COMUNIDAD INDÍGENA ÑELAY MAPU con Servicio de Evaluación Ambiental
REPÚBLICA DE CHILE
TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL
Valdivia, a diez de marzo de dos mil veintiséis
VISTOS:
1.
A fs. 1 y ss., comparece el abogado Sr. Sergio Millamán Manríquez, en representación de la COMUNIDAD INDÍGENA ÑELAY MAPU, RUT Nº75.552.500-5, personalidad jurídica vigente inscrita con el Nº 1.375 en el Registro de Comunidades y Asociaciones Indígenas de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, domiciliada en sector ruta Gol Gol sin número, comuna de Puyehue (en adelante “la Reclamante”). Interpuso la reclamación del art. 17 Nº 8 de la Ley Nº 20.600 en contra de la Resolución
Exenta Nº 202499101649 (resolución reclamada), de 12 de agosto de 2024, del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), que rechazó la solicitud de invalidación de la Resolución Exenta Nº202399101526 de 6 de julio de 2023, que acogió el recurso de reclamación interpuesto por el titular, en contra de la RCA Nº 20221000199/2022, y calificó favorablemente la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del Proyecto "Refugio Montaña Antillanca" (el Proyecto). 2.
El Proyecto, cuyo proponente es Club Andino Osorno (el titular), consiste en la construcción de tres edificios de cinco pisos más un dúplex, con un total de 59 departamentos y 60 estacionamientos, en dos terrenos que suman 6.991,64 m2 de superficie. En el primero de ellos, de 5.774,32 m2 se emplazarán los edificios; y en el segundo, de 1.217,32 m2, se emplazarán los estacionamientos. Está ubicado al interior del Parque Nacional Puyehue, comuna de Puyehue, provincia de Osorno, Región de Los Lagos. Corresponde a la ampliación de un proyecto existente, asociado a las instalaciones del Club Andino Osorno, e ingresó al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) en virtud de la tipología establecida en la letra p) del art. 10 de la Ley Nº 19.300, Fojas 3996 tres mil novecientos noventa y seis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL sobre la ejecución de obras, programas o actividades en parques nacionales, entre otras áreas colocadas bajo protección oficial, en los casos en que la legislación respectiva lo permita. 3.
A fs. 52 se admitió a trámite la reclamación y se pidió el informe y copia del expediente que originó la resolución reclamada, conforme al art. 29 de la Ley N° 20.600. A fs. 65, el SEA evacuó el informe y acompañó la copia solicitada. A fs. 3281, se tuvo por evacuado el informe y se ordenó pasar los autos al relator; y, a fs. 3823, se decretó autos en relación, se fijó fecha de vista de la causa y se tuvo por acompañada la copia referida. 4.
A fs. 3824, el titular se hizo parte como tercero independiente; lo que se aceptó a fs. 3846. 5.
A fs. 3971 consta celebración de la audiencia; y a fs. 3972, 3973 y 3994, constan, respectivamente, adopción de acuerdo, designación de ministro redactor y entrega de proyecto de sentencia.
CONSIDERANDO:
I.
ANTECEDENTES PRELIMINARES
PRIMERO.
Conforme a la RCA, el Proyecto es una ampliación de las instalaciones del Club Andino de Osorno en el sector Antillanca, asociado al funcionamiento del Centro de Ski. Consiste en un apart hotel destinado a equipamiento turístico de montaña, que contempla construir tres edificios, con un total de 59 departamentos y obras complementarias. Se emplaza en el Parque Nacional Puyehue, comuna de Puyehue, provincia de Osorno, Región de Los Lagos (fs. 3662-3663).
SEGUNDO.
El proyecto se sometió al SEIA mediante una DIA, siendo calificado desfavorablemente por la Comisión de Evaluación de la Región de Los Lagos mediante la RCA N° 20221000199, de 8 de julio de 2022 (fs. 3662 y ss.). Contra este Fojas 3997 tres mil novecientos noventa y siete
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL acto, el titular interpuso el reclamo del art. 20 de la Ley N° 19.300 (fs. 188 y ss.), que fue acogido por la Dirección Ejecutiva del SEA mediante Res. Ex. N° 202399101526, de 6 de julio de 2023, que calificó favorablemente la DIA del proyecto (fs. 504 y ss.).
TERCERO.
En contra de dicho acto, las comunidades indígenas Lof Lebiante, Lof Paisil Quintupurray y Ñelay Mapu –reclamante de autos– presentaron una solicitud de invalidación conforme al art. 53 de la Ley N° 19.880 (fs. 92 y ss), la que fue rechazada mediante el acto reclamado en autos (fs. 153 y ss.). II.
DISCUSIÓN DE LAS PARTES 1.
Argumentos de la Reclamante
CUARTO.
La Reclamante -comunidad indígena Ñelay Mapu o Ñielay Mapu, según denominación utilizada en su escrito- comenzó explicando su legitimación activa. Agregó que en sede administrativa, el SEA le reconoció su calidad de interesada al señalar que la Comunidad tendría potencial presencia cerca del área de influencia, específicamente, en la intersección de las Rutas U-485 y CH-215, comuna de Puyehue.
QUINTO.
Luego, sostuvo que la Dirección Ejecutiva del SEA, al revertir la decisión de la COEVA y calificar favorablemente el Proyecto, no habría descartado fundadamente la generación de los efectos, características y circunstancias del art. 11 letras c) y d) de la Ley N° 19.300, debido a una deficiente caracterización de los grupos humanos pertenecientes a pueblos indígenas —en adelante, GHPPI— en su dimensión antropológica.
Señaló que no se levantó información primaria, lo que derivó en la exclusión de diversas comunidades mapuche, entre ellas la Reclamante, pues el área de influencia para medio humano se limitó a la Ruta U-485, en relación con la actividad de transporte del proyecto en su fase de construcción. Indicó que el Plan de Manejo del Parque menciona a su comunidad, lo que Fojas 3998 tres mil novecientos noventa y ocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL constituye un «indicio» (fs. 6) de su presencia en las inmediaciones del área protegida. Señaló que sus integrantes desarrollan actividades al interior de ésta, «existiendo probabilidades de verse afectadas» por el proyecto en «ámbitos de sus formas de vida» (fs. 6-7). También cuestionó que la Resolución Reclamada se limitó a afirmar que, durante la tramitación de la invalidación, los solicitantes no presentaron antecedentes que evidencien la realización de actividades tradicionales o económicas en el área de influencia, lo que evidencia el vicio denunciado.
Agregó que esa deficiencia en la caracterización —basada en información secundaria y sin recolección de datos primarios—se replicó respecto de otros GHPPI situados en el área de influencia, particularmente con la comunidad indígena Llanquileo y la familia del Sr. Abel Campos Yefi. Añadió que la negativa de dichas comunidades a participar en entrevistas no sería imputable a estas, sino al diseño metodológico inadecuado y falta de preparación previa del titular. Pese a ello, el SEA habría validado el procedimiento sin un trabajo de campo ni verificadores de los esfuerzos de contacto.
Finalmente, alegó que la falta de información impidió delimitar correctamente el área de influencia, realizar una adecuada caracterización y descartar los efectos previstos en las letras c) y d) del art. 11 de la Ley N° 19.300, en particular sobre actividades tradicionales como la recolección de hierbas medicinales, el tránsito por caminos utilizados para recolectar lawen dentro del Parque, o el riesgo de atropello de ganado perteneciente a los GHPPI. En definitiva, sostuvo que el acto impugnado vulneró los arts. 11 letras c) y d), 12 bis, 19 inciso 3°, 20 de la Ley N° 19.300 y 41 de la Ley N° 19.880, por carecer de motivación racional suficiente.
SEXTO.
Por otra parte, alegó la infracción al deber de consulta indígena, establecido en el Convenio N° 169 de la OIT. Sostuvo que los antecedentes aportados por el titular, sobre los Fojas 3999 tres mil novecientos noventa y nueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL sistemas de vida de los GHPPI, no serían confiables para descartar la susceptibilidad de afectación directa. Agregó que la Excma. Corte Suprema ha determinado que el deber de consulta procede ante existencia de elementos que den cuenta de un potencial impacto, sin requerir certeza sobre la ocurrencia de dicha afectación. En este sentido, indicó que la potencialidad de afectación no necesita ser calificada ex ante como significativa, ya que ello constituye el objeto de la consulta. Indicó que dicha potencialidad concurre en los casos de las comunidades que habitan en los alrededores del Parque, lo que afectaría la legalidad de la Resolución Reclamada. 2.
Argumentos de la Reclamada
SÉPTIMO.
La Reclamada, por su parte, solicitó rechazar en todas sus partes la acción. En relación al primer argumento de la Reclamante, lo calificó de «confuso» (fs. 70), ya que no identifica con claridad el alcance de la alegación, al mezclar aspectos sobre una eventual exclusión del área de influencia con otros relativos a la caracterización de las comunidades que fueron reconocidas como parte de dicha área.
OCTAVO.
Sobre el área de influencia del medio humano, sostuvo que se encontraba debidamente justificada y fue determinada conforme al art. 18 letra d) del RSEIA y a los estándares de la respectiva Guía del SEA. Su definición se habría efectuado considerando un «área de estudio» delimitada sobre la base de información cualitativa y cuantitativa, recopilación de antecedentes secundarios, trabajos en terreno y análisis de datos obtenidos. A partir de esa información, se determinó el área de influencia considerando los potenciales impactos del Proyecto, entre ellos, los generados por el desplazamiento de vehículos en la Ruta U-485 durante las fases de construcción y operación, así como las emisiones acústicas derivadas de la etapa de construcción. Agregó que se identificaron los asentamientos de los GHPPI y las actividades desarrolladas en Fojas 4000 cuatro mil
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL el sector, constatándose que en el área de influencia habitan la comunidad indígena Llanquileo y el Sr. Abel Campos, quienes fueron caracterizados en sus diversas dimensiones conforme a la letra e.10) del art. 18 del RSEIA. Con dicha información, se identificó como principal impacto adverso no significativo el tránsito de camiones de carga y vehículos de transporte por la Ruta U-485 durante la etapa de construcción.
Asimismo, indicó que, en la Adenda, se identificaron otras comunidades indígenas huilliche, entre ellas Ñielay Mapu —reclamante en autos—, cuyas actividades no se desarrollarían en el área de influencia, encontrándose emplazada a más de 10 km del Proyecto y separada de éste por cerros y complejos montañosos, sin caminos de acceso directo. Precisó que la comunidad se ubica en la Ruta CH-215, vía internacional, asfaltada, que conecta Osorno con Bariloche, Argentina, y que posee alta capacidad de servicio y tránsito, lo que difiere de la Ruta U-485, no asfaltada, por lo que, en este último caso, se justifica su inclusión en el área de influencia por generarse impactos por emisiones.
NOVENO.
Adicionalmente, indicó que la Reclamante no presentó antecedentes que permitieran cuestionar la determinación del área de influencia, siendo la única circunstancia invocada la supuesta restricción al acceso para la recolección de la especie Gaultheria mucronata
-chaura-, la que –según alegó la Reclamante– habría sido informada al SEA en las reuniones del art. 86 del RSEIA. No obstante, la Reclamada indicó que dicha actividad habría sido comunicada por la comunidad Llanquileo y no por Ñielay Mapu, que no aportó antecedentes —ni en sede administrativa ni judicial— que acrediten dicho hecho más allá de sus propias afirmaciones. Sostuvo que, aun así, esto se abordó en la resolución de la Dirección Ejecutiva, señalando que la especie presenta una amplia distribución al interior del Parque, por lo que su recolección no se vería afectada.
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DÉCIMO.
En relación con la supuesta omisión de información primaria destinada a caracterizar las comunidades incluidas en el área de influencia, agregó que la alegación cuestiona la caracterización de GHPPI de los que no forma parte, por lo que carece de legitimación activa para impugnar esa determinación. Sin perjuicio de ello, sostuvo que tales grupos humanos sí fueron caracterizados conforme a lo dispuesto en el art. 18 letra e.10) del RSEIA; y que la ausencia de fuentes primarias obedeció a la negativa de las propias comunidades a participar en el proceso de caracterización, lo que constaría en el expediente administrativo. Además, ante la imposibilidad de acceder a información primaria, sostuvo que se habrían utilizado fuentes secundarias consideradas válidas y confiables. Señaló que en las reuniones con representantes de la comunidad indígena Llanquileo, realizadas en el marco del art. 86 del RSEIA, se recabó información sobre el uso de hierbas medicinales dentro del área de influencia, lo que constituye levantamiento de información primaria que habría sido debidamente ponderada durante la evaluación ambiental.
UNDÉCIMO. En relación con la obligación de instruir un proceso de consulta indígena alegada por la Reclamante, sostuvo que carece de fundamentación suficiente, ya que no especificó ni acreditó las actividades que desarrollaría al interior del Parque ni la utilización de rutas de acceso al Proyecto. Agregó que no concurrían los requisitos de procedencia de la consulta, conforme se resolvió en la resolución reclamada. En particular, sostuvo que de acuerdo al art. 7° del D.S. N° 66/2013, del Ministerio de Desarrollo Social (MIDESO), las medidas administrativas susceptibles de afectarles directamente y, por tanto, que deben ser consultadas, corresponden a aquellas que causen «impactos significativos específicos sobre los pueblos indígenas en su calidad de tales» (fs. 77). Agregó que, de acuerdo al art. 85 del RSEIA, el SEA sólo está obligado a realizar la consulta cuando se presente alguno de los impactos Fojas 4002 cuatro mil dos
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL significativos descritos en los arts. 7°, 8° y 10 del RSEIA, sosteniendo que estos no serán generados por el proyecto. También descartó la generación de impactos significativos sobre la salud de la población, sobre los recursos naturales renovables y sobre el valor paisajístico o turístico de la zona, descartando también la procedencia de la consulta indígena por esta razón, conforme lo establecen los arts. 5°, 6° y 9° del RSEIA y el Instructivo del SEA sobre la materia. 3.
