ambiental y cuyo trazado y área de influencia es diferente al aprobado por la RCA N° 255/2013.
Señalan que los referidos antecedentes no cumplen con los requisitos de ser sistemáticos, permanentes e ininterrumpidos como exige el ORD. N° 142034, dictado por la Dirección Ejecutiva del SEA el 21 de noviembre de 2014, que “Imparte instrucciones en relación al artículo 25 ter de la Ley N° 19.300, al artículo 73 del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y al artículo 4° transitorio del referido Reglamento” (“Instructivo de Caducidad”).
Por último, sostienen que la resolución reclamada genera un perjuicio asociado a la indefensión que provoca el mantenimiento de una resolución ambiental caducada y acusan la renuncia del ejercicio de potestades públicas por parte del SEA, en tanto no se pronuncia respecto del fraccionamiento del proyecto “Ruta 66-Camino de la Fruta”.
Segundo
Por su parte, la reclamada alega, en primer lugar, que la acción de autos es improcedente conforme a la tesis jurisprudencial de la invalidación impropia, la cual establece trescientos sesenta 360 un plazo de 30 días para presentar la solicitud de invalidación, en vez del plazo de 2 años expresado en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, lo cual conlleva a que el presente reclamo sería improcedente.
En segundo término, afirma que la Municipalidad de Pichidegua carece de legitimación activa para solicitar invalidación y ejercer la acción del artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600, porque el ordenamiento jurídico no le faculta para ello. Junto con lo anterior, asevera que los reclamantes no acreditaron su interés en el procedimiento de invalidación, por cuanto no explican cómo les afecta la resolución que tiene por iniciada la ejecución del proyecto y, además, en el caso que se pueda estimar que les produce afectación en relación con los efectos de la RCA N° 255/2013, los perjuicios denunciados en la solicitud de invalidación no se relacionan con obras o acciones autorizadas en la RCA.
Además, sostiene que al haberse presentado la solicitud de invalidación 3 días antes del cumplimiento de dos años que contempla el artículo 53 de la Ley N° 19.880, era prácticamente imposible resolverlo dentro de plazo sin conculcar derechos de terceros y, en particular, del titular. De esta forma -plantea-caducó su potestad de invalidar la Resolución Exenta N° 198/2018, al haber transcurrido el plazo establecido en la Ley N° 19.880 para tal efecto.
En cuanto a los antecedentes aportados por el titular para acreditar el inicio de ejecución del proyecto, sostiene que los decretos de expropiación sí dicen relación con el proyecto aprobado mediante la RCA N° 255/2013, con prescindencia de que posteriormente se haya dictado el Decreto N° 132, que extinguió el Decreto N° 130, por cuanto corresponden a sitios que están contemplados en el trazado original del proyecto.
En cuanto al Decreto N° 132, precisa que si bien extinguió la concesión adjudicada a través del Decreto Supremo N° 130, dicho antecedente junto a la publicación en el Diario Oficial de la licitación, dan cuenta de que luego de extinguida la concesión trescientos sesenta y uno 361 original la autoridad prontamente inició un nuevo proceso de licitación del mismo proyecto.
En lo que respecta a la “Licitación Pública Internacional”, sostiene que dicho acto da cuenta de que las gestiones de expropiación fueron seguidas de un proceso de licitación iniciado tras la dictación del Decreto N° 132. Así, precisa que uno de los documentos que conforman las bases de licitación es precisamente la RCA N° 255/2013.
Respecto del perjuicio alegado por los reclamantes, señala que estos realizan una distinción artificiosa que no considera la totalidad de los antecedentes, planteando que la concesión aprobada mediante el Decreto Supremo N° 87, del 2019, del MOP, es un proyecto completamente distinto del aprobado en la RCA N° 255/2013.
Además, en relación con el supuesto fraccionamiento del proyecto, sostiene que se trata de un asunto de competencia de la Superintendencia del Medio Ambiente (“SMA”).
Tercero
En el desarrollo de la parte considerativa, el Tribunal abordará las alegaciones de las partes conforme a la siguiente estructura:
I.
De la eventual improcedencia de la reclamación a la luz del criterio jurisprudencial de la invalidación impropia
II.
De la legitimación e interés de los reclamantes
III. De la eventual caducidad de la potestad invalidatoria respecto de la Resolución Exenta N° 198/2018
IV.
De la acreditación del inicio de ejecución del proyecto V.
Conclusión
I. De la eventual improcedencia de la reclamación a la luz del criterio jurisprudencial de la invalidación impropia
Cuarto
La Dirección Ejecutiva del SEA alega que la acción de autos es improcedente a la luz del criterio jurisprudencial de la invalidación impropia, ya que la solicitud de invalidación fue presentada habiendo excedido con creces el trescientos sesenta y dos 362 plazo de 30 días exigido conforme al criterio jurisprudencial de la invalidación impropia. Precisa que la solicitud de invalidación de la Resolución Exenta N° 198/2018 se presentó el 19 de febrero de 2020, en circunstancias que la resolución que buscaba invalidar se dictó el 21 de febrero de 2018. Por lo tanto -afirma-, entre la publicación de la referida resolución y la presentación de la solicitud transcurrieron casi dos años, excediendo el plazo de 30 días, lo que determina la improcedencia de la reclamación, por falta de legitimación del reclamante para deducir la acción del artículo 17 Nº 8 de la Ley Nº 20.600.
Quinto
Precisa que, de acuerdo con el criterio jurisprudencial en comento, el referido precepto legal establece un recurso de reclamación general, uno de cuyos requisitos es la presentación de la solicitud de invalidación dentro del término de 30 días. Agrega que la distinción entre invalidación propia e impropia es coherente con una interpretación armónica del artículo 17 N° 8, que, en definitiva, crea una nueva vía de impugnación, una invalidación-recurso o invalidación impropia. Señala que ésta, en realidad, corresponde a un reclamo de ilegalidad -como ha sostenido la Corte Suprema- cuyo plazo de interposición no puede ser el mismo que el establecido en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, sino uno de 30 días, que en el caso de autos había transcurrido.
Sexto
Para resolver la alegación, se debe tener presente que la institución de la invalidación se encuentra regulada en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, que dispone: “La autoridad podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación del acto”. En tanto, el inciso tercero del citado precepto precisa que “El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de justicia, en procedimiento breve y sumario”. trescientos sesenta y tres 363
Por su parte, el artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600, señala que los Tribunales Ambientales son competentes para: “[…] 8) conocer de las reclamaciones en contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de carácter ambiental. El plazo para la interposición de la acción será de treinta días contado desde la notificación de la respectiva resolución” y, finalmente, el artículo 18 N° 7 del citado estatuto legal dispone que los legitimados para interponer este reclamo son aquellos que hubiesen “solicitado la invalidación administrativa o el directamente afectado por la resolución que resuelva el procedimiento administrativo de invalidación”.
Séptimo
De los preceptos reproducidos se puede inferir que en materia ambiental la reclamación del artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600 procede en contra tanto de la decisión que invalida un acto administrativo de carácter ambiental, como de aquella que deniega una solicitud de invalidación en contra de dicho acto. Además, que el artículo 17 Nº 8 de la Ley N° 20.600 constituye una regla especial en relación con lo dispuesto en el inciso final del artículo 53 de la Ley N° 19.880, en términos tales que aquélla permite reclamar tanto la decisión de invalidar como la de no invalidar, a diferencia de lo dispuesto en la segunda de dichas normas, que restringe la revisión judicial solo al acto de carácter invalidatorio.
Con todo, en materia de iniciativa, plazo de solicitud de invalidación y su procedimiento, se aplica plenamente lo dispuesto en el inciso primero del citado artículo 53. Igualmente, el plazo de 30 días dispuesto en el artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600, lo es para reclamar ante el Tribunal Ambiental, y no para presentar la solicitud de invalidación en sede administrativa. Finalmente, la legitimación activa para reclamar ante la judicatura ambiental está expresamente acotada a quién realizó la solicitud de invalidación y al directamente afectado.
Octavo
Cabe agregar que no existe disposición legal ni reglamentaria que establezca un plazo para solicitar la invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental trescientos sesenta y cuatro 364 distinto a los dos años establecidos en el inciso primero del artículo 53 de la Ley N° 19.880, y que el principio de acceso a la justicia corresponde a la posibilidad que tiene toda persona de comparecer ante un tribunal en resguardo de sus intereses (Cfr. Sentencia Corte Suprema, Rol N° 1.812-2022, de 25 de noviembre de 2022, c.5). Además, este principio establece el deber de “velar porque los miembros del público que reúnen los criterios eventuales previstos por su derecho interno, puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones particulares o de autoridades públicas que vayan en contra de las disposiciones del derecho nacional ambiental” (Declaración sobre principios jurídicos medioambientales para un desarrollo ecológicamente sostenible, aprobado por la XIX Asamblea Plenaria de la Cumbre Judicial Iberoamericana, Quito, Ecuador, abril de 2018, pp. 9596).
Noveno
Conforme con lo señalado en los razonamientos anteriores, el Tribunal es del parecer de no aplicar la tesis de la invalidación impropia o recurso al reclamo de autos, y en definitiva, considera que los reclamantes tienen acción para recurrir al tribunal ambiental con el objeto de que éste revise la legalidad de la resolución impugnada.
