PUERTO VENTANAS S.A.
)~ Goblémo, ~ daC:blle ¡ ~ -~a ' l' ~
ORO. U.I.P.S. -No 432 ANT.: MAT.: Santiago, Expediente del procedimiento administrativo sancionatorio rol F-010- 2013. Emisión de dictamen que propone la sanción que indica. ] 2 JUL 2013 A Juan Carl·os Monckeberg Fernández SuperintEmdente del Medio Ambiente (S) DE Andrea Reyes Blanco Fiscal Instructora del Procedimiento Administrativo Sancionatorio De conformidad a lo dispuesto en los artículos 3°, 4°, 53 y 54 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, por el presente acto se emite el dictamen que contiene la propuesta de sanción en el procedimiento administrativo sancionatorio rol F-010-2013, seguido en contra de Puerto Ventanas S.A., Rol Único Tributario W 96.602.640-5, titular de los proyectos "Bodega de Concentrados de Cobre en Puerto Ventanas" y "Ampliación Capacidad de Acopio de Concentrados de Cobre en Puerto Ventanas"; y se elevan, al Superintendente del Medio Ambiente, los antecedentes del expediente administrativo sancionatorio para que analice la procedencia y aplique, si a su juicio corresponde, la sanción de 93 Unidades Tributarias Anuales. 1. Antecedentes l. El Puerto Ventanas corresponde a un complejo productivo del rubro portuario que desarrolla servicios integrales de muellaje, a través de operaciones de estiba, desestiba y almacenaje de productos tales como cobre metálico, fierros y/o aceros. Realiza además actividades de transporte terrestre, atenGión de naves, servicios de remolcadores y de bunkering. El referido complejo cuenta con dos proyectos, actualmente en ejecución, que poseen autorización ambiental, a saber: a) El proyecto "Bodega de Concentrados de Cobre en Puerto Ventanas", calificado ambientalmente favorable mediante Resolución Exenta W 263, de 29 de mayo de 2000, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de Valparaíso ("RCA W 263/2000"), consistente en una bodega de 30.000 [Ton] (en adelante, "bodega 1"1), para el acopio de concentrados de cobre, áreas de recepción y descarga, acopio y almacenamiento mediante cintas transportadoras y el embarque mediante una correa subterránea hacia el sistema de transporte existente que carga las bodegas de los barcos. b) El proyecto "Ampliación Capacidad de Acopio de Concentrados de Cobre en Puerto Ventanas", calificado ambientalmente favorable 1 Se hace presente que, en la Resolución No 402 y en el Ord. U.I.P.S. No 281, por medio de los cuales se requirió información a Puerto Ventanas S.A. y se dio inició al procedimiento sancionatorio respectivamente, esta bodega fue identificada como "bodega Anglo 1". 1
~. Gobierno ~ deChile wwwgotta Sup1~rintendencia del Medio Ambiente Gobierno de Chile mediante Resolución Exenta W 9, de 26 de octubre de 2010, de la Comisión Re·gional del Medio Ambiente de la Región de Valparaíso ( 11RCA W09/2010"), corresponde a una bodega de concentrados de cobre de 60.000 [Ton] (,bodega 2"2), con áreas de recepción y descarga, y sistemas de correas transportadoras. Dicho proyecto además involucra la implementación de un sistema de presurización negativa en bodega existente y la implementación de una correa de transporte para el trasiego de concentrados de cobre, desde la bodega proyectada hacia la bodega existente. Todo el material correspondiente a concentrados de cobre es recibido en la instalación de recepción de la bodega proyectada y se trasvasija a la bodega existente cuando el Titular así lo estime necesario. Además, ambas bodegas compartirán el camino de acceso y el sistema de transporte de los concentrados de cobre existentes, para su embarque en el puerto. 2. A fojas 1, consta la Resolución Exenta W 402, de 30 de abril de 2013, de la Superintendencia del Medio Ambiente (,Resolución W 402"), mediante la cual se requirió a Puerto Ventanas S.A., informar, en síntesis, acerca de las características técnicas del sistema de abatimiento de polvo existente en las bodegas 1 y 2, así como hacer entrega de toda consulta de pertinencia relativas a las RCA W 263/2000 y RCA W 9/2010. 3. A fojas 3, consta carta W 136/2013, de 15 de mayo de 2013, mediante la cual Puerto Ventanas S.A., solicita una ampliación del plazo para entregar la información solicitada en la Resolución W 402, fundado en que, por un error de hecho de su parte, tomaron conocimiento de dicha solicitud varios días después de su recepción en la portería del edificio en que se ubican sus oficinas. 4. A fojas 4, consta el Ord. U.I.P.S W 204, de 17 de mayo de 2013, mediante el cual esta Superintendencia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 62 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente ( 11LO-SMA"), el artículo 26 de la Ley W 19.880 y el mérito de las circunstancias que fundan la solicitud efectuada por Puerto Ventanas S.A, accede a otorgar un plazo adicional de 5 día hábiles para cumplir con lo dispuesto en la Resolución W 402. 5. A fojas 5, consta la carta PVSA W 139/2013, de 22 de mayo de 2013 en respuesta al requerimiento de información ya individualizado, remitida por Puerto Ventanas S.A. a esta Superintendencia. 6. A fojas 130, consta Memorándum U.I.P.S W 126, de 4 de junio de 2013, que designa como Fiscal Instructora Titular a doña Andrea Reyes Blanco y Suplente a doña Leslie Cannoni Mandujano. 