Argumento de tercero independiente
DUODÉCIMO. El tercero independiente, a fs. 3.847 y ss., solicitó tener presente una serie de consideraciones y, en definitiva, que se rechace en todas sus partes la reclamación deducida, con condena en costas.
DECIMOTERCERO. Sostuvo que la reclamación es extemporánea y el tribunal incompetente. Sobre la extemporaneidad, señaló que la Ley N° 20.600 no contiene disposición que establezca que el cómputo de plazos sea de días hábiles administrativos ni que la Ley N° 19.880 resulte aplicable supletoriamente. Por el contrario, conforme al art. 47 de la Ley N° 20.600, el procedimiento de reclamación se rige supletoriamente por las normas procesales del Código de Procedimiento Civil. Por tanto, al plazo del art. 17 N° 8 se aplica el art. 59 de dicho Código, que establece que el día sábado es día hábil.
Sobre la competencia de este Tribunal, sostuvo que el procedimiento de invalidación fue resuelto por la Dirección Ejecutiva del SEA, con domicilio en la Región Metropolitana, por lo que, conforme al art. 17 N° 8 de la Ley N° 20.600, el tribunal competente sería el Segundo Tribunal Ambiental, según lo previsto en el art. 5° letra b) del mismo cuerpo legal. DECIMOCUARTO.
Alegó también que la comunidad Ñielay Mapu carece de legitimación activa, pues ésta se encuentra condicionada a la existencia de un interés en el procedimiento administrativo, conforme al art. 21 de la Ley N° 19.880. En este contexto, y de Fojas 4003 cuatro mil tres
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL acuerdo con la evaluación ambiental, dicha comunidad no se ubicaría en la Ruta U-485, encontrándose fuera del área de influencia del Proyecto, por lo que no podría considerarse afectada, al no generarse impactos respecto de ella. Asimismo, reiteró lo señalado por la Reclamada en cuanto a que la comunidad no aportó antecedentes que acrediten la realización de actividades en las cercanías del Proyecto, por lo que no habría demostrado su interés. Agregó que, aún en la hipótesis de que esas actividades existieran, la afectación de la comunidad reclamante resultaría inverosímil, ya que el área del Proyecto se encuentra cercada y, además, durante la temporada alta —cuando existe mayor tránsito vehicular— las cotas superiores permanecen cubiertas por nieve, lo que dificultaría la recolección de hierbas medicinales. DECIMOQUINTO.
Por otra parte, al igual que la Reclamada, sostuvo que la caracterización del medio humano fue adecuada y se descartó técnicamente la generación de impactos adversos significativos del art. 11 letras c) y d) de la Ley N° 19.300. En particular, indicó que: i) las comunidades y habitantes que son parte de los GHPPI identificados en el área de influencia son Llanquileo y don Abel Campos Yefi; ii) el flujo vehicular máximo durante la etapa de construcción será de 33 camiones al día, concentrado en un período de dos meses, estableciéndose restricciones de peso máximo por eje y de ancho de vía con el fin de no alterar las condiciones de la ruta; iii) las actividades agropecuarias de las comunidades señaladas no se verán afectadas por la ejecución del Proyecto; iv) tampoco se afectará la actividad de recolección de hierbas medicinales, ya que la especie Gaultheria mucronata registrada en el área de influencia presenta una amplia distribución dentro del Parque;
v) además, en el proceso de evaluación constarían las actividades de relacionamiento con los GHPPI, los esfuerzos realizados y la negativa reiterada de las comunidades a entregar o recibir información; vi) si bien se identificaron otras Fojas 4004 cuatro mil cuatro
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL comunidades indígenas, entre ellas Ñielay Mapu, se descartó afectación sobre ellas al no haberse constatado actividades tradicionales en el área de influencia; y vii) lo anterior contaría con el pronunciamiento conforme de CONADI. DECIMOSEXTO.
Finalmente, argumentó que no se configuraban los supuestos que hacen procedente la consulta indígena, ya que ésta requiere que la medida sea susceptible de afectarles de forma directa y que dicha afectación derive en alguno de los efectos descritos en los arts. 7°, 8° y 10 del RSEIA. Tal circunstancia —según lo concluido en la evaluación ambiental— no se presentaría en el caso, al no generarse un impacto significativo específico sobre las comunidades del área de influencia del Proyecto.
III.
CONTROVERSIAS
DECIMOSÉPTIMO. De acuerdo a lo expuesto, la discusión que debe decidir este Tribunal se relaciona con los siguientes asuntos: 1.
Si este Tribunal es competente para conocer del asunto. 2.
Si la reclamación fue deducida extemporáneamente. 3.
Si se determinó y justificó correctamente el área de influencia del proyecto sobre el medio humano. 4.
Si la caracterización de los grupos humanos pertenecientes a pueblos indígenas es adecuada para descartar efectos adversos significativos. 5.
Si procedía realizar un proceso de consulta indígena de conformidad con lo dispuesto en el Convenio N° 169 de la OIT.
IV.
RESOLUCIÓN DE LAS CONTROVERSIAS 1.
Si este Tribunal es competente para conocer del asunto DECIMOCTAVO.
El tercero independiente alegó que este Tribunal sería incompetente, ya que la resolución impugnada fue dictada Fojas 4005 cuatro mil cinco
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL por la Dirección Ejecutiva del SEA, órgano con domicilio en la Región Metropolitana. Por esto, argumentó que conforme a los arts. 5° letra b) y 17 N° 8 de la Ley N° 20.600, el Segundo Tribunal Ambiental sería el llamado a conocer la reclamación. DECIMONOVENO.
Para resolver este punto, se comenzará señalando que, de acuerdo con el art. 23 inciso final del CPC, en relación con los arts. 16 y 22 del mismo Código, la intervención del tercero independiente importa la aceptación de todo lo obrado antes de su comparecencia, continuando el juicio en el estado en que se encuentre. En consecuencia, quien se apersone tardíamente al proceso, expirado el término del emplazamiento, no puede alegar vía excepciones aquellos vicios que miran a la corrección del procedimiento, salvo que se trate de aquellos que produzcan la declaración de nulidad procesal, como sería la alegación de incompetencia absoluta del Tribunal, lo que -como se explicará- no es del caso, por lo que esta alegación del tercero será rechazada.
VIGÉSIMO. En efecto, atendiendo lo dispuesto en el art. 17 N° 8 inciso 3° de la Ley N° 20.600 que establece que «Será competente para conocer de esta reclamación el Tribunal Ambiental que ejerza jurisdicción en el territorio en que tenga su domicilio el órgano de la Administración del Estado que hubiere resuelto el procedimiento administrativo de invalidación», se aprecia que esta norma regula la competencia relativa de los tribunales ambientales, es decir, se refiere a «la porción de territorio que la ley ha señalado como campo de sus atribuciones o funciones» (CASARINO, Mario, Manual de Derecho Procesal, Tomo I. 6ta Edición, 2007, p. 56) y que, por tanto, determina «qué tribunal, dentro de esa jerarquía, va a conocer de ese determinado asunto judicial» (Ibíd., p. 71).
VIGÉSIMO PRIMERO.
Luego, de acuerdo a lo que ha resuelto la Excma. Corte Suprema frente a las reglas sobre competencia en el ámbito procesal civil, respecto de las cuales ha concluido que el legislador admite cierta flexibilidad en aquellas que Fojas 4006 cuatro mil seis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL resultan menos relevantes para la protección de los intereses que las reglas procesales tutelan, como ocurre con la competencia relativa (Corte Suprema, Rol N° 20.468-2016, sentencia de 11 de julio de 20016, cdo. 5°). En este ámbito, a diferencia de la competencia absoluta, que se rige por normas de orden público, por tanto indisponibles e irrenunciables (Corte Suprema, Rol 30.565-2024, sentencia de 28 de agosto de 2024, considerando cuarto), respecto de la competencia relativa se reconoce un espacio de disponibilidad para las partes, permitiéndoles incluso alterar dichas reglas mediante la prórroga de competencia (CS, Rol N° 20.468-2016, Id.) la que –conforme al art. 187 del COT–, puede operar de manera tácita, lo que, respecto del demandado, se entiende que se produce cuando este, después de apersonado en el juicio, realiza cualquier gestión que no sea la de cuestionar la incompetencia del juez. VIGÉSIMO SEGUNDO.
En consecuencia, tratándose la alegación del tercero de la incompetencia relativa del Tribunal, no siendo esta un vicio que cause la nulidad procesal, debe estarse a lo dispuesto en el art. 23, sin más, por lo que la alegación del tercero será rechazada.
VIGÉSIMO TERCERO.
Sin perjuicio de lo anterior, a mayor abundamiento, aún si se estimara que el tercero conserva el derecho de alegar la referida incompetencia -cuestión que, en todo caso, este Tribunal no comparte-, el tercero, mediante sus actuaciones procesales, ha validado la competencia relativa de este Tribunal para conocer y resolver la presente causa. En efecto, de acuerdo al CPC –norma supletoria, conforme al art. 47 de la Ley N° 20.600–, la incompetencia del tribunal, sea absoluta o relativa, es una excepción dilatoria (303 N° 1), por lo que debe reclamarse como tal, por quien corresponde y en la oportunidad procesal pertinente. En este sentido, el art. 305 del CPC señala que las excepciones dilatorias deben alegarse dentro del término del «emplazamiento» y, «[s]i así no se hace, se podrán oponer en el progreso del juicio sólo por vía de Fojas 4007 cuatro mil siete
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL alegación o defensa, y se estará a lo dispuesto en los artículos 85 y 86».
A su vez, los arts. 85 y 86 del CPC, referidos al momento en que deben formularse los incidentes, establecen como regla general que ello es tan pronto como el hecho que lo origina llegue al conocimiento de la parte que lo promueve. Al efecto, el art. 85 señala que «[s]i en el proceso consta que el hecho ha llegado al conocimiento de la parte, y si ésta ha practicado una gestión posterior a dicho conocimiento, el incidente promovido después será rechazado de plano», lo que implica que los incidentes promovidos de forma extemporánea no tendrán tramitación alguna, debiendo desestimarse en la sentencia definitiva, conforme al art. 23 de la Ley N° 20.600. En la misma línea, el art. 84 del CPC señala que si el hecho generador del incidente es anterior o coetáneo con la iniciación del juicio, como ocurriría con la alegada incompetencia del tribunal ante el que se presentó la acción, la parte «deberá promoverlo [...] antes de hacer cualquiera gestión principal en el pleito» y, por consiguiente, con posterioridad a ello, cesa el derecho para deducir la incidencia, debiendo –en tal caso– desestimarse de plano por el Tribunal.
VIGÉSIMO CUARTO.
No obstante, la referencia a la «gestión principal» contenida en el art. 84 del CPC no es aplicable en este caso al tercero, sino que para determinar la oportunidad de la alegación de incompetencia debe estarse al tenor del art. 85 del CPC, el que alude a la realización de una «gestión» cualquiera sea su importancia o trascendencia. Esto, por la remisión expresa que el art. 305 del mismo cuerpo legal realiza al art. 85, la que tiene por finalidad determinar la oportunidad procesal con que cuenta quién promueve el incidente una vez transcurrido el plazo de emplazamiento y concluido el término para contestar la demanda —equivalente, en este procedimiento, al término para evacuar el informe del órgano público que dictó Fojas 4008 cuatro mil ocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL el acto impugnado—; situación que, en el caso, ya se había verificado al momento en que se cuestionó la competencia del Tribunal por parte del tercero.
VIGÉSIMO QUINTO.
Además, las hipótesis que regula el art. 84 inciso 2°, dicen relación con el demandado, es decir, con una de las partes directas o principales del pleito, posición que, en la especie, asume el órgano reclamado y no un tercero que comparece con posterioridad a la iniciación del juicio. Como explica la doctrina, los incidentes originados en hechos anteriores o coetáneos al inicio del pleito, distinguen al demandado como sujeto pasivo, pues es a él a quien corresponde advertir y reclamar los vicios de que adolece la demanda o aquellos vinculados a la constitución de la relación procesal. De ahí que la norma limite la oportunidad del demandado para promover incidentes hasta «antes de hacer cualquier gestión principal», restricción que debe interpretarse al alero del art. 305 inciso 1° del CPC, el cual establece que las excepciones dilatorias deben oponerse
«dentro del término del emplazamiento». Dicho de otro modo, «debemos entender por cualquier “gestión principal” aquella “que mire al fondo del asunto o con influencia en su decisión final”, vale decir, [...] la contestación de la demanda» (SALAS, Julio, Los incidentes y en especial el de nulidad en el proceso civil, penal y laboral, 7ma Edición actualizada, Editorial Jurídica de Chile, 2012, p. 63).
Por el contrario, el tercero –en este caso independiente–no se encuentra comprendido en dicho supuesto, ya que su intervención es sobreviniente y no participa en la conformación inicial del litigio. De esta forma, y sin perjuicio de lo expresado en los considerandos Decimonoveno y Vigésimo, aún si se tratase a alegar vicios de procedimiento, su actuación se rige, por tanto, por la regla del art. 85 del CPC, que exige promover el incidente tan pronto como el hecho que lo fundamenta llegue a su conocimiento.