La decisión de no aplicar la tesis de la invalidación impropia, es coherente con la asentada jurisprudencia desarrollada por esta magistratura, que la ha rechazado, así como su principal efecto, a saber: la reducción a 30 días del plazo para que el responsable del proyecto, los terceros que participaron del procedimiento y aquellos que no lo hicieron puedan solicitar la invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental (en este sentido, sentencias roles R N°s: 135-2016 de 28 de julio de 2017, 138-2016 de 29 de marzo de 2018, 99-2016 de 25 de abril de 2018, 124-2016 de 15 de mayo de 2018, 139-2016 de 31 de julio de 2018, 169-2017 de 16 de junio de 2019, 189-2018 de 13 de septiembre 2019, 171-2017 de 23 de marzo de 2020 y 293-2021, de 25 de julio de 2022). trescientos sesenta y cinco 365
Décimo
A mayor abundamiento, se debe considerar que la tesis de la invalidación impropia o invalidación recurso no se encuentra del todo asentada en la jurisprudencia de la Corte Suprema. En efecto, desde la primera sentencia que la sostuvo como voto de mayoría (sentencia rol N° 23.000-2014, de 22 de abril de 2015), se han dictado pronunciamientos que la han desestimado (roles N°s 45.807-2016, de 6 de julio de 2017 y 31.176-2017, de 25 de julio de 2017, respectivamente). Por otra parte, si bien la tesis en comento ha sido reiterada en diversas sentencias del máximo Tribunal (roles N°s 16.263-2020, sentencia de reemplazo de 16 de agosto de 2016; 44.326-2020, de 25 de junio de 2018; 8.737-2018, de 12 de marzo de 2020 y 59.656-2020, de 21 de abril de 2021), lo cierto es que en los últimos fallos la tesis de la invalidación impropia ha ido sufriendo una importante corrección (sentencias roles N°s 35.692-2021, de 13 de diciembre de 2021 y 122.110-2020, de 8 de marzo de 2022).
Undécimo
En efecto, en los referidos pronunciamientos, la Corte Suprema ha excluido a los denominados “terceros absolutos” (interesados que no intervinieron en el procedimiento) de la obligación de presentar su solicitud de invalidación dentro del plazo de 30 días, manteniendo para ellos el término de dos años contemplado en el artículo 53 de la Ley N° 19.880. Lo anterior, constituye un cambio relevante respecto a la tesis original, que aplicaba el plazo de 30 días no solo al responsable del proyecto y a los terceros que hubiesen intervenido en el procedimiento, sino que, además, a los terceros absolutos.
Duodécimo Ahora bien, el fundamento de la Corte Suprema para excluir al tercero absoluto deriva de una interpretación armónica de los artículos 53 de la Ley N° 19.880 y 17 N° 8 de la Ley N° 20.600, orientada por el principio pro actione (sentencias roles N°s: 35.692-2021, de 13 de diciembre de 2021, c. décimo quinto; y 122.110-2020, de 8 de marzo de 2022, c. tercero y décimo), en virtud del cual se debe escoger la posición más favorable al ejercicio del derecho a la acción, a fin de garantizar una tutela judicial efectiva. A la luz de trescientos sesenta y seis 366 dicha interpretación, la Corte Suprema concluye que “[…] no es exigible al tercero absoluto el plazo de 30 días contenido en la ley que creó los Tribunales Ambientales, puesto que al ser ajeno al procedimiento administrativo donde se originó el acto que se pretende invalidar y, por consiguiente, la inexistencia de la obligación de practicar notificación alguna a su respecto, torna en ilusorio el ejercicio oportuno de la instancia de revisión, tanto administrativa como jurisdiccional” (Ibid).
Decimotercero En este contexto, y para el caso de marras, consta que las reclamantes no participaron en el procedimiento en que se acreditó el inicio de ejecución del proyecto, y que finalizó con la dictación de la Resolución Exenta N° 198/2018. Por consiguiente, se trata de terceros ajenos al procedimiento administrativo donde se originó el acto que pretenden invalidar. De esta manera, incluso si el Tribunal adhiriera a la versión más actualizada de la tesis de la “invalidación impropia”, sería forzoso concluir que la Municipalidad de Pichidegua y la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Pichidegua, al ser terceros absolutos, contaban con dos años desde la publicación del acto para solicitar la invalidación de la citada resolución y no con 30 días como pretende la Dirección Ejecutiva del SEA. De esta manera, la alegación formulada por la reclamada será rechazada, sin perjuicio de lo que se dirá respecto del fondo de la reclamación.
II. De la legitimación e interés de los reclamantes
Decimocuarto
Los reclamantes sostienen que la resolución reclamada descarta su legitimidad e interés sobre la base de un error de hecho, a saber, la confusión, por parte de la Dirección Ejecutiva del SEA, de la RCA N° 255/2013 con la Resolución Exenta N° 198/2018. En efecto, afirman que los argumentos de la reclamada relativos a la falta de legitimación e interés de los solicitantes de invalidación se refieren a dicha RCA y no a la resolución que acreditó el inicio de ejecución del proyecto. trescientos sesenta y siete 367
Decimoquinto
Señalan que tienen interés y legitimidad para promover la invalidación de la Resolución Exenta N° 198/2018, dado que, al dotar ilegalmente de ultraactividad a la RCA N° 255/2013, se lesionan sus derechos individuales y colectivos, en los términos del artículo 21 de la Ley N° 19.880, pues al no evaluarse de manera unitaria el trazado del proyecto, se ampara su fraccionamiento y se utiliza información ambiental de hace más de diez años.
Decimosexto
A su vez, invocan los artículos 118 y siguientes de la Constitución Política de la República y el artículo 4°, literal b), de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades (“Ley N° 18.695” o “LOCM”), para justificar que los municipios se encuentran legitimados para incoar las acciones tendientes a cumplir con sus mandatos siendo una de ellas, la solicitud de invalidación de los actos contrarios a derecho. Asimismo, señalan que la protección del medio ambiente dentro de una comuna constituye una de las obligaciones edilicias más relevantes, equiparándose su deber de otorgar y facilitar condiciones para un buen vivir de los habitantes, al de denunciar, reclamar y/o demandar ante cualquier proyecto o acto administrativo que pueda afectar los intereses ambientales de la comuna.
Decimoséptimo Refieren, además, que en la evaluación ambiental del proyecto se excluyó a la comuna de Pichidegua, pese a que colinda con las comunas de Las Cabras y de Peumo, las cuales están comprendidas en el trazado del proyecto. De esta forma -sostienen-, la Municipalidad de Pichidegua no fue consultada ni emitió pronunciamiento alguno como órgano de la Administración del Estado con competencia ambiental (“OAECA”). Sin embargo -indican- las nuevas bases de licitación del proyecto, de 2017, así como el decreto de adjudicación de la “Concesión ruta 66-Camino de la Fruta”, de 2019, incorporan tres variantes de trazados nuevos al proyecto, una de las cuales -variante “Peumo-Las Cabras”- afecta a la comuna de Pichidegua. Precisan que dicha variante no forma parte de la RCA N° 255/2013 y que tampoco ha sido sometida a evaluación ambiental. Asimismo, señalan que es de su interés la caducidad trescientos sesenta y ocho 368 de la referida RCA para anticipar, mitigar, reparar y, en su caso, compensar los impactos que se van a generar en la comuna de Pichidegua y sus alrededores.
Decimoctavo
Plantean que se ha configurado un fraccionamiento en la evaluación ambiental del proyecto, por lo que tienen interés en que los impactos que se verifican aguas arriba de la cuenca del Rio Cachapoal sean considerados en la zona que aún no se ha evaluado.
Decimonoveno
La reclamada, por su parte, sostiene que la Municipalidad de Pichidegua carece de legitimación para haber solicitado la invalidación de la Resolución Exenta N° 198/2018 y, posteriormente, interponer la reclamación del artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600, atendido que la legitimación activa en los procedimientos administrativos se relaciona con la titularidad de derechos e intereses legítimos. Así -plantea-, no se configurará un interés legítimo si el órgano que impetra la acción carece de potestades que permitan el correcto ejercicio de la acción.
Vigésimo
Señala que, de acuerdo con lo establecido en la Ley N° 19.300 y en el Reglamento del SEIA, las municipalidades constituyen OAECA que participan en el SEIA pronunciándose respecto de la compatibilidad territorial del proyecto y su relación con las políticas, planes y programas de desarrollo regional y comunal. Además, señala que, conforme al artículo 31 de la Ley N° 19.300, tienen un rol facilitador en el proceso de participación ciudadana, en orden a dar a conocer a la ciudadanía los proyectos ingresados al SEIA. Agrega que en la referida ley el único caso en que los municipios tienen legitimación activa en un procedimiento ambiental es en la interposición de la acción de reparación por daño ambiental respecto de hechos acaecidos en sus comunas, lo cual es ratificado por el artículo 18 de la Ley N° 20.600. En consecuencia -afirma-, la Municipalidad de Pichidegua no estaba facultada para haber presentado la solicitud de invalidación e interpuesto la reclamación del artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600, careciendo por este motivo de legitimación activa. trescientos sesenta y nueve 369
Vigésimo primero
Señala que no basta afirmar que se es titular de derechos o intereses individuales o colectivos para efectos de contar con legitimación activa, sino que es necesario que se describa y fundamente adecuadamente cuál sería la situación cualificada que detentaría, asunto que no ocurre en la solicitud de invalidación ni en la reclamación, pues no se señala cómo la Resolución Exenta N° 198/2018 afectaría a las reclamantes. Precisa que en la reclamación se afirma como fundamento de una supuesta afectación, el hecho que la referida resolución dotaría ilegalmente de ultraactividad a la RCA y que al no evaluarse de manera unitaria el trazado se ampararía su fraccionamiento, argumento nuevo no planteado en sede administrativa, por lo cual, al esgrimirlo, se vulneraría el principio de congruencia.
Vigésimo segundo
Luego, releva que los reclamantes plantean que la Resolución Exenta N° 198/2018 los afectaría a partir de elementos extrínsecos a dicha resolución, y que dicen relación con el supuesto fraccionamiento del proyecto, materia que debe denunciarse ante la SMA y, que, además, se refiere a los efectos de la RCA, por lo que se debió recurrir en contra de ella y no de la resolución que acreditó el inicio de ejecución del proyecto.
Vigésimo tercero
Prosigue la reclamada señalando que sin perjuicio de lo expuesto, y en caso de que el Tribunal estime que es posible justificar el interés de los reclamantes en la solicitud de invalidación de la resolución que acreditó el inicio de ejecución del proyecto sobre la base de los efectos que podría generar la RCA, el libelo de todas formas debe ser rechazado, porque el interés invocado se sustenta atribuyéndole al proyecto efectos que se producirían por obras que no forman parte de la RCA. Señala que el proyecto no consideró dentro del área de influencia a la comuna de Pichidegua, por lo que la RCA no considera ninguna variante a través de ella. En cuanto a las nuevas variantes que contempla la “Ruta 66 Extendida”, indica que ellas no están contempladas en la RCA. Añade que si el titular estima que dichas variantes constituyen un cambio de consideración, deberá someterlas al SEIA como trescientos setenta 370 proyectos autónomos o modificaciones de la RCA N° 255/2013. Agrega que en caso de que no se sometan a evaluación ambiental y los consideran que se configura un fraccionamiento, deberán denunciarlo ante la SMA.
Vigésimo cuarto
En síntesis, señala que el interés invocado por las reclamantes se basa en eventuales perjuicios que podría ocasionar una de las variantes de la “Ruta 66 Extendida”, que no está contemplada en la RCA N° 255/2013, por lo que no están habilitados para dejar sin efecto la Resolución Exenta N° 198/2018.
Vigésimo quinto
Además, plantea que el argumento de los reclamantes en orden a que tendrían interés por ubicarse dentro del área de influencia del proyecto debe ser rechazado, porque el encontrarse en ella no es suficiente para acreditar el interés en el procedimiento de invalidación de una resolución que acredita el inicio de ejecución y, además, porque no es efectivo que la comuna de Pichidegua se encuentre dentro del área de influencia del proyecto aprobado por la RCA N° 255/2013. Agrega que la resolución que acredita el inicio de ejecución de un proyecto constituye un acto que tiene un efecto individual sobre el titular, por lo que, con mayor razón, debe fundamentarse, por parte de terceros, el interés que invocan para impetrar su nulidad.
Vigésimo sexto En consecuencia, señala que al no ser parte la nueva variante del proyecto “Ruta 66 Extendida” de lo autorizado por la RCA N° 255/2013, ni encontrarse la comuna de Pichidegua dentro del área de influencia del proyecto aprobado por ella, no pueden los reclamantes sustentar su interés para intentar dejar sin efecto la Resolución Exenta N° 198/2018. De esta manera -concluye-, al no lograr acreditar su calidad de interesado, debe descartarse su legitimación activa.
Vigésimo séptimo
Para resolver la presente controversia, se debe considerar que la invalidación constituye una potestad-deber de la Administración y, como tal, se encuentra sujeta a trescientos setenta y uno 371 la tramitación de un procedimiento administrativo conforme con las disposiciones de la Ley N° 19.880. En este sentido, una interpretación armónica del artículo 53 de dicho cuerpo legal que permite la invalidación a “petición de parte”, y del artículo 28 de la misma ley, que admite la iniciación de los procedimientos administrativos a “solicitud de persona interesada”, lleva necesariamente a concluir que el solicitante debe poseer una determinada posición habilitante que lo constituye en legitimado para solicitar la invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental.
Vigésimo octavo
Dicha posición, no puede ser otra que la de interesado, noción a la que se refiere el artículo 21 de la Ley N° 19.880. Al respecto, este precepto legal considera como interesados en el procedimiento administrativo a: “1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses individuales o colectivos. 2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. 3. Aquéllos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se apersonen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva”. Como queda de manifiesto, la disposición contempla categorías de sujetos interesados que se determinan sobre la base de la posibilidad de afectación de derechos o intereses, ya sean individuales o colectivos, con motivo del acto que se impugna.
Vigésimo noveno
En este sentido, es necesario relevar que la disposición en comento no realiza ninguna calificación sobre la naturaleza del interés exigido para que una persona pueda solicitar la invalidación de un acto de la Administración que, a su vez, permita inferir que éste se encuentra limitado a un interés de carácter ambiental, cuando lo que se pretenda invalidar sea un acto administrativo de tal naturaleza. Al respecto, cabe recordar que la Corte Suprema zanjó este punto a propósito de los recursos de casación interpuestos en contra de unas de las sentencias dictadas por este Tribunal en las causas roles R N° 10-2013 y R N° 11-2013. En sus fallos, la citada Corte sostuvo que el Tribunal, al exigir que el interés trescientos setenta y dos 372 legitimante fuera de naturaleza ambiental desbordó los términos y el marco en el que corresponden situar el contenido del numeral 3° del artículo 21 de la Ley N° 19.880 (Cfr. Sentencias roles N°s 21.574-2014 y 21.993-2014, ambas de 6 de abril de 2015, c. vigésimo octavo).
Trigésimo En este orden de ideas, el máximo Tribunal ha sostenido que el interés que legitima para solicitar la invalidación de un acto administrativo debe estar protegido por el ordenamiento jurídico y ha de ser susceptible de ser afectado por dicho acto (Cfr. Sentencia rol N° 21.574-2014, de 6 de abril de 2015, c. vigésimo sexto).
Asimismo, la doctrina ha explicado que las disposiciones que regulan la legitimación activa convergen en la idea de interés legítimo, sobre la base de un concepto amplio de lesión, de forma tal que, de prosperar la pretensión, el titular obtendría siempre una utilidad o dejaría de sufrir un perjuicio efectivo de carácter material o jurídico (Cfr. Cordero, Luis. Lecciones de Derecho Administrativo. 2a edición, Ed. Legal Publishing, Santiago, 2015, p. 622). Esta noción del interés legitimador ha sido recogida por el máximo Tribunal quien, citando al profesor Jara Schnettler, lo define “[…] como aquel que de llegar a prosperar la pretensión o recurso entablado originaría un beneficio jurídico directo en favor del accionante” (sentencia rol N° 21.993-2014, de 6 de abril de 2015, c. vigésimo sexto).
Trigésimo primero
Una vez expuesto el marco teórico aplicable a la legitimación en sede administrativa, es necesario referirse a los antecedentes del proyecto en relación con el interés invocado por las reclamantes.
Trigésimo segundo
Al respecto, se debe tener presente que la resolución reclamada es la que rechazó la solicitud de invalidación de aquella que acreditó el inicio de ejecución del proyecto aprobado por la RCA N° 255/2013. En el considerando 4.1.1 de la RCA se detalla la localización del proyecto. Al efecto, la figura N° 4 muestra la Tabla 1 de la trescientos setenta y tres 373
RCA, que identifica, por comunas, el emplazamiento del proyecto:
Figura N° 4: Emplazamiento del Proyecto
Región
Provincia
Comuna
V Región
San Antonio
Santo Domingo
San Antonio
VI Región
Cachapoal
Malloa
San Vicente
Peumo
Las Cabras
Región
Metropolitana
Melipilla
San Pedro
Fuente: RCA N° 255/2013, expediente administrativo.
Trigésimo tercero
De lo señalado en la RCA, se advierte que el proyecto no considera a la comuna de Pichidegua, asunto que, por lo demás, está fuera de controversia, pues los reclamantes admiten que se la excluyó y que la Municipalidad de Pichidegua no fue consultada ni emitió pronunciamiento como OAECA.
Trigésimo cuarto
Al respecto, el Tribunal constata, en primer término, que la presente reclamación se sitúa dentro del marco de la impugnación de la resolución que rechazó la solicitud de invalidación respecto de aquella que tuvo por acreditado el inicio de ejecución del proyecto. Luego, identifica que la alegación relativa a la eventual inclusión de la comuna de Pichidegua en la evaluación ambiental del proyecto aprobado por la Resolución de Calificación Ambiental N° 255/2013, es propia de la impugnación de esa RCA, en tanto responde a la determinación de su área de influencia.
Trigésimo quinto
Cabe señalar que el interés invocado por las reclamantes en la solicitud de invalidación de la resolución que acreditó el inicio de ejecución del proyecto “Concesión Ruta 66-Camino de la Fruta” se basa en el hecho que una de las tres nuevas variantes del proyecto “Ruta 66 Extendida”, licitado el 2017 y adjudicado el 2019, afectaría a la comuna de Pichidegua. Al respecto, es menester señalar que dichas variantes, al no estar comprendidas en la RCA N° trescientos setenta y cuatro 374 255/2013, no fueron evaluadas ambientalmente. Sin embargo, el nuevo proyecto exige su ingreso al SEIA.
Trigésimo sexto
En efecto, el Decreto Supremo N° 87/2019, que adjudicó la concesión del proyecto “Ruta 66 Extendida” establece, en su numeral 11, que las variantes que contempla deben ingresar al SEIA vía EIA: “[…] el Concesionario sólo podrá iniciar la construcción de las obras correspondientes a cada uno de los subsectores que conforman el Sector A, indicados en la Tabla ‘Sectores y subsectores del Proyecto’ del número 1 del presente decreto supremo, una vez que se haya obtenido la resolución de Calificación Ambiental favorable del Estudio de Impacto Ambiental de las Variantes y, en caso que proceda de conformidad al artículo 1.17, del ‘Estudio de Impacto Ambiental del trazado alternativo’”. A su vez el contrato de concesión, en su página 76 contempla una disposición en el mismo sentido. A mayor abundamiento, cabe señalar que, según consta en la respectiva publicación del Diario Oficial, el 12 de marzo de 2024, ingresó al SEIA el EIA del proyecto “Variantes de la Concesión Ruta 66-Camino de la Fruta”, el cual contempla las variantes “San Vicente-Peumo” y Peumo-Las Cabras-El Manzano”. En el resumen ejecutivo del EIA se señala que: “El trazado del Proyecto se desarrolla en las comunas de San Vicente, Peumo y Las Cabras. Adicionalmente se agrega la comuna de Pichidegua y Coltauco, donde se proyecta la ubicación de una de las obras anexas al Proyecto” (Tabla 22-4 “Localización del Proyecto”, p. 6, destacado del Tribunal).