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VIGÉSIMO SEXTO. Sobre esta base, según se explicará a continuación, la alegación de incompetencia relativa no habría sido promovida oportunamente por el tercero independiente, atendiendo al momento en que tomó conocimiento de los hechos que invoca, considerando sus actuaciones, y a la forma en que intervino tanto en el procedimiento administrativo como en el proceso judicial. En efecto, sobre estos aspectos, en el expediente se observa lo siguiente:
a) Mediante la Res. Ex. N° 202399101820, de 18 de octubre de 2023, la Dirección Ejecutiva del SEA (fs. 120 y ss.), admitió a trámite la solicitud de invalidación (fs. 92 y ss.) que dio origen a este proceso y ordenó «Notificar al proponente del Proyecto, para que [...] presente los antecedentes que considere procedentes, al tenor de la solicitud deducida» (fs. 123), constando su notificación a fs. 125. Posteriormente, el titular y tercero independiente de autos solicitó ser tenido como parte ante la propia Dirección Ejecutiva del SEA (fs. 127), petición que fue proveída mediante la Res. Ex. N° 202399101900, de 20 de noviembre de 2023 (fs. 128 y ss.). Finalmente, a fs. 133 y ss., el titular presentó su defensa ante la mencionada autoridad, la cual fue ponderada al momento de resolver la solicitud de invalidación, mediante
Res.
Ex. N° 202499101649, de 12 de agosto de 2024 (fs. 153 y ss.) y que también fue debidamente notificada al tercero de autos y titular del proyecto (fs. 183).
De estas actuaciones se infiere que el tercero independiente tenía pleno conocimiento de que la autoridad que instruyó y resolvió el procedimiento de invalidación era la Dirección Ejecutiva del SEA, órgano que, conforme al inciso 2° del art. 80 de la Ley N° 19.300, tiene su domicilio en la ciudad de Santiago. Tal conclusión se desprende no solo del tenor de las resoluciones citadas, que expresamente consignan dicha ciudad como lugar de Fojas 4010 cuatro mil diez
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL emisión, sino también del propio escrito en que solicitó tener presentes una serie de consideraciones para el rechazo de la reclamación, en el que el tercero identificó el domicilio institucional del órgano, citando el sitio web del SEA (fs. 3851), de modo que, no puede alegar su ignorancia sobre dicho antecedente, si se considera que fue aquel tercero quién –ante dicho servicio– tramitó la evaluación ambiental del proyecto, presentó la reclamación del art. 20 de la Ley N° 19.300 y defendió la calificación favorable en el procedimiento de invalidación, siendo notificado, entre otras, de la resolución de la Dirección Ejecutiva del Servicio, que puso término al procedimiento invalidatorio.
b) Luego, la primera actuación de tercero independiente ante este Tribunal, de 28 de marzo de 2025, consta a fs. 3824, y tuvo lugar con posterioridad a que se tuviera por evacuado el informe de la Dirección Ejecutiva del SEA (fs. 3821), se resolvieran autos en relación y se fijara la audiencia de alegatos (fs. 3823). En dicha presentación, el tercero no solo se hizo parte, sino que además acompañó documentos, asumió patrocinio y poder, y señaló forma de notificación, sin efectuar referencia alguna a la incompetencia posteriormente alegada.
c) Luego, a fs. 3844, consta la segunda actuación del tercero, de 31 de marzo de 2025, ante este Tribunal, en la que se anunció para alegar en la audiencia fijada, solicitando hacerlo por vía remota y requirió autorización para utilizar apoyo audiovisual, sin efectuar tampoco referencia alguna a la incompetencia posteriormente alegada.
d) Finalmente, a fs. 3847 y ss. consta el téngase presente, presentado el 1° de abril de 2025, en el cual aduce la excepción de incompetencia.
VIGÉSIMO SÉPTIMO.
De lo expuesto se concluye la extemporaneidad de la alegación de incompetencia deducida por Fojas 4011 cuatro mil once
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL el tercero independiente, pues este, desde que se le notificó la resolución que admitió a trámite la solicitud de invalidación, estaba al tanto de la instrucción del procedimiento cuya resolución -que también le fue notificada-correspondió a la Dirección Ejecutiva del SEA, cuyo domicilio se encontraba en Santiago. A ello se suma que el tercero intervino ante este Tribunal en diversas oportunidades antes de alegar la incompetencia, de modo que, al promover dicha excepción una vez realizadas gestiones procesales posteriores al conocimiento del hecho que la fundamenta, corresponde rechazarla de plano, por no haberse formulado dentro de la oportunidad legal prevista en el art. 85 del CPC.
VIGÉSIMO OCTAVO.
De esta forma, incluso si se considerase que la incompetencia relativa del tribunal puede dar origen a la nulidad procesal a la que refiere el art. 83 del CPC -lo que, en todo caso, este Tribunal no comparte-, en la especie no concurren los presupuestos que habilitarían su declaración, pues dicha norma exige, además de una solicitud formal en tal sentido, que el vicio invocado «irrogue a alguna de las partes un perjuicio reparable sólo con la declaración de nulidad». En este caso, el tercero no sólo no ha dado cumplimiento a ninguno de estos requisitos indispensables para la procedencia de dicha sanción procesal, sino que además, ha concurrido a la materialización del supuesto vicio, convalidado tácitamente la competencia relativa del tribunal –según se ha razonado en el motivo Vigésimo sexto– razón por la cual se encuentra legalmente impedido de reclamar su nulidad y, por tanto, su alegación debe ser desestimada. 2.
Si la reclamación fue deducida extemporáneamente
VIGÉSIMO NOVENO.
El tercero independiente, alegó también que el reclamo deducido es extemporáneo, pues el plazo previsto Fojas 4012 cuatro mil doce
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL en el art. 17 N° 8 de la Ley N° 20.600 debe computarse conforme a las reglas del CPC, de aplicación supletoria de acuerdo al art. 47 de dicha ley, no siendo aplicable la Ley N° 19.880, por lo que los días sábados deben considerarse hábiles. TRIGÉSIMO. Para resolver este punto, se considerará que la Excma. Corte Suprema, tanto en este (SCS, Rol N° 7.396-2016, sentencia de 15 de junio de 2016) como en otros sectores regulados –reclamo de ilegalidad municipal (SCS, Rol N° 4688-2024, sentencia de 07 de enero de 2025), reclamo del art. 137 del Código de Aguas (SCS, Rol N° 6.921-2024, de 28 de mayo de 2025), reclamo de ilegalidad en contra de la Superintendencia de Electricidad y Combustible (SCS, Rol N° 83.807-2023, sentencia de 26 de agosto de 2024), reclamo del art. 171 del Código Sanitario (SCS, Rol N° 25.021-2018, sentencia de 9 de marzo de 2020), reclamo en materia de salud (SCS, Rol N° 175.075-2023, sentencia de 26 de abril de 2024), reclamo en materia de telecomunicaciones (SCS, Rol N° 17.207-2021, sentencia de 14 de octubre de 2021) y en materia de televisión (SCS, Rol N° 141.406-2023; sentencia de 19 de octubre de 2023)– ha resuelto que cuando la resolución impugnada pone término a un procedimiento administrativo, el cómputo del plazo para reclamar judicialmente debe regirse por la Ley N° 19.880, y no por el CPC. En tal sentido, ha sostenido que, al tratarse de una resolución dictada en el marco de un procedimiento administrativo, resultaría obligatorio aplicar el régimen de cómputo previsto en la Ley N° 19.880, puesto que sólo a partir de la primera resolución que se pronuncie sobre su admisibilidad el proceso se tornará en judicial.
TRIGÉSIMO PRIMERO.
Conforme a la interpretación reseñada –que ha sido también sostenida por este Tribunal (v.gr. 3TA, Rol N° R-29-2020, acumulada R-30-2020, sentencia de 8 de julio de 2022, cdos. 6° y ss.; 3TA, Rol N° R-1-2013, sentencia de 14 de enero de 2014, cdo. 3°)– el plazo que antecede a la interposición de la reclamación judicial del art. 17 N° 8, debe computarse de Fojas 4013 cuatro mil trece
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL acuerdo con el art. 25 de la Ley N° 19.880, considerando inhábiles los días sábado, domingo y festivos.
TRIGÉSIMO SEGUNDO.
En consecuencia, constando que la Resolución Reclamada fue notificada a la Reclamante el 13 de agosto de 2024 (fs. 183) y la acción de autos fue interpuesta el 30 de septiembre del mismo año, esta se encuentra dentro del plazo legal de 30 días previsto en el art. 17 N° 8 inciso primero, de modo que esta alegación será desestimada. 3.
Si se determinó y justificó correctamente el área de influencia del Proyecto sobre el medio humano
TRIGÉSIMO TERCERO.
La Reclamante alegó que el área de influencia (AI) sobre medio humano del Proyecto no fue debidamente determinada ni justificada, ya que esta se habría restringido únicamente a la Ruta U-485, lo que implicó la exclusión de diversas comunidades mapuche, entre ellas la propia reclamante –comunidad huilliche Ñielay Mapu–. Señaló que desarrolla actividades al interior del Parque Nacional Puyehue, circunstancia que –agregó– se encontraría respaldada por el Plan de Manejo del Parque, lo que constituye un «indicio» de su presencia en los alrededores del Parque. Asimismo, cuestionó que la resolución reclamada, se limitara a afirmar que la comunidad no aportó antecedentes suficientes sobre sus actividades durante la tramitación de la solicitud de invalidación, lo que, a su juicio, pone de manifiesto la deficiencia en la determinación del área de influencia.
TRIGÉSIMO CUARTO.
La Reclamada, por su parte, sostuvo que el área de influencia sobre medio humano fue correctamente determinada, dando cumplimiento a lo dispuesto en el RSEIA como en la Guía del SEA. Sostuvo que, para ello, se recopilaron antecedentes secundarios e información en base a trabajo en terreno. A partir de esos antecedentes y el análisis de los impactos generados por el proyecto –asociados al tránsito de la Ruta U-485 y emisiones generadas– se determinó el área de Fojas 4014 cuatro mil catorce
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL influencia.
Indicó, que la comunidad reclamante fue identificada, pero sus actividades no se desarrollan en dicha área y se ubica a más de 10 km del Proyecto. Agregó que aquella no presentó antecedentes que acrediten sus actividades en el área de influencia y que la alegada recolección de Gaultheria mucronata -chaura- no fue respaldada, señalando además que la especie tiene amplia distribución en el Parque Nacional Puyehue, por lo que de ser efectiva tal actividad de recolección, esta no se vería afectada.
TRIGÉSIMO QUINTO.
A su turno, el tercero independiente sostuvo que la comunidad indígena Ñielay Mapu se ubica fuera del AI del Proyecto y que, por ello, no se generarían impactos sobre ella. Asimismo, reiteró que no acreditó la realización de actividades en el área y que, aun de existir, la afectación por parte del Proyecto sería inverosímil atendidas las condiciones de acceso y restricciones estacionales, en particular la presencia de nieve durante la temporada alta, que impide la recolección de hierbas medicinales.
TRIGÉSIMO SEXTO.
En relación con esta discusión, se advierte que el acto impugnado se pronunció expresamente sobre la determinación del AI. En particular, en el considerando 5.2.1., se indicó, en primer lugar, que se delimitó un Área de Estudio considerando información secundaria, trabajos en terreno y análisis de datos recogidos, como también barreras naturales existentes en el entorno. Con esa información y sobre la base de los potenciales impactos del proyecto —entre ellos, los asociados al desplazamiento de vehículos por la Ruta U-485 durante las fases de construcción y de operación, así como las emisiones acústicas— y la identificación de los grupos humanos y actividades desarrolladas, se determinó el AI, reconociéndose, entre otros grupos humanos, a la comunidad indígena Llanquileo y al señor Abel Campos, quienes residen en dicha ruta y la utilizan como vía de desplazamiento (fs. 166-168).
Fojas 4015 cuatro mil quince
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Luego, en el considerando 5.2.2 del mismo acto, se señaló que, en la Adenda, se complementó la información, identificando nuevas comunidades indígenas presentes en la comuna, entre ellas la comunidad Ñelay Mapu, concluyendo que no se verificaban efectos sobre dicha comunidad —por encontrarse a más de 10 km del proyecto—, separada por cerros y complejos montañosos y sin caminos de acceso al Proyecto; descartando la realización de actividades tradicionales de esta en el área de influencia del Proyecto (fs. 168).
Posteriormente, en los considerandos 5.4 y siguientes, se desarrollaron los fundamentos del rechazo, señalando: [i] que las alegaciones de los solicitantes carecían de antecedentes que acrediten la realización de actividades tradicionales o económicas en el AI (considerando 5.4.1., fs. 169); [ii] que el AI del medio humano fue delimitada conforme al RSEIA y a la Guía sobre área de influencia, identificándose como impacto relevante el tránsito por la Ruta U-485, el cual fue calificado como no significativo (considerando 5.4.2., fs. 169-170); [iii] que se encontraba debidamente justificada la exclusión de la Ruta CH-215, atendida su condición de vía asfaltada con gran capacidad para el servicio y tránsito de vehículos, descartando mayores impactos atmosféricos (considerando 5.4.3., fs. 170-171); y [iv] que no se acreditó afectación a actividades tradicionales ni económicas de la comunidad Ñelay Mapu, las cuales, además, se desarrollarían en el sector de Anticura, ubicado aproximadamente a 9 km del área de influencia del proyecto (considerando 5.4.4., fs. 171).
TRIGÉSIMO SÉPTIMO.
A partir de lo alegado por las partes y de lo resuelto en el acto administrativo impugnado, para resolver la presente controversia, este Tribunal abordará los siguientes aspectos discutidos:
[i] si se encuentra adecuadamente justificada la delimitación del AI respecto del medio humano acotada exclusivamente a la Ruta U-485, con la consiguiente exclusión de otros territorios; [ii] si la referencia a la Fojas 4016 cuatro mil dieciseis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL comunidad reclamante en el Plan de Manejo del Parque Nacional Puyehue permite tener por acreditada la realización de actividades en el AI; y [iii] si la constatación de falta de antecedentes aportados por la comunidad reclamante durante la invalidación, resulta suficiente para descartar una eventual deficiencia en la determinación del AI.
TRIGÉSIMO OCTAVO.
Antes de entrar al análisis de fondo, se previene que la competencia que este Tribunal detenta para revisar el acto impugnado, queda acotada por la discusión o argumentos expresamente planteados por el Reclamante, sin extenderse a una revisión exhaustiva y completa de la evaluación ambiental del Proyecto (similar criterio, en Tercer Tribunal Ambiental, Rol N° R-13-2020, sentencia de 23 de octubre de 2020, considerandos 50° y 51°). Este control, por tanto, debe circunscribirse al análisis de las alegaciones concretas planteadas por el Reclamante, ya que ampliar dicho análisis más allá de esos límites no sólo desbordaría el ámbito propio de este procedimiento especial de revisión, que impone sobre el reclamante la carga procesal de proporcionar fundamentos de hecho y de derecho, junto con sus peticiones concretas, sino que también vulneraría las reglas ordenatoria litis de todo proceso judicial, conforme a lo dispuesto en los arts. 160 y 170 N° 6 del Código de Procedimiento Civil.
TRIGÉSIMO NOVENO.
Efectuada la prevención, se analizará si la delimitación del AI respecto del medio humano acotada exclusivamente a la Ruta U-485, con la consiguiente exclusión de otros territorios, fue debidamente justificada. Para esto, se tendrá en consideración que la Ley N° 19.300 y el RSEIA establecen reglas sustantivas que operan como normas metodológicas para la evaluación de impactos ambientales. En este marco, una de las exigencias es la determinación y justificación del área de influencia –en adelante, AI– de los componentes del medio ambiente potencialmente afectados. Fojas 4017 cuatro mil diecisiete
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL
CUADRAGÉSIMO.
En este sentido, el art. 2 letra a) del RSEIA, define el AI como «[e]l área o espacio geográfico, cuyos atributos, elementos naturales o socioculturales deben ser considerados con la finalidad de definir si el proyecto o actividad genera o presenta alguno de los efectos, características o circunstancias del artículo 11 de la Ley, o bien para justificar la inexistencia de dichos efectos, características o circunstancias». El art. 18 letra d) del citado Reglamento, agrega que «[…] El área de influencia se definirá y justificará para cada elemento afectado del medio ambiente, tomando en consideración los impactos ambientales potencialmente significativos sobre ellos, así como el espacio geográfico en el cual se emplazan las partes, obras y/o acciones del proyecto o actividad» (énfasis del Tribunal). Por su parte, el art. 19 letra b.1) del RSEIA señala que las DIA deben presentar: «La determinación y justificación del área de influencia del proyecto o actividad, incluyendo una descripción general de la misma, conforme a lo señalado en el artículo 18 letra d) de este Reglamento».
Como se advierte, la determinación del AI es un proceso complejo, ya que la normativa no fija criterios rígidos para definir su extensión, de manera que, como se ha resuelto, «en cada proceso de evaluación será el titular quien definirá el área de influencia de su proyecto, ateniéndose a las normas legales y reglamentarias señaladas, así como a las otras directrices que entrega la autoridad administrativa» (Corte Suprema, Rol N° 218-2024, sentencia de casación de 29 de diciembre de 2025, cdo. 5°). Entre estas otras directrices, particularmente, se encuentra la Guía para la Descripción del área de influencia, de 2017 –en adelante, Guía sobre AI–, elaborada por el SEA en virtud de lo dispuesto en la letra d) del art. 81 de la Ley N° 19.300.
CUADRAGÉSIMO PRIMERO.
La referida Guía precisa que «el AI corresponde al área o espacio geográfico de donde se obtiene la Fojas 4018 cuatro mil dieciocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL información necesaria para predecir y evaluar los impactos en los elementos del medio ambiente» (SEA, Guía para la descripción del Área de Influencia, 2017, p. 18). Es decir, la determinación del área de influencia constituye una etapa preliminar e instrumental dentro de la evaluación ambiental, cuya finalidad no es calificar ni ponderar la magnitud de los impactos ambientales, sino delimitar el espacio geográfico que debe ser descrito y caracterizado a fin de permitir la evaluación. Lo relevante, como establece la Guía, es que esta área debe ser determinada, esto es, fijada «en términos espaciales, indicarla con claridad y exactitud, es decir, con límites claros»; pero, además, debe ser justificada, vale decir, se debe «proporcionar información que explique y fundamente la determinación de la misma» (Ibíd, p. 32).
CUADRAGÉSIMO SEGUNDO.
De las normas antes citadas y de la Guía sobre de AI, se obtienen tres conclusiones para la resolución de la presente controversia. Primero, que la exigencia contenida en el art. 18 letra d) del RSEIA, ordena determinar y justificar el AI para «cada elemento afectado del medio ambiente», lo que debe entenderse como un mandato de identificación amplia de los componentes ambientales susceptibles de ser afectados por el proyecto, con independencia de que dicha interacción pueda finalmente ser calificada como significativa o no (mismo criterio, en Tercer Tribunal Ambiental, Rol R-19-2019, sentencia de 19 de agosto de 2021, cdo. 26°).
Segundo, que la referencia normativa del mismo art. 18 letra d), a los «impactos ambientales potencialmente significativos», no introduce un requisito de acreditación anticipada de significancia, sino que opera como un criterio de racionalidad, es decir, la definición del AI ha de considerar aquellos espacios geográficos en los cuales exista una posibilidad razonable y técnicamente fundada de que los impactos derivados del proyecto sean efectivamente relevantes o Fojas 4019 cuatro mil diecinueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL trascendentes para el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. En consecuencia, la significancia a la que alude la norma, opera como un parámetro orientador que permite excluir espacios manifiestamente ajenos de toda plausibilidad de afectación ambiental relevante, evitando la inclusión excesiva de áreas carentes de funcionalidad para el sistema y la evaluación.
Así, la determinación del AI debe ser suficientemente amplia para no excluir afectaciones relevantes que inciden en la predicción de los impactos conforme a los criterios del art. 11 de la Ley N° 19.300, pero a la vez suficientemente acotada para evitar exigencias desproporcionadas o carentes de justificación técnica, que conduzcan a la caracterización de territorios extensos por la sola constatación de efectos menores o meramente residuales, inherentes a toda actividad humana y que, en sí mismos, no bastan para justificar una ampliación del área de influencia.
En tercer lugar, la obligación de determinar y justificar el AI para cada uno de los elementos del medio ambiente exige considerar no sólo el emplazamiento físico de las obras, partes y acciones del proyecto, sino también la distribución espacial de los impactos o externalidades que dichas obras, partes y acciones son capaces de generar sobre tales elementos. En este sentido, la Guía sobre AI señala que el primer paso para su determinación consiste en describir el proyecto, sus partes, obras y acciones, junto con los factores que determinan los impactos ambientales, los que se vinculan, entre otros aspectos, a la localización o ubicación, las emisiones, el manejo de residuos y sustancias, y la extracción, explotación o uso de recursos naturales renovables, precisando que dichos factores se desprenden principalmente de la información contenida en el capítulo de Descripción del Proyecto de la DIA o del EIA (SEA, Guia sobre AI, p. 27; 38-39. En similar sentido, SEA, Guía sobre área de influencia de los sistemas de vida y costumbre de grupos humanos en el SEIA, 2020, p. 26).
Fojas 4020 cuatro mil veinte
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CUADRAGÉSIMO TERCERO.
En este contexto, para determinar si se encuentra debidamente justificada la delimitación del AI respecto del medio humano, circunscrita exclusivamente a la Ruta U-485, con la consiguiente exclusión de otros territorios, se analizará —en lo pertinente— el expediente administrativo de evaluación ambiental, del cual se advierte lo siguiente: a)
De acuerdo con el Capítulo I de la DIA, «Descripción de Proyecto», las rectificaciones realizadas en Adenda y con lo señalado en el Informe Consolidado de Evaluación –en adelante ICE– y en la RCA, en materia de transporte y vialidad el flujo promedio anual para el año 1 —escenario de peor caso— asciende a 5.607 viajes por año, lo que equivale a un promedio aproximado de 468 camiones por mes, 20 camiones por día y cerca de 3 camiones por hora. Asimismo, se precisó que el flujo máximo corresponde a 33 camiones diarios, concentrados exclusivamente en los meses 4 y 5 de la fase de construcción, configurando el escenario de mayor concentración de flujos previsto para el proyecto (DIA, fs. 654 lo cual fue rectificado en Adenda, fs. 1918, 1922; y validado en ICE, fs. 3467 y RCA, fs. 3745-3746).
Por otra parte, se indicó que las principales emisiones generadas por el proyecto durante la fase de construcción y operación, corresponde a las emisiones de material particulado, gases –NH3, CO, HC, SOX y NOX-, emisiones acústicas y vibraciones, generadas por las actividades de escarpe, excavaciones, nivelación compactación, transporte y acopio de material y circulación de vehículos, tanto en vías internas como en vías externas (DIA, fs. 658-669: fs. 681-686).
Cabe señalar que, del tenor del reclamo presentado, no se desprende cuestionamiento alguno ni a la estimación del transporte ni a las fuentes emisoras, tampoco a la metodología de modelación ni a los resultados de la Fojas 4021 cuatro mil veintiuno
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL evaluación, por lo que tales aspectos se tendrán por pacíficos para efectos del presente análisis. b)
En el Capítulo II de la DIA, «Justificación de DIA», se presentó el AI correspondiente a cada elemento del medio ambiente. En particular, la Figura II-20 expuso el área de estudio y el AI del componente medio humano (fs. 732), según se muestra en la Fig. 1, señalando que los criterios utilizados para su determinación se desarrollan en el Anexo C de la DIA (fs. 713).
En este punto, se advierte que es manifiesto que la reclamante no cuestionó la delimitación espacial de otras AI que eventualmente podrían incidir sobre el medio humano, ni cuestionó como indebida la exclusión de otras áreas no consideradas en el reclamo, como, por ejemplo, la referida Ruta CH-215 a la que alude la Resolución Reclamada. Por el contrario, su único cuestionamiento se dirige a que el área de influencia del medio humano haya sido circunscrita exclusivamente al entorno de la Ruta U-485.
Fojas 4022 cuatro mil veintidos
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Figura 1. Área de Estudio y Área de Influencia de medio humano. Fuente: DIA, Capítulo II de la DIA «Justificación de DIA», Figura II-20, fs. 732. c)
En el Anexo C de la DIA, titulado «Caracterización del predio y el entorno», se definió el AI para medio humano a partir de la delimitación de un Área de Estudio inicial –en adelante, AE–. Se indica que esta AE fue construida sobre la revisión de información cualitativa y cuantitativa de fuentes secundarias, incluyendo datos del Censo 2017, información geográfica a nivel regional, comunal y local, encuesta CASEN, Registro Social de Hogares, informes del Observatorio Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, reportes del Observatorio del Ministerio de Desarrollo
Social y antecedentes municipales como el PLADECO, el Plan Regulador Comunal y otros insumos territoriales relevantes (fs. 1288-1289). Fojas 4023 cuatro mil veintitres
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Asimismo, se consideraron barreras naturales o artificiales del entorno «que actúan como aislantes de ciertos sectores» (fs. 1292), delimitando el AE «entre el Río Golgol, el límite con Argentina, el Río Gaviotas, el Lago Rupanco, Río Puleufu, Ruta U-475, Ruta 215 y Lago Puyehue» (fs. 1293).
Luego, con la información referida se presentó la delimitación del AI, la que según se indica se encuentra determinada por dos variables. Primero, «por los impactos potenciales del proyecto» y que derivan de la ubicación de las partes y obras; y, sus acciones vinculadas
«principalmente con las rutas de desplazamiento de los vehículos de las fases de construcción y operación, las que se efectuarán utilizando exclusivamente la ruta U-485, por ser la única vía de acceso a las dependencias del predio» (fs. 1294). En tal sentido, se señaló que al Parque Nacional se accede a través de la Ruta CH-215, que une las ciudades de Osorno y Bariloche, totalmente asfaltada. Se agregó que en el kilómetro 76 de dicha ruta, se toma la variante Ruta U-485, que se dirige al sector de Aguas Calientes y Antillanca (fs. 1296-1299), asfaltada solo en sus primeros 4 km, para luego continuar por camino de ripio, en buen estado, por 18 km hasta Antillanca (fs. 1291).