Trigésimo séptimo
En virtud de lo expuesto, y atendido que el interés alegado se basa en una de las variantes del proyecto “Ruta 66 Extendida” no contemplada en la RCA N° 255/2013, y que debe ser evaluada ambientalmente, el Tribunal concluye que la Municipalidad de Pichidegua y la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Pichidegua no acreditaron interés en la solicitud de invalidación de la Resolución Exenta N° 198/2018.
Trigésimo octavo
Atendido lo anterior, y considerando que la comuna de Pichidegua no formó parte del área de influencia trescientos setenta y cinco 375 del proyecto aprobado por la RCA N° 255/2013, no es necesario referirse a la legitimación que tienen los municipios para solicitar la invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental.
Trigésimo noveno
Sin embargo, es necesario acotar que la falta de interés se refiere solo al proyecto aprobado por la RCA N° 255/2013, cuyo inicio de ejecución fue acreditado por la Dirección
Ejecutiva del SEA.
Por consiguiente, el pronunciamiento del Tribunal no se refiere a las nuevas variantes contempladas en el proyecto “Ruta 66 Extendida”, cuyos alcances no son objeto de esta litis.
Cuadragésimo
Atendido lo razonado, y con la precisión antes señalada, estos sentenciadores concluyen que la Municipalidad de Pichidegua y la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Pichidegua carecían de legitimación activa para solicitar la invalidación de la Resolución Exenta N° 198/2018. Por consiguiente, la resolución reclamada se ajustó a derecho al negar dicha legitimación. De esta forma, la alegación de las reclamantes será desestimada.
III. De la eventual caducidad de la potestad invalidatoria respecto de la Resolución Exenta N° 198/2018
Cuadragésimo primero
Las alegan que la resolución reclamada es ilegal y arbitraria, al señalar que el Servicio de Evaluación Ambiental estaba imposibilitado de ejercer la potestad invalidatoria respecto de la Resolución Exenta N° 198/2018, atendido que dicha potestad caducó el 22 de febrero de 2020 y la solicitud de invalidación había sido presentada tres días antes. Sostienen que al momento de presentarse dicha solicitud aún no se había verificado la caducidad de la potestad invalidatoria del referido servicio, sino que se encontraba próxima a verificarse. Agregan que la Corte Suprema ha sostenido que, en el caso de solicitudes de invalidación presentadas poco antes del vencimiento del plazo de caducidad, la Administración debe hacer uso de la facultad trescientos setenta y seis 376 de extensión de los plazos, prevista en el artículo 26 de la Ley N° 19.880.
Cuadragésimo segundo
Además, sostienen que la reclamada actuó de manera discriminatoria al aceptar, por una parte, conocer de la solicitud del titular de acreditar el inicio de ejecución del proyecto, dos meses antes de cumplirse el plazo de caducidad de la RCA, y, por otra, rechazar la solicitud de invalidación presentada muy cerca del plazo de caducidad de la potestad invalidatoria respecto de la Resolución Exenta N° 198/2018. Señalan que la reclamada se tomó un plazo de 20 días -dentro del término de la caducidad de la RCA- para analizar los antecedentes que incluían 722 expropiaciones, declarando que constituían antecedentes que acreditaban el inicio de ejecución del proyecto; en cambio, respecto de la solicitud de invalidación, ésta fue resuelta más de 7 meses después de presentada, determinando -el SEA- que no tuvo tiempo para resolverla. De esta forma -alega- queda en evidencia la vulneración de la garantía de igualdad ante la ley, consagrada en el artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental.
Cuadragésimo tercero
La Dirección Ejecutiva del SEA, a su vez, afirma que la reclamación debe ser rechazada, atendido que la potestad del artículo 53 de la Ley N° 19.880 para que la Administración pueda volver sobre sus propios actos y dejarlos sin efecto, debe ejercerse dentro de los dos años siguientes a la notificación o publicación del acto, siendo dicho plazo de caducidad y, por lo tanto, no susceptible de suspensión ni interrupción. Así, al haberse presentado la solicitud de invalidación 3 días antes de cumplirse los dos años, era prácticamente imposible resolverlo dentro de plazo sin conculcar los derechos de terceros, y en particular del titular, caducando la potestad de invalidar la Resolución Exenta N° 198/2018, al haber transcurrido el plazo establecido por la Ley N° 19.880 para ello.
Cuadragésimo cuarto Señala que la doctrina está conteste en que el plazo de dos años establecido en el artículo 53 de la Ley N° 19.880 es un plazo de caducidad y que, por tal razón, no trescientos setenta y siete 377 puede ser alterado por la autoridad, sea de oficio o a solicitud de parte y sea que busque ampliarlo, en virtud del artículo 26 de la Ley N° 19.880 o reducirlo, conforme al artículo 63 de dicho cuerpo legal. Agrega que la jurisprudencia judicial y la administrativa ha confirmado que se trata de un plazo de caducidad, precisando que, en tal sentido ha fallado este Tribunal en diversas causas.
Cuadragésimo quinto Refiere la reclamada que la solicitud de invalidación se presentó 3 días antes que se cumpliera el plazo de dos años de manera que se encontraba imposibilitada de invalidar la Resolución Exenta N° 198/2018, ya que debían realizarse las gestiones esenciales de todo procedimiento administrativo, como admitir a trámite la solicitud y notificar al titular para hacer efectivo el trámite de audiencia al interesado. De ahí que, por los motivos referidos, se encontraba imposibilitada de suspender o ampliar el plazo.
Cuadragésimo sexto Asimismo, desestima haber incurrido en un trato discriminatorio contra los reclamantes, respecto de la solicitud de invalidación, en comparación con la presentación del titular para acreditar el inicio de ejecución del proyecto. Lo anterior, dado que independientemente del plazo que tomó en una u otra, de todas formas, le era imposible resolver dentro de los dos años la solicitud de invalidación. Agrega que, si bien resolvió la solicitud del titular en 20 días, ni aun demorándose ese plazo en resolver la solicitud de invalidación habría evitado que la respectiva potestad caducara.
Cuadragésimo séptimo
Para resolver la alegación, se debe tener presente, respecto del plazo de dos años establecido en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, que la doctrina ha señalado que “existe consenso que una vez vencido el plazo la potestad invalidatoria caduca” (Cordero Vega, Luis. Op. cit., p. 294).
Cuadragésimo octavo El referido precepto legal distingue entre el ejercicio de oficio de la facultad por parte de la Administración, de aquel caso en que es ejercida a petición de parte. Respecto de la primera situación existe consenso de que se está ante un plazo de caducidad y, en consecuencia, no se trescientos setenta y ocho 378 interrumpe ni suspende. La dificultad, sin embargo, se suscita en aquellas situaciones en que la solicitud es presentada dentro del plazo de dos años, pero faltando poco tiempo para que este término caduque, periodo dentro del cual es necesario iniciar un procedimiento administrativo que contempla diversas etapas antes que se dicte una resolución final.
Cuadragésimo noveno Sobre el particular se pronunció la Corte Suprema en la sentencia dictada el 25 de julio de 2017 en la causa Rol N° 31.176-2016. En dicho fallo, el máximo Tribunal sostuvo que en aquellos casos en que la invalidación es requerida a solicitud de parte, se debían formular ciertos matices. Lo anterior, atendido que la parte no cuenta con la totalidad del plazo de 2 años, pues a este se le debe descontar el tiempo de tramitación del procedimiento por parte de la Administración; y porque el plazo previsto en la norma quedaría entregado a la discrecionalidad del órgano, lo que podría desencadenar que, en materia ambiental, el administrado resultase sin ostentar acción ante los tribunales ambientales (cfr. c. duodécimo).
Quincuagésimo A fin de resolver dicha dificultad, la Corte Suprema señaló que, para estas situaciones, la Administración cuenta con la posibilidad de prorrogar los plazos de conformidad con lo dispuesto el artículo 26 de la Ley N° 19.880. Sin embargo -sostiene el máximo Tribunal-, esta facultad se transforma en una obligación que debe ejercerse de oficio y en forma inmediata cuando el tercero solicite la invalidación del acto sin una anticipación suficiente para llevar a cabo el procedimiento administrativo invalidatorio, materializando de esta forma, los principios de impugnabilidad y participación ciudadana en materia ambiental (cfr. Sentencia rol N° 31.176-2016, c. décimo tercero).
Quincuagésimo primero
A su vez, este
Tribunal, en consonancia con lo fallado en la sentencia dictada el 25 de julio de 2022 en la causa Rol N° 293-2021 (c. vigésimo sexto), estima que el deber de decretar una prórroga elimina la incerteza jurídica asociada a un amplio margen de trescientos setenta y nueve 379 discrecionalidad por parte de la Administración para determinar cuál es el periodo de tiempo que considera razonable para tramitar una solicitud de invalidación. Además, la obligación de actuar conforme lo dispone el artículo 26 de la Ley N° 19.880, asegura el derecho del administrado a una tutela judicial efectiva y el control de la judicatura ambiental de los actos de la Administración, evitando que actos contrarios a derecho produzcan efectos jurídicos.
Quincuagésimo segundo
Asimismo, se debe tener presente que, en ciertos casos previstos por el legislador, la Administración puede aplicar el procedimiento de urgencia contemplado en el artículo 63 de la Ley N° 19.880, el cual permite reducir a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario. De todas formas, en este caso, faltando 3 días para el vencimiento del plazo de caducidad, no era posible resolver el procedimiento de invalidación dentro del término de 2 años previsto en el artículo 53 de dicho cuerpo legal.