La segunda variable considerada para determinar el AI fue la existencia de grupos humanos, los que fueron identificados a partir de las fuentes secundarias recopiladas para la delimitación del AE y del trabajo en terreno (fs. 1290). Según se indicó, dichos grupos corresponden a asentamientos concentrados en sectores de servicios turísticos, refugios y dependencias de CONAF, así como a grupos humanos pertenecientes a pueblos indígenas (fs. 1294), los cuales —de acuerdo con la información de caracterización— se ubican a una distancia Fojas 4024 cuatro mil veinticuatro
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL aproximada de 12 km del Centro de Ski, por la Ruta U-485 (fs. 1297).
De esta manera, al explicar la determinación del AI, se sostuvo que «[l]a afectación se dará durante la etapa de construcción y se circunscribe al emplazamiento de los usos de suelo colindante con la vía de acceso al área del proyecto, la que comprende la circulación de camiones de carga y vehículos de transporte por la mencionada ruta U-485» (fs. 1316). Y, se indicó que esta Ruta actúa como un corredor de conectividad para los sistemas de vida, tanto de la población residente del AI como de la población flotante vinculada al turismo (fs. 1294). d)
En el ICSARA el SEA indicó que, conforme a la base de datos de CONADI, era posible identificar a otras dos comunidades indígenas —CI Pilmaiquen Füta Peumayen y CI Fotum Mahuidan—, señalando que esta última se ubicaría en el km 2 del camino a Antillanca, razón por la que solicitó presentar antecedentes destinados a identificar los lugares en que dichas comunidades habitan y hacen uso del territorio, y analizar si se encontraban dentro del AI del proyecto (fs. 1881). No obstante lo anterior, también corresponde señalar que la CONADI, al pronunciarse sobre el proyecto, de conformidad con lo dispuesto en el art. 47 del RSEIA —pronunciamiento que debe servir de fundamento para la elaboración del ICSARA, conforme al art. 50 inciso 2° del mismo Reglamento—, sostuvo de manera categórica que «una vez revisada la [DIA] y su correspondiente Anexo C, que aborda el componente medio humano indígena, se constata la necesidad de contar con mayores antecedentes respecto de los Grupos Humanos Pertenecientes a Pueblos Indígenas (GHPPI) que viven en el área de influencia del proyecto, a saber: comunidad indígena Llanquileo y Abel Campos Yefi. Toda vez que viven contiguo a la única ruta de Fojas 4025 cuatro mil veinticinco
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL acceso al proyecto» (énfasis del Tribunal, fs. 1837), es decir, del tenor del oficio se desprende que, para dicho organismo, no existía duda respecto de cuáles eran los GHPPI presentes en el área de influencia del proyecto. e)
En Adenda, en respuesta a la observación planteada en el literal precedente, se observa que si bien la comunidad reclamante fue identificada como una de las comunidades huilliche asentadas en la zona cordillerana de la comuna de Puyehue, se descartó su presencia dentro del AI del proyecto, en atención a que esta se ubica a una distancia relevante respecto de dicha área, separada además por cerros y complejos montañosos, sin accesos reconocidos hacia el proyecto, lo que habría permitido descartar una afectación directa. Asimismo, se indicó que, conforme al trabajo de campo realizado, no se identificaron actividades tradicionales ni relaciones activas de dichas comunidades con el AI, ni con el territorio del Club Andino (fs. 2045-2048). f)
En el ICSARA
Complementario, la determinación y justificación del AI del medio humano no fueron objeto de observaciones directas por parte de la autoridad administrativa, ni sectorial. g)
Finalmente, en el ICE, acápite 6.3. y la RCA, considerando 5.3., si bien no se efectúa una referencia expresa a la determinación y justificación del AI, se consigna la existencia de grupos humanos dentro de ésta, señalando que «adyacente a la Ruta U-485 se localizan viviendas de grupos humanos» (ICE, fs. 3562; RCA, fs. 3742).
CUADRAGÉSIMO CUARTO. Del análisis del expediente, se advierte que en el marco de la evaluación ambiental se aplicó una metodología coherente con la Guía sobre área de influencia de los sistemas de vida y costumbre de grupos humanos en el SEIA, –en adelante, Guía sobre medio humano–, la cual establece que la delimitación del AI comienza con una descripción completa del Fojas 4026 cuatro mil veintiseis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL proyecto y la identificación de los factores que generan impactos, los que deben ser representados espacialmente. A partir de ello, se construye una cartografía preliminar o área de estudio, incorporando luego la localización y caracterización de los componentes ambientales receptores –en este caso, las comunidades o grupos humanos– con información bibliográfica y de terreno, para luego, delimitar, de manera progresiva e iterativa, el AI (SEA, Guía sobre medio humano, 2020, p. 26). CUADRAGÉSIMO QUINTO. En mérito de lo expuesto, este Tribunal concluye que la determinación del AI del medio humano se ajusta al marco normativo y metodológico previamente definido. En efecto, se describieron las principales obras, partes y acciones del proyecto con incidencia en dicha delimitación y, sobre esa base, se definió un AE de mayor extensión, concebida como el espacio destinado a la recopilación de información inicial orientada a identificar los sistemas de vida y costumbre potencialmente receptores de impactos. A partir de ese ejercicio preliminar —representado en la Fig. 1 del presente fallo— se delimitó el AI propiamente tal, considerando tanto la distribución efectiva de los impactos –en particular, aquellos asociados al transporte y a la circulación vehicular– como también los grupos humanos o comunidades identificados a partir de información secundaria, complementada con trabajo en terreno.
En este contexto, se justificó que tales impactos se concentran exclusivamente en la Ruta U-485, en tanto constituye la única vía de acceso al proyecto, la que además actúa como corredor de conectividad para los sistemas de vida de la población residente y flotante.
CUADRAGÉSIMO SEXTO. Este razonamiento, además, es consistente con el marco desarrollado en los motivos Cuadragésimo a Cuadragésimo segundo de este fallo, pues los impactos derivados del transporte y la circulación vehicular presentan una naturaleza distinta a otros, en cuanto a que no se circunscriben solo al emplazamiento físico de las obras y partes, sino que se Fojas 4027 cuatro mil veintisiete
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL proyectan espacialmente a lo largo de las vías utilizadas, pudiendo generar –en abstracto– una expansión indefinida del AI si no se introducen criterios de racionalidad y proporcionalidad. Por esta razón, la determinación del AI asociada a dichos impactos no puede extenderse por el solo hecho de existir circulación vehicular, sino que exige identificar hasta qué punto dicha circulación genera una afectación ambiental relevante y diferenciable, atendidas, entre otras, las condiciones estructurales de la vía, el flujo preexistente y/o el estándar constructivo de esta. De ahí que, metodológicamente, resulte necesario acotar dicha extensión hasta un punto razonable, en el cual los impactos derivados del transporte mantengan un nexo directo y potencialmente significativo con los sistemas de vida y costumbres de los grupos humanos, evitando ampliaciones infundadas del AI, producto de efectos generales o residuales inherentes al uso normal de la infraestructura vial. CUADRAGÉSIMO SÉPTIMO.
En este sentido, de acuerdo con la información contenida en el expediente, la Ruta U-485 constituye la vía local de acceso directo al proyecto, de menor estándar relativo, operando además como corredor cotidiano de conectividad para la población residente y flotante. Es decir, es en dicho eje vial donde el tránsito asociado al proyecto adquiere relevancia ambiental para los grupos humanos y sus sistemas de vida y costumbres. Por el contrario, aun cuando la reclamante no alegó expresamente la inclusión de la Ruta CH-215, esto no resultaba metodológica exigible, por tratarse de una vía completamente asfaltada, de estándar estructural superior y destinada al tránsito interurbano, con mayor capacidad, en la cual el flujo vehicular asociado al proyecto se diluye en un contexto de tráfico preexistente, sin generar impactos relevantes desde la perspectiva de la finalidad y objeto del SEIA.
En definitiva, es en la Ruta U-485 donde el tránsito asociado al proyecto adquiere relevancia ambiental o bien –en Fojas 4028 cuatro mil veintiocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL términos del art. 18 letra e) del RSEIA– donde existía la plausibilidad de verificarse
«impactos ambientales potencialmente significativos». Por ende, esos grupos humanos —y no otros ubicados fuera de dicho eje vial— eran los que resultaban ambientalmente relevantes para efectos de la determinación del AI, por ser los que reciben de manera directa y plausible los impactos potencialmente significativos derivados del tránsito vehicular y las emisiones asociadas a las fases de construcción y operación del proyecto.
CUADRAGÉSIMO OCTAVO. Adicionalmente, es relevante establecer que la reclamante no controvierte la estimación del transporte, las fuentes emisoras, la metodología de modelación ni los resultados de la evaluación. Tampoco alegó la indebida exclusión de otras AI, limitando su cuestionamiento únicamente a la circunstancia de que el AI del medio humano se hubiese circunscrito al entorno de la Ruta U-485. En tales condiciones, una ampliación del AI carece de justificación y razonabilidad, por lo que la alegación será desestimada.
CUADRAGÉSIMO NOVENO. Por otra parte, corresponde analizar si la referencia a la comunidad reclamante en el Plan de Manejo del Parque Nacional Puyehue permite tener por acreditada la realización de actividades en el AI y, por tanto, si a partir de ello era necesario ampliar la referida área.
QUINCUAGÉSIMO. Para resolver este asunto se considerará que el art. 7 inciso 2° del RSEIA define comunidades humanas o grupos humanos como aquel «conjunto de personas que comparte un territorio, en el que interactúan permanentemente, dando origen a un sistema de vida formado por relaciones sociales, económicas y culturales, que eventualmente tienden a generar tradiciones, intereses comunitarios y sentimientos de arraigo» (énfasis del Tribunal). Este espacio territorial común, conforme a la Guía sobre medio humano, comprende los espacios físicos habitados y utilizados por estos grupos, incluyendo las diversas «formas de ocupación y usos del territorio (entorno)» (SEA, Guía sobre Fojas 4029 cuatro mil veintinueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL medio humano, 2020, p. 22). Dicho de otro modo, los impactos ambientales de un proyecto no solo pueden manifestarse sobre las viviendas o áreas de habitación, sino que también pueden generarse por la afectación directa de un recurso natural utilizado por estos. En este último supuesto, la Guía indica que el AI debe ampliarse para comprender la «unidad socio-espacial» involucrada y, en consecuencia, abarcar integralmente el territorio habitado de los grupos humanos, incluyendo tanto sus áreas residenciales como las rutas o espacios de desplazamiento asociados al uso de esos recursos, aún cuando estos se encuentren espacialmente distantes del lugar de intervención del proyecto. En definitiva, se precisa que «para delimitar el área de influencia de los SVCGH [sistemas de vida y costumbre de grupos humanos] se deberá establecer primero el área de recolección [...] afectadas por un proyecto o actividad; luego el área residencial o localidad en su conjunto donde habitan los recolectores [...] y finalmente el área de tránsito entre las dos áreas recién indicadas» (Ibíd., p. 39), lo que –bajo dichas condiciones– debe derivar en una inclusión del AI.
QUINCUAGÉSIMO PRIMERO.
En este contexto, la Reclamante sostuvo que su exclusión del AI resultaría improcedente, fundándose en que el Plan de Manejo del Parque Nacional Puyehue identifica la presencia de comunidades indígenas que viven en los alrededores del Parque Nacional, las que «realizan diversas actividades al interior de esta área protegida, existiendo probabilidades de verse afectadas» (fs. 6). Sin embargo, dicha alegación debe ser desestimada por dos razones.
Primero, el concepto de AI propio del SEIA difiere sustantivamente del análisis territorial que se efectúa en los planes de manejo de áreas protegidas, los cuales no tienen por objeto identificar espacios expuestos a impactos ambientales derivados de un proyecto específico, sino que —como expresamente señala el propio Plan— buscan obtener información de los componentes bióticos, abióticos y culturales para elaborar un Fojas 4030 cuatro mil treinta
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL modelo de zonificación, con fines de conservación, gestión y ordenamiento interno del área protegida (CONAF, Plan de Manejo del Parque Nacional Puyehue, 2008, p. 39). En consecuencia, la sola identificación de la comunidad indígena reclamante en el referido Plan de Manejo, no permite, por sí misma, tener por acreditada la realización de actividades dentro del AI del proyecto, ni obliga a su inclusión en dicha área, pues aquel no constituye, por sí solo, un antecedente que demuestre un vínculo o superposición espacial entre sus sistemas de vida y los impactos efectivamente generados por el proyecto.
Segundo, debe advertirse que el propio Plan de Manejo señala que los actores relevantes del entorno —incluidas las comunidades indígenas aledañas— desarrollan mayoritariamente actividades de carácter comercial y turístico, vinculadas al paso internacional, precisando, asimismo, que «no se han identificado unidades culturales de uso ancestral (mapuches-huilliches) [...] que sean significativas al interior del Parque» (Ibíd., p. 72). Del mismo modo, de la referencia específica a la comunidad Ñielay Mapu solo se desprende, con claridad, que esta participa en la administración de la concesión de cabañas ubicadas en el sector Anticura (Ibíd., p. 73), el cual se encuentra fuera del AI del proyecto, según la delimitación efectuada en la evaluación ambiental.
QUINCUAGÉSIMO SEGUNDO.
En consecuencia, en la especie, no se configura el presupuesto fáctico que habilita la ampliación del AI del medio humano, toda vez que la sola referencia a la presencia de la comunidad en el Plan de Manejo del Parque Nacional Puyehue no resulta suficiente para justificar su inclusión en dicha área, considerando que las actividades allí descritas no presentan superposición espacial con los impactos del proyecto. Por estas razones, la alegación será desestimada. QUINCUAGÉSIMO TERCERO.
Finalmente, en relación a la alegación ligada a si la constatación de falta de antecedentes aportados por la comunidad reclamante durante el procedimiento de Fojas 4031 cuatro mil treinta y uno
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL invalidación, resulta suficiente para desestimar la deficiencia alegada en la determinación del AI, también será desestimada, pues como se advierte de la síntesis realizada en el considerando Trigésimo sexto del presente fallo, la autoridad administrativa no desestimó la solicitud de invalidación sosteniendo como único fundamento la falta de antecedentes aportados por la comunidad, sino que aquella realizó un control completo del procedimiento de evaluación ambiental para determinar que el AI de medio humano se encontraba correctamente determinada y justificada, conclusión que, además, ha sido confirmada por este Tribunal. QUINCUAGÉSIMO CUARTO.
No obstante ello, es del caso señalar que una vez que la autoridad administrativa justificó la delimitación del AI sobre la base de los antecedentes disponibles en el procedimiento, correspondía a la reclamante aportar elementos concretos que permitieran controvertir dicha determinación, particularmente en lo relativo a la existencia de actividades efectivamente desarrolladas dentro de la referida área. Ello, considerando que el art. 3° de la Ley N° 19.880 consagra una presunción de legalidad a favor de los actos administrativos, cuyo efecto principal es su obligatoriedad, imponiendo al interesado la carga de impugnar el acto y, por tanto, trasladando al impugnante la carga de desvirtuar la presunción mediante la exposición de fundamentos fácticos y jurídicos suficientes que permitan acreditar su ilegalidad (CANO, Tomás, “La presunción de validez de los actos administrativos”, en: Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, N° 14, 2020, pp. 2122). 4.
Si la caracterización de los grupos humanos pertenecientes a pueblos originarios es adecuada para descartar efectos adversos significativos
Fojas 4032 cuatro mil treinta y dos
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QUINCUAGÉSIMO QUINTO.
La reclamante alegó deficiencias en la caracterización, basada solo en información secundaria y sin levantamiento de datos primarios, que también afectó a otros GHPPI del AI, en particular a la comunidad Llanquileo y a la familia del Sr. Abel Campos Yefi. Sostuvo que la falta de entrevistas no sería imputable a dichas comunidades, sino a un diseño metodológico inadecuado del titular, el que habría sido validado por el SEA sin trabajo de campo ni verificación de los esfuerzos de contacto.
En definitiva, sostuvo que la falta de información impidió caracterizar adecuadamente a los GHPPI y descartar los efectos de los artículos 11 letras c) y d) de la Ley N° 19.300, especialmente respecto de actividades tradicionales como la recolección de hierbas medicinales.
QUINCUAGÉSIMO SEXTO. La Reclamada señaló que en el AI se identificaron y caracterizaron los asentamientos y actividades de la comunidad indígena Llanquileo y del Sr. Abel Campos, conforme al art. 18 letra e.10) del RSEIA. Agregó que en la Adenda se identificaron otras comunidades huilliche, incluida Ñielay Mapu, sin actividades en el AI. Sostuvo que la Reclamante no aportó antecedentes para cuestionar dicha delimitación y que la alegada recolección de Gaultheria mucronata no fue acreditada, además de tratarse de una especie ampliamente distribuida en el Parque Nacional Puyehue. Asimismo, indicó que la Reclamante carecería de legitimación para impugnar la caracterización de otros GHPPI y que, en todo caso, estos sí fueron caracterizados, utilizándose fuentes secundarias ante la negativa de participación, constando además levantamiento de información primaria en reuniones del art. 86 del RSEIA. QUINCUAGÉSIMO SÉPTIMO.
El tercero independiente, a su vez –en coherencia con lo señalado por el SEA–, sostuvo que la caracterización del medio humano fue adecuada y que se descartó técnicamente la generación de impactos adversos significativos previstos en el art. 11 letras c) y d) de la Ley N° 19.300. Fojas 4033 cuatro mil treinta y tres
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QUINCUAGÉSIMO OCTAVO.
Para resolver esta discusión, se observa que la resolución reclamada se pronunció expresamente sobre este aspecto, señalando, en el considerando 5.2.1., que, en la DIA y a partir de la información administrada por CONADI, se identificaron siete organizaciones indígenas en la comuna de Puyehue, adicionalmente, a la comunidad Llanquileo y a don Abel Campos Yefi, quienes fueron caracterizados de acuerdo a lo dispuesto en el RSEIA (fs. 167-168). Luego, en el considerando 5.2.2, se indicó que en la Adenda la información fue complementada, identificándose nuevas comunidades indígenas, entre ellas la comunidad Ñielay Mapu, concluyendo que esta se ubica fuera del AI y que se descartó la realización de actividades tradicionales dentro de dicha área (fs. 168). Asimismo, en el considerando 5.4.1., reiteró la inexistencia de antecedentes que evidencien que la comunidad Ñielay Mapu realiza actividades tradicionales y/o económicas en el AI del Proyecto, particularmente recolección de lawen (fs. 169), lo que fue reafirmado en el considerando 5.4.4., al señalar que no se identificaron actividades de dicha comunidad al interior del AI y que, en cambio, su actividad económica se desarrolla en el sector de Anticura, ubicado a una distancia significativa del AI del proyecto (fs. 171).
Por otra parte, en el considerando 5.4.2. de la Resolución Reclamada se indicó que se presentó una caracterización del medio humano, conforme a lo dispuesto en el art. 18 letra e.10. del RSEIA, la que empleó fuentes secundarias adecuadas, agregando que «la comunidad identificada en el AI manifestó en reiteradas oportunidades su negativa a participar de dicha caracterización» (fs. 170).
QUINCUAGÉSIMO NOVENO.
A partir de lo alegado por las partes y de lo resuelto en la resolución reclamada, este Tribunal desestimará la primera de las alegaciones de la Reclamante, relativa a la supuesta obligación de caracterizar a la comunidad indígena Ñielay Mapu. Esto, porque, conforme a lo dispuesto en Fojas 4034 cuatro mil treinta y cuatro
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL el art. 19 letra b) del RSEIA —en concordancia con el encabezado del art. 11 de la Ley N° 19.300—, el titular de una DIA debe presentar los antecedentes necesarios para justificar la inexistencia de efectos adversos significativos, entre los cuales se incluye, según la letra b.1) del mismo precepto, una «descripción general» o también caracterización de los elementos del medio ambiente comprendidos en el AI.
Esta directriz resulta coherente con las normas que regulan la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), cuya metodología es compartida en este aspecto, en cuanto a que la obligación de levantar información de detalle a través de una línea base se extiende únicamente a «los elementos del medio ambiente que se encuentren en el AI del proyecto o actividad», según lo establece el art. 18 letra e) del RSEIA. En consecuencia, no resulta jurídicamente exigible la caracterización detallada de una comunidad que no habita o desarrolla sus actividades al interior del AI.
SEXAGÉSIMO.
En el presente caso, conforme a los antecedentes contenidos en la Adenda —según se indicó en el considerando Cuadragésimo tercero, literal e—, si bien la comunidad reclamante fue identificada como asentada en la zona cordillerana de la comuna de Puyehue, se descartó fundadamente su inclusión en el AI del proyecto, atendida su ubicación a una distancia relevante, separada por cerros y complejos montañosos y sin accesos reconocidos hacia el proyecto, lo que permitió descartar su afectación. Asimismo, se indicó que el trabajo de campo no permitió identificar actividades tradicionales ni relaciones activas de dicha comunidad con el AI ni con el territorio del Club Andino (fs. 2045-2048).
Adicionalmente, conforme se indicó en los considerandos Cuadragésimo noveno a Quincuagésimo segundo, tampoco se logró establecer una superposición espacial entre las actividades de la comunidad Ñielay Mapu y los impactos del proyecto, en atención al Plan de Manejo invocado por la Reclamante. En efecto, del Fojas 4035 cuatro mil treinta y cinco
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL texto del referido Plan —además de constatarse la inexistencia de usos ancestrales significativos al interior del parque—, se desprende que la única vinculación identificada respecto de dicha comunidad dice relación con la administración de cabañas en el sector Anticura, el cual se encuentra fuera del AI del proyecto, según se indicó en el considerando Quincuagésimo primero del presente fallo.
SEXAGÉSIMO PRIMERO. En tal contexto, y conforme ha sostenido este Tribunal, si la comunidad no habita ni desarrolla actividades en alguna de las AI del proyecto, la posibilidad de afectación ambiental debe descartarse, por no configurarse el nexo espacial necesario entre el proyecto, sus impactos y el grupo humano respectivo (similar criterio en Tercer Tribunal Ambiental, R-14-2020, sentencia de 22 de septiembre de 2023, cdo. 52°). Lo anterior, además, ha sido confirmado por la Corte Suprema al resolver que el AI es el «punto inicial que fija el área que será estudiada durante el proceso de evaluación [...]. Así, si un determinado espacio geográfico no es señalado como parte del área de influencia, quedará fuera de análisis» (Corte Suprema, Rol N° 91.629-2021, sentencia de 11 de enero de 2023, cdo. 14°). Por esta razón, y habiéndo descartado las alegaciones de la reclamante respecto de la determinación del AI, no resultaba jurídicamente exigible efectuar la «descripción general» –o caracterización– de la comunidad reclamante, por lo que la alegación será desestimada.
SEXAGÉSIMO SEGUNDO. Por otra parte, la alegación relativa a si la caracterización de las comunidades indígenas que efectivamente habitan el AI del proyecto —esto es, la comunidad Llanquileo y el señor Abel Campos Yefi— habría sido realizada de manera adecuada, tampoco puede prosperar, pues ni la comunidad Llanquileo ni la persona individualizada presentaron solicitud de invalidación administrativa ni dedujeron reclamación judicial en contra de la resolución impugnada, lo que permite inferir su conformidad con el acto administrativo Fojas 4036 cuatro mil treinta y seis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL y, en particular, con la forma en que fueron considerados y caracterizados en el proceso de evaluación ambiental. Asimismo, se tendrá presente que la legitimación activa constituye el presupuesto que habilita a una persona para intervenir válidamente en un proceso judicial, y que tal presupuesto se encuentra determinado por el vínculo directo que mantiene con el objeto litigioso (v.gr. Tercer Tribunal Ambiental, Rol N° 10-2025, sentencia de 10 de octubre de 2025, cdo. 13°). En nuestro ordenamiento, dicho presupuesto exige la existencia de una posición jurídica subjetiva específica, derivada de la eventual lesión de un derecho subjetivo o de la afectación de un interés legítimo, individual o colectivo, según se desprende del art. 38 de la Constitución Política de la República y del art. 18 N° 7 de la Ley N° 20.600, disposiciones que, a su vez, se vinculan con el art. 21 de la Ley N° 19.880. En tal sentido, la Corte Suprema ha sido consistente en señalar que el interés que habilita para accionar «no se trata del mero y simple interés, como el de un ciudadano por el interés en la observancia de la legalidad; ha de tratarse de un interés protegido por el ordenamiento jurídico y que haya de afectarle» (Corte Suprema, Rol N° 21.547-2014, sentencia de 6 de abril de 2015, cdo. 27°; Rol N° 21.993-2014, sentencia de 6 de abril de 2015, cdo. 27°; en similar sentido, Rol N° 112.449-2020, sentencia de 31 de agosto de 2022, cdo. 8°).
SEXAGÉSIMO TERCERO. Desde esta perspectiva, resulta evidente que la alegación formulada por la comunidad reclamante carece de incidencia real sobre su propia situación jurídica, toda vez que aun en el evento hipotético de estimarse insuficiente la caracterización de la comunidad Llanquileo o del Sr. Campos Yefi, la posición de la reclamante no se vería lesionada, circunstancia que resulta aún más evidente si se considera que la actora no explicó cómo tal aspecto incide sobre su propia esfera jurídica, razón suficiente para desestimar esta alegación.
Fojas 4037 cuatro mil treinta y siete
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SEXAGÉSIMO CUARTO.