Quincuagésimo tercero
En este contexto, consta en autos y no está controvertido por las partes, que los reclamantes presentaron su solicitud de invalidación faltando tres días para que se cumpliera el plazo de caducidad; y que la Dirección Ejecutiva del SEA, en el considerando 7.6 de la resolución reclamada, concluyó que había transcurrido el plazo de caducidad de 2 años establecido en el artículo 53 de la Ley N° 19.880. Además, consta que no se decretó de oficio e inmediatamente, la prórroga del plazo conforme con el artículo 26 del referido estatuto legal. De todas formas, y no obstante que lo resuelto constituye un vicio de acuerdo con lo razonado en este acápite, el SEA decidió entrar a conocer y resolver el fondo del asunto, esto es, si las gestiones y actos realizados por el titular tenían el carácter de sistemáticos, permanentes e ininterrumpidos y, en consecuencia, permitían acreditar el inicio de ejecución del proyecto.
En consecuencia, el Tribunal concluye que el SEA, estando en conocimiento de la presentación de la solicitud de invalidación en una fecha cercana al cumplimiento del plazo de 2 años trescientos ochenta 380 establecido en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, debió, al momento de su presentación y antes del vencimiento de dicho término, haberlo prorrogado para resolver la solicitud, de acuerdo con lo establecido en el artículo 26 de la Ley N° 19.880. De esta manera, estos sentenciadores constatan un vicio, el cual, atendido que igualmente la reclamada se pronunció sobre el fondo de lo alegado, no se configura como uno esencial, sobre todo en circunstancias que la decisión no hubiera cambiado en caso de haberse decretado dicha extensión, tal como se analizará a continuación.
IV. De la acreditación del inicio de ejecución del proyecto
Quincuagésimo cuarto
Las controvierten la legalidad de la Resolución Exenta N° 198/2018 a partir de las razones esgrimidas por la Dirección Ejecutiva del SEA para acreditar el inicio de la ejecución del proyecto. Sostienen que los antecedentes aportados por el titular -los decretos expropiatorios del MOP; el Decreto N° 132, de 2014; y la Licitación Pública Internacional, de 2017- no corresponden a gestiones, actos y faenas pertinentes y conexos a la RCA N° 255/2013 y, además, no tienen el carácter de sistemáticos, permanentes e ininterrumpidos, de manera que no pueden acreditar el inicio de ejecución del proyecto.
Quincuagésimo quinto
Las reclamantes cuestionan que el SEA invoque los decretos de expropiación del MOP, pues no especifica su fecha, en circunstancias que acreditó en su reclamación que todos son anteriores a la RCA N° 255/2013. Indican que las expropiaciones se llevaron a cabo antes de la dictación de dicha RCA y en el contexto de una licitación de concesión de obra pública del año 2010, que finalmente fracasó, por lo que no puede entenderse como propia del proyecto, pues a esa fecha no estaba aprobado ambientalmente. Agregan que se trata de antecedentes inconexos a la ejecución de la RCA, atendido que obedecen a un procedimiento administrativo concesional previo. trescientos ochenta y uno 381
Quincuagésimo sexto Hacen presente que la referida RCA dispone que el proceso de adjudicación y expropiación se iniciará una vez efectuada la calificación ambiental porque solo en esa oportunidad es que se puede tener certeza del trazado, área de influencia y línea base. Por lo tanto, si las expropiaciones se efectuaron con anterioridad a la RCA N° 255/2013, en el marco del cumplimiento de una concesión de obra pública y no del cumplimiento de dicho instrumento de gestión ambiental, la interpretación que hace el SEA es forzosa y arbitraria. Además, señalan que no se adjunta antecedente alguno respecto de las supuestas tomas de posesión realizadas durante el año 2013, por lo que no puede tenerse por acreditado por la mera afirmación del titular.
Quincuagésimo séptimo
En cuanto al Decreto N° 132 del MOP, de 2014, señalan que es contrario a la normativa considerar que un acto administrativo que declara la extinción de un contrato de concesión de una obra de 2010 -3 años antes de la calificación ambiental del proyecto y del establecimiento de la línea de base- contribuya a la continuidad de las condiciones en que la autorización ambiental fue otorgada. Además, relevan que el decreto invocado es un acto inconexo al proyecto aprobado ambientalmente y, en consecuencia, tampoco cumple con la exigencia de sistematicidad, pues lo exigible es acreditar que las gestiones, actos u obras realizadas se ajustan a la estructura y orden establecidos en la RCA, lo que no acontece en la especie.
Quincuagésimo octavo
En lo que respecta a la “Licitación
Pública Internacional”, de 2017, sostienen que no puede constituir un antecedente suficiente de inicio de la ejecución del proyecto en su etapa de construcción, puesto que de la lectura de las bases de este procedimiento concesional se desprende que corresponde a otro proyecto u obra pública que aún no inicia su proceso de evaluación ambiental y cuyo trazado y área de influencia –como el propio titular y el SEA reconocen-es diferente al aprobado por la RCA N° 255/2013. trescientos ochenta y dos 382
Quincuagésimo noveno
Añaden que las bases de licitación, de 2017, establecen que el proyecto de obra pública Ruta 66- Camino la Fruta se dividió en los sectores A y B, y que dentro del primero se contempla la variante Las Cabras-El Manzano -que se desarrollará en la ribera norte del río Cachapoal-, la cual no fue considerada en la RCA N° 255/2013. Además, indican que se contemplan nuevas obras -tales como defensas fluviales de protección en ambas riberas del río entre el puente Peumo y el puente Las Cabras- y, al menos nueve modificaciones al trazado original aprobado por la referida RCA, radicando en el concesionario la obligación de llevar a cabo los estudios ambientales que dicho cambio de trazado impliquen, así como sus costos.
Sexagésimo
Por lo tanto, afirman que las bases del llamado a licitación, de 2017, no podían constituir un antecedente relevante para acreditar el inicio de ejecución del proyecto aprobado por la RCA N° 255/2013, puesto que -no obstante conservar la misma denominación- corresponde a un proyecto diferente, al introducirse modificaciones mayores del trazado y ampliarse el área de influencia, abarcando toda la cuenca del río Cachapoal y la comuna de Pichidegua.
Sexagésimo primero Afirman que las bases de licitación no podían enervar la caducidad de la RCA pues imponen al adjudicatario la obligación de ingresar a un nuevo proceso de evaluación ambiental. Agregan que tampoco cumplen con el requisito de ajustarse a la estructura y orden de la RCA, pues ella no existe para el proyecto adjudicado el 2019. Asimismo, tampoco permiten establecer que el proyecto se mantendrá en ejecución. Agregan que nada asegura que el adjudicatario de la concesión obtenga una RCA favorable, máxime si ahora debe incluir tanto al río Cachapoal como a la comuna de Pichidegua.
Sexagésimo segundo A continuación, se refieren a los requisitos establecidos en el Instructivo de Caducidad del SEA para tener por acreditado el inicio de ejecución de un proyecto. En primer lugar, señalan que las obras y gestiones trescientos ochenta y tres 383 no cumplen con el requisito de sistematicidad. Plantean que las bases del llamado a licitación de 2017, y los actos relacionados posteriores no pueden constituir antecedentes que acrediten la sistematicidad en la ejecución del proyecto, puesto que introducen modificaciones al trazado contemplado en la RCA N° 255/2013. Agregan que las bases de licitación conllevan la obligación para el adjudicatario de ingresar a un nuevo proceso de evaluación ambiental, que implica un área de influencia distinta, así como otros impactos significativos y una línea de base que en caso alguno puede considerarse similar a aquellas que se consideró en la RCA N° 255/2013.
Sexagésimo tercero En segundo término, señalan que no se configura el requisito de permanencia, pues el procedimiento de evaluación ambiental es reglado, por lo que el SEA no puede asegurar al futuro adjudicatario de la concesión la obtención de una nueva RCA favorable de un proyecto de obra pública que, ahora, incluye la cuenca del Río Cachapoal y la comuna de Pichidegua. Señalan que los decretos expropiatorios, las supuestas tomas de posesión y las bases de una licitación internacional pueden decaer si durante el procedimiento de evaluación se efectúan nuevas modificaciones del trazado o si se establecen medidas distintas en cuanto a la ubicación de los predios a expropiar.
Sexagésimo cuarto
En tercer lugar, controvierten el cumplimiento del requisito de la ininterrupción, pues señala que el SEA respalda su decisión sobre la base del derecho expropiatorio y concesional, centrándose en las expropiaciones y procesos de licitación, para concluir que estos son suficientes para acreditar el inicio de ejecución del proyecto de modo ininterrumpido.
Sexagésimo quinto
Además, señalan que el SEA confunde el proyecto de obra pública adjudicado el año 2019, con el proyecto calificado mediante la RCA N° 255/2013. Relevan que, si bien ambos proyectos se denominan de la misma forma, son diferentes en relación con el trazado, área de influencia y trescientos ochenta y cuatro 384 línea base ambiental. Además, señalan que mientras uno fue aprobado ambientalmente el 2013, el otro aún no lo ha sido.
Sexagésimo sexto
Luego de referirse a los requisitos contemplados en el Instructivo de Caducidad, los reclamantes sostienen que se ven afectados sus intereses concretos y que se les ha causado un perjuicio solo reparable con la declaración de nulidad. Hacen presente que las facultades del SEA deben ser ejercidas de manera motivada sobre la base de los principios y normas del derecho ambiental, a saber, principio preventivo, contaminador-pagador y de responsabilidad, entre otros, y no de aquellos referidos al procedimiento de expropiación, concesional, de licitaciones públicas, derecho civil o administrativo. Añaden que deben soportar la subsistencia de una resolución ambiental caduca, con información ambiental arcaica, y sujeta a un reglamento que ya no está vigente.
Sexagésimo séptimo Finalmente, acusan la renuncia del ejercicio de potestades públicas por parte del SEA, al no pronunciarse respecto del evidente fraccionamiento del proyecto, lo cual implica que no se evaluarán los efectos sinérgicos e impactos ambientales que se generan en la totalidad de la cuenca y área de influencia total. En este sentido, señalan que se ha producido una abdicación de las competencias del SEA, previstas en los artículos 81 de la Ley N° 19.300 y 76 del Reglamento del SEIA.