Ahora bien, sin perjuicio de lo recién expuesto, y a mayor abundamiento, la deficiencia alegada por la reclamante, a juicio de este Tribunal, tampoco se configura en la especie, según se desprende de la revisión del expediente de evaluación ambiental. En concreto, de los referidos antecedentes se observa lo siguiente:
a) En el Capítulo II de la DIA, se indicó que la población residente en el AI es reducida, compuesta por cuatro familias mapuche, las cuales residen principalmente a lo largo de un tramo de la Ruta U-485, tres de ellas integrantes de la comunidad Llanquileo y la cuarta, correspondiente al comunero mapuche Sr. Abel Campos Yefi. En tal sentido, se informó que los integrantes de la comunidad
Llanquileo, habrían manifestado que estos presentan usos habituales del territorio para pesca y recolección de hierbas medicinales, reconociéndose como comunidad con organización interna propia. Mientras que, en relación al Sr. Abel Campos, se indicó que no fue posible recabar mayores antecedentes sobre ritos o costumbres. No obstante, a partir de entrevistas con administradores de refugios, se indicó que no se realizan ni se han observado ritos o fiestas tradicionales en el área de influencia ni en los predios del proyecto (fs. 767-769). Asimismo, se indicó que la caracterización para evaluar la componente humana fue presentada en el Anexo C de la DIA (fs. 764, 773, 774).
b) En el mencionado
Anexo
C de la DIA, titulado
«Caracterización del predio y el entorno», -como se ha expuesto en el considerando Cuadragésimo tercero letra c) de este fallo–, los grupos humanos del AI fueron caracterizados en base a información de fuentes secundarias y recopilación de datos en terreno. Esta última actividad se realizó entre el 7 y 9 de diciembre de 2020, y tuvo por objeto «caracterizar, mediante una pauta de entrevista Fojas 4038 cuatro mil treinta y ocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL semiestructurada, a las comunidades residentes e indígenas más próximas al área de proyecto, y de esta manera establecer sus formas de vida y usos del territorio para determinar la relación con el proyecto que se somete a evaluación ambiental» (fs. 1290). Asimismo, se indicó que se habría efectuado una inspección directa del área, «con la finalidad de identificar in situ la infraestructura, asentamientos productivos y sitios de culto» (fs. 1313). En tal contexto, se señaló que en el AI existe una baja densidad poblacional, con escasos asentamientos humanos. No obstante, se identificaron diversos predios habitados por comuneros mapuche, correspondientes a cuatro familias huilliche, tres de ellas pertenecientes a la comunidad Llanquileo y la cuarta a un comunero individualizado como el Sr. Abel Campos Yefi (fs. 1310). Asimismo, se expuso la distribución espacial de dichos asentamientos humanos, según se representa en la Fig. 2, señalando que se ubican hacia el poniente, a aproximadamente 12 km del Centro de Ski por la Ruta U-485, concentrándose en un tramo de alrededor de 3 km comprendido entre el predio del Sr. Abel Campos Yefi y el del lonko Sr. Juan Guerrero Castro (fs. 1297; 1316).
Fojas 4039 cuatro mil treinta y nueve
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Figura 2. Distribución de los grupos humanos en el AI. Fuente: «Caracterización del predio y el entorno», Anexo C de la DIA, (fs. 1298).
Adicionalmente, el mismo informe precisó que el punto 3, correspondiente a la «familia 1», se asocia a la residencia del Sr. Abel Campos, quien ocupa el lote 69 del Parque Nacional Puyehue, con una superficie de 64 hectáreas; mientras que el punto 4, correspondiente a «la familia 2», identifica la residencia de la Sra. María Cristina Guerrero; el punto 5, correspondiente a la Fojas 4040 cuatro mil cuarenta
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«familia 3», comprende la residencia del Sr. Segundo Guerrero y, junto a ella, la del Sr. David Bustamante; y el punto 6, identificado como «ocupante comunero», corresponde a la residencia del lonko Sr. Juan Guerrero, todos ellos integrantes de la comunidad Llanquileo, que ocupa los lotes 36 y 37 del Parque (fs. 1315 y 1318). Así, y centrando el análisis del Informe en el aspecto específicamente reclamado por la actora —esto es, la supuesta «falta de información sobre las actividades de recolección desarrolladas por los GHPPI en el AI» (fs. 10)— , se advierte que dicha materia fue expresamente abordada en el documento. Así, en relación con la dimensión antropológica —única a la que alude la reclamación— se señaló que los GHPPI mantienen un uso consuetudinario del territorio, del cual obtienen alimentos, realizan actividades de pesca en lagos y lagunas y recolectan hierbas medicinales, en particular quinchamalí, incluso en sectores cercanos a las canchas de esquí. Esto fue complementado, en lo que respecta a la dimensión socioeconómica —aspecto no alegado por la Reclamante—, donde se identificó la producción de miel, sin registrarse antecedentes adicionales sobre otras actividades económicas desarrolladas por la comunidad.
c) Por otra parte, consta el acta de terreno correspondiente a las reuniones del art. 86 del RSEIA, elaborada por funcionarios del SEA, en la que se dejó constancia de una reunión sostenida el 6 de mayo de 2021 con integrantes de la comunidad Llanquileo, específicamente con los Srs. Juan Carlos Guerrero, Segundo Guerrero y Cristobal Raimil Castro. En dicha instancia, los miembros de la comunidad manifestaron su preocupación por los eventuales impactos sobre la napa subterránea y la posible contaminación de los cursos de agua que los abastecen. Asimismo, señalaron que realizan actividades de recolección de plantas medicinales Fojas 4041 cuatro mil cuarenta y uno
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL en sectores de la cancha de esquí y en las laderas de los cerros aledaños, donde, entre otras especies, se encuentra hierba quinchamalí. Expresaron su inquietud frente a la eventual afectación de estas, por movimientos de tierra o el uso de maquinaria. Finalmente, indicaron que, dentro de sus principales actividades, desarrollan apicultura y producen y comercializan miel y harina tostada (fs. 1774-1775).
d) En Adenda, se complementó la información indicando que los miembros de la comunidad indígena Llanquileo y el Sr. Abel Campos Yefi desarrollan actividades tradicionales propias de comunidades huilliche cordilleranas. Entre ellas se identificó la agricultura familiar de autoconsumo –horticultura–, la crianza de aves, la ganadería bovina en régimen de pastoreo y la apicultura de pequeña escala, el uso de productos forestales no madereros –recolección de frutos, hongos y otros recursos–, y, de forma referencial, la pesca en lagos. Asimismo, se constató una organización comunitaria activa, con reconocimiento del lonko Juan Guerrero Castro y prácticas de reunión ancestral –trawün– (fs. 2030-2031).
Sobre esta base, se presentó la distribución territorial de dichas actividades tradicionales, conforme se grafica en la Fig. 3.
Fojas 4042 cuatro mil cuarenta y dos
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Figura 3. Distribución territorial de las actividades tradicionales realizadas por los GHPPI. Fuente: Adenda, fs. 2032.
Para evaluar una eventual afectación sobre las actividades de recolección de hierbas medicinales –que las comunidades indicaron realizar en las canchas de ski y laderas de los cerros–, se realizó una campaña de flora –no cuestionada por la Reclamante– cuyos resultados fueron contrastados con los sectores de intervención del proyecto. Entre las especies registradas se identificó a la Gaultheria mucronata (Chaura), señalando que si bien «corresponde a una especie de interés conservativo para las comunidades indígenas», presenta «una amplia distribución dentro del [P]arque [Nacional]», encontrándose «presente en todo el estrato cordillerano» lo que permitiría descartar una afectación a la potencial recolección por parte de comunidades cercanas (fs. 2035).
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL e) En el ICSARA Complementario, la caracterización del medio humano no fue objeto de observaciones por parte de la autoridad administrativa.
f) Finalmente, tanto el ICE, en el acápite 6.3., como la RCA, en el considerando 5.3., reproducen, en términos sustancialmente similares, el desarrollo ya reseñado (ICE, fs. 3562; RCA, fs. 3742).
SEXAGÉSIMO QUINTO.
Que, la Guía sobre medio humano establece que la caracterización de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos debe efectuarse a partir de una descripción general del AI, orientada a permitir la comprensión de las formas de vida, ocupación y uso del territorio por parte de las comunidades potencialmente afectadas –cuestión que constituye el núcleo de la alegación formulada por la Reclamante–. En particular, para descartar la concurrencia del efecto previsto en el art. 7 letra a) del RSEIA, dicha descripción debe enfocarse en identificar los espacios y sitios donde estos grupos desarrollan efectivamente sus actividades, atendiendo a su relación con los recursos naturales disponibles (SEA, Guia sobre Medio Humano, 2020, p. 48).
En tal sentido, se establece que una caracterización adecuada del medio humano debe considerar: (i) la ubicación y descripción de los recursos naturales utilizados por el grupo humano, sean estos de carácter medicinal, espiritual, cultural u otros; (ii) la descripción de los usos de dichos recursos, tanto en términos de sustento económico como de prácticas tradicionales; (iii) la identificación de actividades productivas dependientes de la extracción de recursos naturales; (iv) las actividades de subsistencia asociadas a la agricultura, ganadería, recolección de frutos, hierbas u otros recursos; (v) la caracterización del uso del suelo conforme a los criterios técnicos definidos; y (vi) la oferta y acceso al medio natural para uso colectivo, tales como montañas, ríos, bosques, lagos u otros espacios relevantes (Ibíd., p. 50).
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SEXAGÉSIMO SEXTO.
A partir de los antecedentes expuestos y del marco que establece la Guía sobre la materia, este Tribunal concluye que la caracterización del medio humano cumple adecuadamente con el estándar exigible, sin que se configure la deficiencia alegada por la Reclamante. En efecto, el estándar de control que corresponde aplicar no exige una descripción exhaustiva o de detalle, sino una descripción suficiente y territorialmente situada, que permita evaluar razonablemente la existencia o inexistencia de impactos sobre los sistemas de vida y costumbres de los grupos humanos que efectivamente habitan el AI.
En el caso concreto, la caracterización de la comunidad Llanquileo y del señor Abel Campos Yefi abordó de manera adecuada —en concordancia con los antecedentes recopilados por el SEA mediante la reunión prevista en el artículo 86 del RSEIA— los aspectos requeridos por la Guía sobre medio humano, incluyendo la identificación de los recursos naturales utilizados, los usos tradicionales del territorio, las actividades productivas y de subsistencia, la organización comunitaria y la distribución espacial de dichas actividades dentro del AI. Dicha información fue levantada a partir de fuentes secundarias, trabajo de campo, actas de terreno del SEA y complementaciones posteriores incorporadas en la Adenda, lo que permitió conocer de manera suficiente las formas de vida y el uso del territorio de los GHPPI del AI, sin advertirse la insuficiencia alegada y, por consiguiente, el planteamiento de la reclamante será desestimado.
SEXAGÉSIMO SÉPTIMO. Por último, corresponde resolver si la falta de información proveniente de fuentes primarias, derivada de la negativa de las comunidades o grupos humanos a participar en reuniones o entrevistas para el levantamiento de antecedentes, obedece a un diseño metodológico inadecuado que vicia la caracterización efectuada. Al respecto, para este Tribunal la ausencia de información primaria no constituye, por sí sola, un Fojas 4045 cuatro mil cuarenta y cinco
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL defecto metodológico, siempre que dicha circunstancia se encuentre debidamente respaldada, explicitada y neutralizada mediante el uso de fuentes secundarias pertinentes, trabajo de campo indirecto u otros mecanismos razonables de levantamiento de información. Es decir, en el marco de la evaluación no solo deben constar diligencias conducentes a obtener información primaria, sino que, ante la imposibilidad de acceder a tales fuentes, existe también el deber de suplir su ausencia mediante antecedentes que permitan igualmente comprender sus sistemas de vida y costumbres.
En este sentido, de los referidos antecedentes se observa lo siguiente:
a) En la DIA, se hizo referencia a reiterados intentos de contacto y trabajo en terreno con la comunidad Llanquileo, entre el 7 y 9 de diciembre de 2020 y posteriormente el 19 de enero de 2021. En todas las oportunidades, los comuneros —incluido el Sr. Abel Campos Yefi— se negaron a participar en entrevistas, condicionando cualquier diálogo a la autorización del lonko don Juan Guerrero Castro, quien finalmente rechazó sostener reuniones o instancias informativas. Asimismo, se consignó que la comunidad manifestó la necesidad de realizar un trawün previo y señaló un uso consuetudinario del territorio, incluyendo la recolección de hierbas medicinales —en particular Quinchamalí— en el sector del Centro de Ski Antillanca, sin que posteriormente se concretara la instancia de reunión anunciada (fs. 1313-1314).
b) En Adenda, se reiteró la información que ha sido reseñada en el literal precedente, agregando que, en marzo de 2021, el gerente del Centro de Ski Antillanca habría realizado reiterados intentos de contacto con la comunidad
Llanquileo, incluyendo alrededor de quince visitas domiciliarias para solicitar reunión con el lonko y presentar el proyecto. Posteriormente, y como resultado de tal diligencia, se realizó una reunión con autoridades Fojas 4046 cuatro mil cuarenta y seis
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL tradicionales, en la que la comunidad solicitó regirse por el Convenio N° 169 de la OIT y coordinar una presentación formal del proyecto, gestión que fue solicitada por WhatsApp y correo el 25 de marzo de 2021, sin obtener respuesta posterior (fs. 2042-2044). Indicando que dichas diligencias constaran en el Anexo S de la Adenda.
c) En el referido Anexo S, «Antecedentes medio humano -correos electrónicos», se acompañó una cadena de correo que da cuenta de múltiples gestiones formales realizadas para coordinar instancias de diálogo, presentación del proyecto y levantamiento de información con la comunidad indígena Llanquileo (fs. 2679 y ss.). Particularmente, se observa que el 25 de marzo de 2021, el Gerente General del Centro de Ski Antillanca, envió un correo dirigido al Sr. Diego Guerrero, werkén de la comunidad Llanquileo, ofreciendo realizar reuniones informativas sobre el proyecto, manifestando su disposición a ajustarse a los estándares del Convenio N° 169 de la OIT, conforme lo conversado previamente con el lonko y representantes de la comunidad (fs. 2681-2682).
El 22 de septiembre de 2021, consta correo electrónico de la Consultora dirigido al SEA, en el que se da cuenta de las dificultades para contactar a la comunidad
Llanquileo y se solicita «dar curso a los mecanismos para concretar reunión» (fs. 2681). En el mismo sentido, mediante correo electrónico de 25 de septiembre de 2021, enviado por el Gerente General del Centro de Ski, se dejó constancia de que no se había recibido respuesta escrita ni confirmación de fecha por parte del werkén o del lonko respecto de la invitación formulada mediante correo de marzo de 2021. Asimismo, se indicó que, pese a ello, a través de contacto directo con el werkén, se les comunicó verbalmente que la comunidad debía resolver internamente Fojas 4047 cuatro mil cuarenta y siete
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL la solicitud y que sus tiempos «no eran los mismos que los chilenos» (fs. 2681).