Sexagésimo octavo
La reclamada, por su parte, señala que los antecedentes presentados por el titular dan cuenta del inicio de ejecución del proyecto de forma sistemática, permanente e ininterrumpida. Precisa que el proyecto fue calificado ambientalmente favorable el 22 de marzo de 2013, siendo notificado el titular ese mismo día. Por lo tanto -agrega-, al haberse dictado entre la publicación de la Ley N° 20.417 y la entrada en vigencia del Reglamento del SEIA, le aplica lo dispuesto en el artículo 4° transitorio de dicho reglamento, cumpliéndose el plazo de 5 años para la caducidad el 22 de marzo de 2018. trescientos ochenta y cinco 385
Sexagésimo noveno
Sostiene que el titular presentó antecedentes que dan cuenta de la realización de gestiones y actos realizados desde 2012 a la fecha, los que acreditan el inicio de ejecución del proyecto de forma sistemática, permanente e ininterrumpida, a saber: i) Decreto N° 132, del MOP, de 2014; ii) decretos de expropiación del MOP, que ordenan la expropiación y aprueban planos y cuadros de los lotes seleccionados para desarrollar el proyecto en las regiones de Valparaíso, General
Libertador
Bernardo
O'Higgins y Metropolitana, en relación con los siguientes tramos de la Ruta 5:
Pelequén-Puente
Peumo, variante
Peumo-Las Cabras-El Manzano, El Manzano-Crucero Las Arañas, Crucero Las Arañas- Las Brisas de Santo Domingo, y la variante San Juan. Indica que estos decretos dan cuenta de la expropiación de 772 lotes de terreno necesarios para la obra; y iii) publicación, en el Diario Oficial, de la licitación del nuevo proyecto, el 12 de octubre de 2017.
Septuagésimo
A juicio de la reclamada, dichos antecedentes, y en particular los decretos de expropiación son coherentes con lo establecido en el considerando 4.4.1 de la RCA, el cual establece que: “La franja de expropiación forma parte del Proyecto y por tal razón fue considerada como parte de la evaluación de los impactos y recomendación de medidas de mitigación, reparación y/o compensación”. Señala que las gestiones informadas por el titular y, especialmente, los decretos de expropiación se encuentran asociadas a obligaciones de la respectiva RCA, las cuales debían ser realizadas antes de cualquier gestión posterior y, además, permiten establecer que el proyecto se mantendrá en ejecución.
Septuagésimo primero
Afirma que las gestiones realizadas por el titular dan cuenta de un inicio de ejecución sistemática del proyecto, cumpliendo con el criterio del Instructivo de Caducidad. Al respecto, precisa que la RCA N° 255/2013 señala, en su considerando 4.1.4, que la vida útil del proyecto es de 420 meses, período que incluye la construcción y operación de la ruta. Agrega que en el considerando 4.3 se fijan las principales obras que contempla el proyecto y en el trescientos ochenta y seis 386 considerando 4.4 se señala que, previo a la construcción de las obras del proyecto, se deben adquirir los terrenos donde estas se emplazarán de conformidad al Decreto Ley Nº 2.186 de 1978, Ley Orgánica de Procedimiento de Expropiaciones (“Ley de Expropiaciones”).
Septuagésimo segundo
Así, a juicio de la reclamada, es la misma autorización ambiental la que establece como orden lógico la expropiación de los terrenos donde se emplazarán las obras del proyecto para luego, iniciar su construcción, aspecto que fue acreditado en la presentación del titular, en la que acompañó los decretos expropiatorios de 772 terrenos donde se emplazarán las obras del proyecto, de los cuales ha tomado posesión de 218. Afirma que lo anterior responde a lo que el Instructivo de Caducidad entiende como sistemático, por cuanto se ciñe a la estructura y orden establecido en la RCA N° 255/2013.
Septuagésimo tercero
Añade que el Decreto N° 132, que da cuenta de la extinción de la anterior concesión otorgada por el Decreto Supremo N° 130, y la publicación en el Diario Oficial de la licitación, son antecedentes que demuestran que luego de la cancelación se comenzó a trabajar en las nuevas bases para iniciar el nuevo proceso de licitación. Agrega que, mediante el Decreto Supremo N° 87, de 2019, se adjudicó dicha licitación, dejando en evidencia que el proyecto continúa su ejecución. Por tanto -concluye- el inicio de ejecución del Camino de la Fruta es sistemático.
Septuagésimo cuarto Arguye que las gestiones realizadas dan cuenta de un inicio de ejecución permanente del proyecto. En efecto, señala que, conforme al Instructivo de Caducidad, tanto las expropiaciones realizadas como la cancelación de la concesión anterior y el inicio de un nuevo proceso de licitación, ya adjudicado, dan cuenta conjuntamente de que el inicio de ejecución del proyecto ha sido ininterrumpido. Agrega que la expropiación de los 772 lotes realizadas entre los años 2012 y 2013 se mantiene en el tiempo. Además, releva que los terrenos seguirían en poder del titular del proyecto, lo que trescientos ochenta y siete 387 permite concluir que la ejecución de este se ha mantenido desde que se realizaron. Plantea que el nuevo proyecto guarda en gran medida identidad con el proyecto original, salvo nuevas variantes que requieren ser evaluadas ambientalmente.
Septuagésimo quinto Sostiene el reclamado que las gestiones realizadas dan cuenta de un inicio de ejecución ininterrumpido del proyecto, ya que a partir de los decretos de expropiación es posible concluir que tales diligencias comenzaron el 2012, manifestándose sin interrupción hasta la fecha. Así, afirma que los predios continúan afectos al acto de expropiación realizado, verificándose el inicio de ejecución en el tiempo. Señala que deben considerarse los antecedentes relativos al proceso de licitación que dan cuenta que se verificó de forma ininterrumpida, por cuanto, luego de cancelada -mediante el Decreto N° 132- la concesión adjudicada por el Decreto Supremo N° 130, se inició dentro de los 5 años de dictada la RCA, un nuevo proceso de licitación, lo cual fue confirmado por el Decreto N° 87, que adjudicó el nuevo proyecto.
Septuagésimo sexto Luego de analizar los requisitos de sistematicidad, permanencia e ininterrupción, la reclamada se refiere latamente a los decretos de expropiación, al Decreto N° 132 y a la nueva licitación pública de 2017. Señala que los decretos expropiatorios que se sustentan en el Decreto Supremo N° 130 dicen relación con el proyecto, con prescindencia de que posteriormente se haya dictado el Decreto N° 132. Además, refiere que dicha versión del Camino de la Fruta también se relaciona con la Ruta 66 Extendida, porque la RCA N° 255/2013 es uno de los documentos que forma parte del Decreto Supremo N° 87 y, además, porque el trazado de la “Ruta 66 Extendida” guarda similitud con el proyecto, al punto que solo algunos subsectores van a tener que ingresar al SEIA. Agrega que los puntos de inicio y fin de cada uno de los subsectores de la “Ruta 66 Extendida” son casi los mismos que los sectores contenidos en la RCA.
Septuagésimo séptimo
Precisa que solo en 2 subsectores que comprenden aproximadamente 43 kilómetros de la “Ruta 66 trescientos ochenta y ocho 388
Extendida” requerirán ingresar nuevamente al SEIA, por cuanto en otros dos, que abarcan aproximadamente 17 kilómetros, solo sería necesario presentar una consulta de pertinencia, mientras que, en los otros 4 subsectores que comprenden aproximadamente 70 kilómetros, se regirán íntegramente por lo establecido en la RCA N° 255/2013. De esta forma -señala-, prácticamente dos tercios de la “Ruta 66 Extendida” no presenta cambios de consideración respecto al trazado original aprobado por la RCA N° 255/2013, o bien es exactamente igual al mismo. Agrega que, la identidad de ambos proyectos también se puede apreciar de su descripción y de las comunas que atraviesan, que son prácticamente las mismas.
Septuagésimo octavo Respecto de la temporalidad de los decretos de expropiación, refiere que si bien es cierto que algunos son de una fecha anterior a la RCA, los reclamantes omiten que existen otros que son posteriores a la dictación de la autorización ambiental, asunto que es informado en el considerando 16.14 de la resolución reclamada. Agrega que, las expropiaciones previas a la RCA obedecen a que estas requieren de un proceso de largo desarrollo, motivo por el cual es común que se inicie su tramitación incluso antes de obtener la autorización ambiental.
Septuagésimo noveno Además, indica que tampoco es cierto lo alegado por los reclamantes, en orden a que las expropiaciones corresponderían a un proyecto que ni siquiera ha sido aprobado, por cuanto se trata de sitios que están contemplados en el trazado original y, en consecuencia, cuentan con la RCA N° 255/2013. Agrega, en este sentido que, como lo establece el numeral 5 del Decreto N° 87, la RCA forma parte integrante del contrato de concesión.
Octogésimo
Refiere que la Licitación Pública Internacional da cuenta de que las gestiones de expropiación fueron seguidas de un proceso de licitación, iniciado luego de la dictación del Decreto N° 132, que extinguió la concesión anterior. En este nuevo proceso -sostiene- se consideró el proyecto original, al punto que uno de los documentos que conforman las trescientos ochenta y nueve 389 bases de licitación -el documento N° 9- es precisamente la RCA N° 255/2013. Por lo tanto, si la licitación y el contrato de concesión del proyecto “Ruta 66 Extendida” consideran entre sus documentos a la RCA N° 255/2013, no se entiende el planteamiento de las reclamantes en orden a que no existe ninguna relación entre la autorización ambiental y el proyecto licitado. Agrega que las reclamantes realizan una distinción artificiosa que no considera la totalidad de los antecedentes, planteando que la “Ruta 66 Extendida” constituye un proyecto completamente distinto del aprobado en la RCA, en circunstancias que hay identidad de tramos entre ellos y no puede entenderse uno sin el otro.