Luego, el 13 de octubre de 2021, el especialista en medio humano, en el marco de los trabajos de campo, solicitó antecedentes de contacto de miembros de la comunidad que habrían participado en reuniones previas con el SEA, lo que sería indicativo de su presencia en el área y de gestiones concretas orientadas al levantamiento de información primaria (fs. 2685).
Por último, a fs. 2688 consta un mensaje que el sobrino del lonko de la comunidad Llanquileo Sr. Juan Guerrero Castro, habría enviado a la consulta en el que se señala que «[l]a comunidad Llanquileo hará un Trawún (Reunión) en la que se tomarán decisiones. Se decidirá una fecha que será comunidad para realizar una reunión ojala en dependencia del CAO [Club Andino Osorno], específicamente en el centro invernal, junto a representantes de la consultora y a gente del CAO, donde se espera ser informados del proyecto, de su característica y alcances para así poder resolver algunas dudas». No obstante, según consta en la cadena de correos incorporada al expediente, dicha reunión finalmente no llegó a coordinarse, dejándose registro expreso de tal circunstancia.
SEXAGÉSIMO OCTAVO.
De lo anterior se desprende que la falta de información primaria no responde a un diseño metodológico deficiente, sino a circunstancias ajenas a la voluntad del titular, las que fueron debidamente documentadas. En este sentido, la «negativa» de la comunidad no puede imputarse a una deficiencia del método de caracterización, ya que se desplegaron diligencias razonables para obtener dicha información, dejando constancia expresa de la imposibilidad de acceder a fuentes primarias. Ahora bien, la circunstancia descrita, no implica, en caso alguno, dispensar al titular y al SEA del cumplimiento de los estándares de caracterización exigibles a este tipo de Fojas 4048 cuatro mil cuarenta y ocho
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL instrumentos de evaluación, sino que, por el contrario, impone la necesidad de suplir dicha carencia a través de antecedentes alternativos que permitan, igualmente, comprender las formas de vida, usos del territorio y las relaciones e interacción estos grupos humanos con los impactos del proyecto; exigencia que, según se desarrolló en los motivos Sexagésimo cuarto a Sexagésimo sexto precedentes, fue satisfecha de manera adecuada, razón por la que esta alegación también será desestimada por este Tribunal. 5.
Si procedía realizar un proceso de consulta indígena de conformidad con lo dispuesto en el Convenio N° 169 de la OIT
SEXAGÉSIMO NOVENO.
La Reclamante alegó la infracción al deber de consulta indígena del Convenio N° 169 de la OIT, sosteniendo que los antecedentes aportados por el titular sobre los sistemas de vida de los GHPPI no serían confiables para descartar una afectación directa. Indicó que, conforme a la jurisprudencia de la Excma.
Corte
Suprema, la consulta procede ante la potencialidad de afectación, sin exigir certeza ni calificación previa de significancia, pues precisamente ese es su objeto. A su juicio, dicha potencialidad concurriría respecto de las comunidades que habitan en los alrededores del Parque Nacional Puyehue, lo que afectaría la legalidad de la Resolución Reclamada.
SEPTUAGÉSIMO.
La Reclamada por su parte y el tercero independiente solicitaron el rechazo de la alegación, ya que no se acreditaron actividades desarrolladas por la comunidad Ñielay Mapu al interior del Parque Nacional Puyehue. Asimismo, se indicó que no se verificaban los presupuestos legales para la procedencia de la consulta. Se señaló que, según el art. 7° del D.S. N° 66/2013 del MIDESO, la consulta sólo procede respecto de medidas administrativas susceptibles de causar impactos Fojas 4049 cuatro mil cuarenta y nueve
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL significativos específicos sobre pueblos indígenas, condición que no concurriría en el caso.
En igual sentido, se afirmó que, de acuerdo con el art. 85 del RSEIA, el SEA solo se encuentra obligado a instruir consulta indígena cuando se configuren impactos significativos de aquellos previstos en los arts. 7°, 8° y 10 del RSEIA, los que no se generarían con el proyecto. Finalmente, se descartó la existencia de impactos significativos sobre la salud de la población, los recursos naturales renovables y el valor paisajístico o turístico del área, conforme a los arts. 5°, 6° y 9° del RSEIA y al Instructivo del SEA sobre consulta indígena en el marco del SEIA.
SEPTUAGÉSIMO PRIMERO.
En cuanto al acto reclamado, se advierte que en él se señaló que las solicitantes de invalidación no acreditaron las actividades que desarrollarían al interior del Parque Nacional Puyehue, ni precisaron su ubicación o extensión territorial (considerando 6.3.1 de la resolución reclamada). A continuación, se expuso el marco normativo de la consulta indígena, indicando que ésta exige copulativamente: i) la susceptibilidad de afectación a un pueblo indígena, y ii) que dicha afectación sea directa. En relación con el primer requisito, se señaló que el art. 85 del RSEIA lo vincula a la generación de los efectos previstos en los art. 7°, 8° y 10 del mismo reglamento, sin perjuicio de que en el Instructivo del SEA sobre la materia se reconoce que otras hipótesis del art. 11 de la Ley N° 19.300 también podrían configurar una afectación directa sobre GHPPI (considerando 6.3.2 de la resolución reclamada). Sobre esa base, la resolución reclamada analizó cada una de las hipótesis del art. 11 de la Ley N° 19.300, concluyendo que el proyecto no generaba impactos significativos (considerando 6.3.3), razón por la cual estimó procedente no instruir un proceso de consulta indígena (considerando 6.4). SEPTUAGÉSIMO SEGUNDO.
Para resolver esta controversia, se tendrá presente que el Convenio N° 169, Sobre Pueblos Indígenas Fojas 4050 cuatro mil cincuenta
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo, establece en su art. 6°, la obligación general de consulta y participación, e impone a los Estados contratantes el deber de «consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente» (énfasis del Tribunal). Según se desprende del precepto transcrito, el requisito para hacer exigible este derecho y emprender la consulta es que las medidas legislativas o administrativas que se prevé adoptar sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos originarios. Sin este presupuesto, no se origina la obligación de efectuar la consulta previa.
SEPTUAGÉSIMO TERCERO.
Si bien, en abstracto, es difícil reducir a una fórmula clara y precisa cuándo una medida es susceptible de afectar directamente una comunidad indígena, nuestro ordenamiento jurídico, dispone de una regulación específica, que permite atribuir –en cierto grado– significado al texto normativo.
En tal contexto, el art. 7° del D.S. N° 66/2014, del MIDESO, establece lineamientos para determinar cuáles medidas –en abstracto– cumplen con el presupuesto de «susceptibilidad de afectación directa». Así, la disposición indica que las «medidas administrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas son aquellos actos formales dictados por los órganos que formen parte de la Administración del Estado y que contienen una declaración de voluntad [...] y cuando tales medidas sean causa directa de un impacto significativo y específico sobre los pueblos indígenas en su calidad de tales, afectando el ejercicio de sus tradiciones y costumbres ancestrales, prácticas religiosas, culturales o espirituales, o la relación con sus tierras indígenas» (énfasis del Tribunal). Por su parte, el art. 8° del D.S. referido, efectúa un reenvío Fojas 4051 cuatro mil cincuenta y uno
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL a la Ley N° 19.300 y al RSEIA, los que, a su vez, contienen normas especiales y que, por consiguiente, prefieren a las normas generales sobre consulta.
En concreto el art. 85 del RSEIA, señala que «en el caso que el proyecto o actividad genere o presente alguno de los efectos, características o circunstancias indicados en los artículos 7, 8 y 10 de este Reglamento, en la medida que se afecte directamente a uno o más grupos humanos pertenecientes a pueblos indígenas, el Servicio deberá
[...] diseñar y desarrollar un proceso de consulta» (énfasis del Tribunal). SEPTUAGÉSIMO CUARTO. De las normas transcritas se desprenden dos conclusiones que conducen a desestimar la alegación de la comunidad reclamante. En primer lugar, para que la consulta indígena resulte procedente es necesario que el proyecto o actividad genere un efecto adverso significativo respecto de uno o más grupos humanos pertenecientes a pueblos originarios (en similar sentido, 3TA, R-6-2020, sentencia de 29 de octubre de 2021, considerando 42°). En ausencia de impactos que revistan dicho carácter, la consulta indígena no resulta jurídicamente exigible, por no verificarse el presupuesto material que habilita su procedencia. De ello se sigue que, tal como explica el Instructivo del SEA sobre la materia, «el solo hecho de que un GHPPI se encuentre en el área de influencia de un proyecto no implica, por sí mismo, la generación de un impacto ambiental significativo ni una posible afectación directa que haga procedente la apertura de un proceso de consulta indígena» (Of. Ord. N° 2025991021114, de 2025, Dirección Ejecutiva del SEA, que Imparte instrucciones sobre el Proceso de Consulta a Pueblos Indígenas en conformidad con el Convenio N°169 de la OIT en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, pp. 13-14). SEPTUAGÉSIMO QUINTO. Ahora bien, de la lectura de la reclamación presentada, se advierte que la actora circunscribe su alegación exclusivamente a supuestos defectos en la determinación y justificación del AI y a una pretendida insuficiencia en la Fojas 4052 cuatro mil cincuenta y dos
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL caracterización de los GHPPI presentes en dicha área, señalando que a consecuencia de ello no se habrían descartado adecuadamente los efectos, características y circunstancias del art. 11 letras c) y d) de la Ley N° 19.300. Es decir, no cuestiona el carácter no significativo de los impactos susceptibles de ser generados por el proyecto. En consecuencia, al no haberse controvertido ni desvirtuado la inexistencia de impactos adversos significativos, no se configura el presupuesto material que haría procedente la consulta indígena, debiendo rechazarse también esta alegación.
SEPTUAGÉSIMO SEXTO. A lo anterior se suma, que las normas analizadas exigen que la susceptibilidad de afectación sea directa respecto de «uno o más grupos humanos pertenecientes a pueblos indígenas». En otras palabras, que la afectación sea directa –de acuerdo a su definición– implica que esta «va de una parte a otra sin detenerse en puntos intermedios» (REAL ACADEMIA ESPAÑOLA: Diccionario de la lengua española, 23.ª ed., [versión 23.8.1 en línea]. https://dle.rae.es). Por consiguiente, esta no se refiere a la totalidad de un pueblo originario, sino que al grupo humano o comunidad específicamente vinculado con el territorio donde se producirán los impactos, los cuales se encuentran necesariamente acotados al AI del proyecto. Por tal razón, la procedencia de la consulta, exige, además, la concurrencia de la mencionada vinculación entre el territorio, los sistemas de vida y costumbre de los grupos potencialmente afectados y los impactos del proyecto, circunstancia que no se configura respecto de la comunidad reclamante.
SEPTUAGÉSIMO SÉPTIMO.
Desde esta perspectiva, resulta evidente que la alegación formulada, carece de incidencia sobre la situación jurídica y material de la reclamante, ya que esta no se ve perjudicada, por no tratarse del grupo humano susceptible de afectación directa conforme a la delimitación del AI. Además, esta conclusión se refuerza si se considera que la actora no explicó ni acreditó de qué manera dicha supuesta Fojas 4053 cuatro mil cincuenta y tres
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TERCER TRIBUNAL AMBIENTAL omisión incidiría en su propia esfera jurídica, lo que resulta suficiente para desestimar la alegación.
POR TANTO Y TENIENDO PRESENTE, además, lo dispuesto en el art. 38 de la Constitución Política de la República; en los arts. 5°, 17 N° 8, 18 N° 7, 27, 29, 30 y 47 de la Ley N° 20.600; en los arts. 3°, 21, 25, 41 y 53 de la Ley N° 19.880; en los arts. 11, 12 bis, 19, 20 y 80 de la Ley N° 19.300; en los arts. 2°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 18, 19, 47, 50, 85, 86 del RSEIA; en el art. 6° del Convenio 169 de la OIT; en los arts. 7°, 8° del D.S. N° 66/2013, del Ministerio de Desarrollo Social; en los arts. 16, 22, 23, 59, 83, 84, 85, 158, 160, 164, 169, 170, 182, 223, 303, 305 y demás aplicables del Código de Procedimiento Civil; en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema de Justicia sobre la forma de las sentencias, de 30 de septiembre de 1920; y demás disposiciones pertinentes.
SE RESUELVE:
I.
Rechazar en todas sus partes la reclamación de fs. 1 y ss., por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
II.
No se condena en costas a la Reclamante, por haber tenido motivo plausible para litigar.
Notifíquese y regístrese.
Rol N° R 24-2024
Pronunciada por el Ilustre Tercer Tribunal Ambiental, integrado por los Ministros Sres. Javier Millar Silva, Carlos Valdovinos Jeldes, y Juan Ignacio Correa Rosado subrogando legalmente. Fojas 4054 cuatro mil cincuenta y cuatro
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Redactó la sentencia el Ministro Sr. Javier Millar Silva.
Autoriza el Secretario Abogado Sr. Francisco Pinilla Rodríguez.
En Valdivia, a diez de marzo de dos mil veintiséis, se anunció por el Estado Diario.
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Juan Ignacio Correa Rosado
Presidente
Corte de apelaciones de valdivia
Diez de marzo de dos mil veintiséis 13:35 UTC-3