Octogésimo primero Para resolver la controversia, lo que se hará a mayor abundamiento -atendido que, conforme a lo razonado en el acápite ii) de la sentencia, denominado ‘De la legitimación e interés de los reclamantes’, el Tribunal considera que las reclamantes no tenían legitimación para solicitar la invalidación de la Resolución Exenta N° 198/2018, se debe tener presente que el artículo 25 ter de la Ley N° 19.300 establece que:
“La resolución que califique favorablemente un proyecto o actividad caducará cuando hubieren transcurrido más de cinco años sin que se haya iniciado la ejecución del proyecto o actividad autorizada, contados desde su notificación”. Agrega que “el Reglamento deberá precisar las gestiones, actos o faenas mínimas que, según el tipo de proyecto o actividad, permitirán constatar el inicio de la ejecución del mismo”.
Octogésimo segundo Por su parte, el artículo 73 del Reglamento del SEIA, después de reproducir lo señalado en el referido artículo 25 ter, establece, en su inciso segundo, que: “Se entenderá que se ha dado inicio a la ejecución del proyecto o actividad, cuando se realice la ejecución de gestiones, actos u obras, de modo sistemático, ininterrumpido y permanente destinado al desarrollo de la etapa de construcción del proyecto o actividad”. trescientos noventa 390
Octogésimo tercero A su vez, el artículo cuarto transitorio del Reglamento del SEIA, en su inciso segundo, contiene una regla especial del siguiente tenor: “[…] aquellos proyectos o actividades calificados con posterioridad al 26 de enero de 2010 y con anterioridad a la entrada en vigencia del presente Reglamento, que no se hubiesen ejecutado, deberán acreditar las gestiones, actos o faenas mínimas que permitan constatar el inicio de la ejecución del mismo, antes de transcurridos cinco años contados desde la notificación de la Resolución de Calificación Ambiental”. Esta excepción aplica al proyecto de autos, toda vez que éste fue calificado ambientalmente favorable el 22 de marzo de 2013, esto es, con posterioridad al 26 de enero de 2010, y antes de la entrada en vigencia del reglamento, lo que acaeció 90 días después de su publicación en el Diario Oficial el 12 de agosto de 2013.
Octogésimo cuarto
Para evitar la caducidad de su RCA, en este caso, el titular debía acreditar la realización de gestiones, actos o faenas mínimas, de modo sistemático, ininterrumpido y permanente, en los términos del artículo 73 del Reglamento del SEIA, que permitieran constatar el inicio de la ejecución de su proyecto dentro de cinco años contados desde la notificación de la RCA. De esta forma, atendido que la RCA N° 255, fue dictada y notificada al titular el 22 de marzo de 2013, el plazo que éste tenía para acreditar el inicio de ejecución del proyecto a fin de evitar la caducidad venció el 22 de marzo de 2018, asunto en que las partes están contestes.
Octogésimo quinto
El Tribunal, refiriéndose al carácter sistemático, ininterrumpido y permanente de las gestiones, actos o faenas, ha señalado -en las sentencias dictadas el 24 de agosto de 2022, en la causa Rol N° 261-2020, y el 9 de febrero de 2024, en la causa Rol N° 343-2022-, que se trata de una: “[…] conceptualización que se debe entender de manera integrada, como un conjunto de iniciativas que siguen o se ajustan a un cúmulo de elementos que, relacionados entre sí, ordenadamente contribuyen a determinado objeto (sistemático), que además mantienen una continuidad en el tiempo (ininterrumpido), y que no se han transformado en esfuerzos trescientos noventa y uno 391 aislados o puntuales, confluyendo al objeto (permanente)” (c. cuadragésimo segundo en ambas sentencias).
Octogésimo sexto
También se debe tener presente que la Corte
Suprema, en la sentencia dictada el 22 de junio de 2020 en la causa Rol N° 29.521-2019, sostuvo que: “[…] nada impide al Tribunal Ambiental, en uso de las facultades interpretativas que le son propias, definir, en un caso concreto, si determinadas gestiones, actos o faenas realizadas de modo sistemático, ininterrumpido y permanente han dado inicio a la ejecución del proyecto, más aún, si éstas están supeditadas al tipo de proyecto a realizar y se requiere que sean las mínimas necesarias” (c. noveno).
Octogésimo séptimo Además, el Tribunal tiene presente que el artículo 73 del Reglamento del SEIA exige la acreditación de “gestiones, actos u obras” como requisitos alternativos y no copulativos. Lo relevante es que las gestiones, actos o faenas mínimas demuestren la intención positiva del titular de llevar a cabo su proyecto o actividad bajo el amparo de la autorización ambiental correspondiente. En estos términos se pronunció este Tribunal en las sentencias dictadas el 25 de julio de 2022 en la causa Rol N° 293-2021 y el 9 de febrero de 2024 en la causa Rol N° 343-2022 (c. trigésimo quinto y c. cuadragésimo tercero, respectivamente).
Octogésimo octavo
Asimismo, para determinar si las gestiones, actos o faenas mínimas realizadas por el titular de la RCA N° 255/2013 fueron sistemáticas, ininterrumpidas y permanentes y, por consiguiente, idóneas para acreditar el inicio de ejecución el proyecto “Concesión Ruta 66-Camino de la Fruta”, se debe tener en cuenta el alcance de dichos conceptos conforme al Instructivo de Caducidad.
Octogésimo noveno
El Instructivo de Caducidad contiene definiciones relevantes con el objetivo de precisar -entre otros- el alcance de los conceptos “gestión”, “acto” y “obra”, a saber: i) “gestión”, la “realización de diligencias o trámites conducentes al logro de un negocio, que en este caso correspondería a la ejecución del proyecto o actividad trescientos noventa y dos 392 calificado favorablemente por la RCA”; ii) “acto”, “consiste en realizar o llevar a cabo una determinada tarea destinada a ejecutar el proyecto o actividad calificado favorablemente por la RCA”; iii) “obra”, “se refiere a la realización de faenas de carácter material, destinadas a ejecutar el proyecto o actividad calificado favorablemente por la RCA”.
Nonagésimo
También el referido instructivo define los conceptos relativos a la ejecución del proyecto o actividad de “modo sistemático”, “modo ininterrumpido” y “modo permanente”. Respecto del “modo sistemático”, entiende que habrá una ejecución del proyecto de dicha forma “[…] cuando las gestiones, actos u obras realizadas se ajusten a la estructura y orden establecidos en la correspondiente RCA”. Señala que la “ejecución ininterrumpida” se verifica cuando las “[…] gestiones, actos u obras realizadas permiten establecer que el proyecto o actividad se ejecuta de manera continuada y sin interrupción”. Asimismo, entiende que hay “ejecución en modo permanente” cuando las “[…] gestiones, actos u obras realizadas permitan establecer que el proyecto o actividad se mantendrá en ejecución”.
Nonagésimo primero De conformidad con lo anterior, el Instructivo de Caducidad establece que: “un proyecto o actividad ha dado inicio a su ejecución, cuando pueda acreditar la realización de “gestiones o actos” destinados al desarrollo de su etapa de construcción, en tanto que éstas se realicen de modo sistemático ininterrumpido y permanente” y, asimismo, “[…] cuando haya acreditado la materialización de obras físicas destinadas al desarrollo de su etapa de construcción, en tanto éstas se realicen de modo sistemático, ininterrumpido y permanente”.
Nonagésimo segundo Por su parte, la Resolución Exenta N° 198/2018, en su considerando 3°, señala que los antecedentes presentados por el titular para dar cuenta del inicio de ejecución del proyecto fueron los siguientes: i) Decreto N° 132, de 29 de enero de 2014, del MOP, que declara la extinción de la concesión de la obra pública fiscal denominada Ruta 66-trescientos noventa y tres 393
Camino de la Fruta y del contrato de concesión adjudicado por Decreto Supremo N° 130, de 10 de febrero de 2010, del MOP, y de sus posteriores modificaciones, y autoriza el cumplimiento de la conciliación suscrita el 17 de enero de 2014 por el MOP y la Sociedad Concesionaria La Fruta S.A.; ii) decretos exentos del MOP que ordenan la expropiación y aprueban planos y cuadros de los lotes seleccionados para desarrollar el proyecto en las regiones de Valparaíso, General Libertador Bernardo O’Higgins y Metropolitana, en relación con los tramos de la Ruta 5: Pelequén-Puente Peumo, variante Peumo-Las Cabras-El Manzano, El Manzano-Crucero Las Arañas, Crucero Las Arañas-Las Brisas de Santo Domingo, y la variante San Juan, detallados en el Anexo 4 de la minuta explicativa acompañada por el MOP al solicitar la acreditación del inicio de ejecución; y iii) publicación en el Diario Oficial, el 12 de octubre de 2017, de la Licitación Pública Internacional asociada al proyecto.
Nonagésimo tercero De la revisión de los antecedentes presentados por el titular, el Tribunal constata que los decretos expropiatorios corresponden a gestiones conducentes a la ejecución del proyecto calificado ambientalmente favorable por la RCA N° 255/2013, cuyo considerando 4.4 “Descripción de la Etapa de Construcción” señala que: “Con el objeto de materializar las obras contempladas en el programa de concesiones que desarrolla el Titular, se requiere adquirir los terrenos en que las obras del Proyecto deben emplazarse. Para ello se procederá de acuerdo al Decreto Ley N° 2.186 de 1978, Ley Orgánica de Procedimiento de Expropiaciones. Lo anterior se realizará previo a la construcción del proyecto”. A su vez, el considerando 4.4.1 establece que: “La franja de expropiación forma parte del Proyecto y por tal razón fue considerada como parte de la evaluación de los impactos y recomendación de medidas de mitigación, reparación y/o compensación”.
Nonagésimo cuarto
Las referidas disposiciones de la RCA dan cuenta que la adquisición -vía expropiación- de los terrenos en los cuales se emplazarán las obras del proyecto constituye un requisito para su materialización, de manera que se ajusta trescientos noventa y cuatro 394 a derecho considerar que los decretos expropiatorios constituyen gestiones en los términos del Instructivo de Caducidad. No obsta a ello el hecho que parte de las expropiaciones se hayan verificado antes de la calificación ambiental del proyecto, toda vez que la RCA solo exige que se lleven a cabo “previo a la construcción del proyecto”. Por lo demás, no todos los decretos expropiatorios se dictaron antes de la RCA N° 255/2013, pues varios de ellos datan de los meses de mayo, junio y julio de 2013.
Nonagésimo quinto
Además, cabe tener presente que tanto la Corte Suprema, en la sentencia dictada en la causa Rol N° 29.521-2019, como este Tribunal en la sentencia dictada el 13 de septiembre de 2019 en la causa Rol N° 189-2018 -ambos fallos referidos al proyecto “Embalse Punilla VIII Región”-, validaron la expropiación de predios como actos o gestiones acordes a la RCA e idóneas para acreditar el inicio de ejecución del proyecto. En efecto, el máximo tribunal sostuvo que: “[…] la expropiación de predios necesarios para emplazar las obras del proyecto y la tramitación del procedimiento de licitación dan cuenta de haberse realizado actos o gestiones acorde con la RCA del proyecto, ejecutadas de manera continua y que permiten establecer que el proyecto se mantendrá en ejecución, precisamente por la mayor envergadura del mismo” (c. noveno).
Nonagésimo sexto
Respecto del Decreto N° 132 y la Licitación
Pública Internacional efectuada el 2017, si bien es cierto que el proyecto “Ruta 66 Extendida” contempla variantes no consideradas en la RCA N° 255/2013 -que deberán evaluarse ambientalmente- y, por tanto, diferencias en la línea de base y el área de influencia, el núcleo del proyecto calificado por dicha RCA se mantiene. Corrobora lo anterior el hecho que el Decreto Supremo N° 87, que adjudicó el proyecto “Ruta 66 Extendida”, en su numeral 5, menciona a la referida RCA como parte integrante del contrato de concesión. Por consiguiente, a juicio del Tribunal, se trata de antecedentes que constituyen gestiones y actos conducentes a la ejecución de proyecto. trescientos noventa y cinco 395
Nonagésimo séptimo En cuanto a los requisitos de sistematicidad, permanencia e ininterrupción de las referidas gestiones, esta magistratura estima que las gestiones y actos realizados por el titular son sistemáticos, ya que se ajustan a la estructura de la RCA. En efecto, la expropiación de los terrenos está contemplada en el considerando 4.4 de la RCA. Por su parte, el Decreto N° 132 y el llamado a licitación, de 2019, aun cuando presentan modificaciones, en lo sustantivo corresponde al proyecto calificado por la RCA N° 255/2013, la cual forma parte del decreto de adjudicación del nuevo proyecto.
Nonagésimo octavo
Además, a juicio de esta magistratura, se trata de gestiones y actos permanentes e ininterrumpidos, atendido que permiten establecer que el proyecto se mantendrá en ejecución de manera continua, pues no hay interrupción, detención, o cese entre las siguientes actuaciones realizadas por el titular: i) la adjudicación de la concesión original, a través del Decreto Supremo N° 130, el 2010; ii) la dictación de los decretos expropiatorios, el 2012 y 2013; iii) la calificación ambiental del proyecto “Concesión Ruta 66-Camino de la Fruta”, el 2013; iv) la extinción de la concesión original, mediante el Decreto N° 132, el 2014; v) la publicación, en el Diario Oficial, del llamado a licitación internacional del proyecto Ruta 66-Extendida, el 2017; y, vi) la adjudicación del proyecto, mediante el Decreto Supremo N° 87, el 2019 y la posterior suscripción del contrato con la adjudicataria. Todo ello demuestra que, mediante las referidas gestiones y actos, el proyecto matriz (“Concesión Ruta 66- Camino de la Fruta”) calificado ambientalmente favorable, fue reelaborado por su titular -el MOP- (“Ruta 66 Extendida”) incorporando modificaciones
-nuevas variantes-que no desnaturalizan la versión original, sino que suponen un desarrollo y extensión del proyecto original.
Nonagésimo noveno
Además, a juicio del Tribunal, el SEA tanto en la Resolución Exenta N° 198/2018 como en la resolución reclamada, justifica razonable y fundadamente, sobre la base de los antecedentes presentados por el titular y lo dispuesto trescientos noventa y seis 396 en el Instructivo de Caducidad, la idoneidad de las gestiones y actos realizados por el titular para acreditar el inicio de ejecución del proyecto, por lo que cumple con el deber de fundamentación establecido en el artículo 41, inciso cuarto, de la Ley N° 19.880.
Centésimo De esta forma, el Tribunal concluye que los referidos antecedentes dan cuenta que el titular llevó a cabo antes del vencimiento del plazo de caducidad establecido en el artículo cuarto transitorio, inciso segundo, del Reglamento del SEIA, esto es, en forma previa al 22 de marzo de 2018, gestiones y actos conducentes a la ejecución del proyecto, los cuales cumplen con las exigencias del artículo 73 de dicho cuerpo reglamentario, al haberse realizado de modo sistemático, permanente e ininterrumpido. v. Conclusión
Centésimo primero
Atendido lo razonado, este
Tribunal concluye que: i) la resolución reclamada se ajustó a derecho al negar a la Municipalidad de Pichidegua y a la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Pichidegua legitimación para solicitar la invalidación de la Resolución Exenta N° 198/2018; ii) la resolución impugnada en autos incurrió en un vicio al sostener que caducó el ejercicio de la potestad invalidatoria del SEA, sin perjuicio que este no tiene un carácter esencial; y iii) las decisiones del SEA en orden a tener por acreditado, mediante la Resolución Exenta N° 198/2018, el inicio de ejecución del proyecto “Concesión Ruta 66-Camino de la Fruta”, y rechazar, a través de la resolución reclamada, la solicitud de invalidación, se encuentran debidamente fundamentadas y ajustadas a derecho. Lo anterior, atendido que los antecedentes presentados por el titular, efectivamente, dan cuenta de la realización de gestiones y actos de manera sistemática, ininterrumpida y permanente, antes del vencimiento del término de caducidad, permitiendo constatar el inicio de ejecución de su proyecto. trescientos noventa y siete 397
Centésimo segundo
Respecto de la petición subsidiaria, de declaración de nulidad de derecho público de la resolución reclamada y de la Resolución Exenta N° 198/2018, y sin perjuicio que no fue abordada en el cuerpo de la reclamación, se hace presente que -como ha señalado el Tribunal (Cfr. Sentencias Segundo Tribunal Ambiental, Rol N° 240-2020 -acumuladas causas Roles N°s 241-2020 y 242-2020-, de 17 de febrero de 2023, c. ducentésimo trigésimo sexto)- tanto las reclamaciones del artículo 17 de la Ley N° 20.600 como la acción de nulidad de derecho público tienen el mismo objeto, a saber, la anulación de un acto administrativo. De esta forma, en este caso la petición subsidiaria de nulidad de derecho público es redundante, ya que, de haberse acogido la reclamación incoada, el efecto del acto administrativo habría sido anulatorio, nulidad que no podría haber sido sino la de derecho público. Por el contrario, el rechazo de la reclamación implica desestimar todo efecto anulatorio.
POR TANTO, Y TENIENDO PRESENTE, además, lo dispuesto en los
artículos 17 N° 8, y 25 de la Ley N° 20.600; 25 ter de la Ley N° 19.300; 13, 21, 41 y 53 de la Ley N° 19.880; 73 del Reglamento del SEIA; y demás disposiciones pertinentes,
SE RESUELVE:
- Rechazar, en todas sus partes, la reclamación deducida por Municipalidad de Pichidegua y la Unión Comunal de Juntas de Vecinos de Pichidegua en contra de Resolución Exenta N° 202099101588, dictada por la Dirección Ejecutiva del SEA el 17 de septiembre de 2020, mediante la cual rechazó la solicitud de invalidación presentada por las reclamantes respecto de la Resolución Exenta N° 198/2018, dictada por el mismo órgano el 21 de febrero de 2018, que tuvo por acreditado el inicio de ejecución del proyecto “Concesión Ruta 66-Camino de la Fruta”, calificado ambientalmente favorable por la RCA N° 255/2013, conforme con lo razonado en la parte considerativa de la sentencia. trescientos noventa y ocho 398 2. Cada parte pagará sus costas.
El Ministro señor Cristián López Montecinos, previene que, a su juicio, las reclamantes tenían legitimación para solicitar la invalidación de la Resolución Exenta N° 198/2018. En efecto, sostiene que, teniendo en consideración una visión técnica del concepto “área de influencia”, los reclamantes son legitimados toda vez que el trazado del proyecto generaría impactos en la comuna de Pichidegua. Según su criterio, e l área de influencia se debe extender a todo el espacio geográfico donde los efectos ambientales y sociales que puede generar el proyecto se igualan a las condiciones iniciales del ambiente previo a su ejecución. En este caso, parte de la comuna de Pichidegua quedará comprendida en el área de influencia del proyecto Camino de la Fruta.
Notifíquese, regístrese y archívese en su oportunidad.
Rol R N° 264-2020.
Pronunciada por el Ilustre Segundo Tribunal Ambiental, integrado por la Ministra Titular Abogada señora Marcela Godoy Flores, Presidenta; el Ministro Titular Abogado señor Cristián Delpiano Lira y el Ministro Suplente Licenciado en Ciencias señor Cristián López Montecinos.
Redactó la sentencia la Ministra Marcela Godoy Flores, Presidenta y la prevención, su autor.
En Santiago, a diecinueve de marzo de dos mil veinticuatro, autoriza el Secretario Abogado del Tribunal, Sr. Leonel Salinas Muñoz notificando por el estado diario la resolución precedente. trescientos noventa y nueve 399
Marcela Eliana Godoy Flores
Cristián Delpiano Lira
Cristián López Montecinos
LEONEL SALINAS MUÑOZ