7. A fojas 131, consta Memorándum W 127, de 4 de junio de 2013, por medio del cual la Unidad de Atención Ciudadana informó a la Unidad de Instrucción de Procedimientos Sancionatorios sobre el estado de cumplimiento de la Resolución Exenta W 574, de 2 de octubre de 2012, de esta Superintendencia (,Resolución W 574"), que, con el objeto de conformar el Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiiental, el Registro Público de Resoluciones de Calificación Ambiental y registrar los domicilios de los sujetos sometidos a su fiscalización en conformidad con la ley, de modo de impedir eventuales infracciones o transgresiones al principio del debido proceso que rige el procedimiento sancionatorio, especialmente en lo referido a la notificación de sus actuaciones, requirió 2 Se hace presente que, en la Resolución N° 402 y en el Ord. U.I.P.S. N° 281, por medio de los cuales se requirió información a Puerto Ventanas S.A. y se dio inició al procedimiento sancionatorio respectivamente, esta bodega fue identificada como "bodega Anglo 2". 2
~ 'ooiítémo ~ deCI'I!\e www90f!«
información e instruyó la forma y el modo de presentación de los antecedentes solicitados, publicada en el Diario Oficial el16 octubre de 2012, por parte de Puerto Ventanas S.A. 8. A fojas 133, consta Ordinario U.I.P.S. W 281, de 7 de junio de 2013, que da inicio a la instrucción del procedimiento administrativo sancionatorio, con la formulación de cargos en contra de Puerto Ventanas S.A. 9. A fojas 140 y siguientes, consta escrito de Puerto Ventanas S.A. de 27 de junio de 2013, en el cual, en lo principal, formula descargos, en el primer otrosí, acompaña los siguientes documentos: i) "Plan de Ajuste para el Cumplimiento de Omisiones de Puerto Ventanas S.A." ("Plan de Ajuste"), ii) Carta de Pertinencia D.E. W 120544, de fecha 5 de abrill de 2012, de la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental, y, iii) Ordinario W 1B9, de 16 de noviembre de 2006 de la Comisión Nacional de Medio Ambiente, y en el segundo otrosí, acompaña copia autorizada de la escritura pública de Acta de Sesión Ordinaria de Directorio de Puerto Ventanas S.A., de 13 de agosto de 1996, en la que consta la personería del señor Gamaliel Villa lobos Aranda para representar a Puerto Ventanas S.A. 10. Los antecedentes que componen el presente procedimiento administrativo, serán elevados conjuntamente con este dictamen, al Superintendente del Medio Ambiente. Sin perjuicio de lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31 y siguientes de la LO-SMA, el expediente administrativo sancionatorio rol F-010-2013 se encuentra disponible en el siguiente sitio web http://snifa.sma.gob.cl/registropublico/snifahome o en el vínculo SNIFA de la página web http://www .sma .gob.cl/. 11. Individualización del infractor 11. El artículo 53 de la LO-SMA, dispone los requisitos mínimos que debe contener un dictamen. Al respecto señala que es indispensable que se individualice el infractor. 12. En el presente procedimiento administrativo sancionador tiene la calidad jurídica de infractor a Puerto Ventanas S.A., Rol Único Tributario W 96.602.640-5, domiciliado en El Trovador W 4253, Piso 2•, comuna de Las Condes, Santiago. 111. Hechos investigados y cargos formulados a Puerto Ventanas S.A. 13. En la formulación de cargos, se constataron los siguientes hechos, actos u omisiones que se estiman constitutivos de infracción: bodega. ventiladores axiales. A. En relación con las medidas contempladas en la RCA W 263/2000. para evitar la suspensión en el aire de concentrado de cobre en la bodega 1: A.l. La inexistencia de ciclones al interior de la A.2. No se encuentran instalados los dos 3
•••••• Gobierno ~ deCil\le w.IIW¡¡l>bd Superintendencia del Medio Ambiente GobiE~rno de Chile B. En relación con el sistema de aspiración de polvo de la bodega 2 La inexistencia de un tornillo colector de polvos de concentrados de cobre en el exterior del edificio de recepción de la bodega 2, instalándose en subsidio un sistema manual de recolección utilizando bolsas maxibags como recipientes colectores. C. En relación con la Resolución W 574: Se constató que el formulario electrónico, que esta Superintendencia ha puesto a disposición de los titulares para el cumplimiento de la Resolución W 574, que contiene la información requerida en virtud del artículo Primero de ésta, a la fecha de 4 de junio de 2013, se encuentra en estado de "Edición", y que esta Superintendenda no ha recibido copia de dicho formulario, debidamente firmada por el representante legal del titular, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos Segundo y Cuarto de la antedicha resolución. 14. De acuerdo a lo anterior, los cargos formulados a Puerto ventanas S.A fueron los siguientes: i) El incumplimiento de! la medida establecida en el considerando 3, de la RCA W 263/2000, que calificó ambientalmente favorable el proyecto "Bodega de Concentrados de Cobre en Puerto Ventanas", relativa a lla instalación de ciclones al interior de la bodega Anglo 1, con el objeto de precipitar sobre el 90% del concentrado de cobre suspendido en el aire; ii) El incumplimiento de las normas, condiciones y medidas establecidas en los considerandos 3.5.4.3., 3.5.4.8 y 3.U.12.3.1.1., de la RCA W 9/2010, que calificó ambientalmente favorable el proyecto "Ampliación Capacidad de Acopio de Concentrados de Cobre en Puerto Ventanas"; Al respecto, cabe señalar que los presentes cargos se fundas en los siguientes hechos, actos u omisiones que infringen las condiciones, normas y/o medidas de las RCA W 263/2000 y RCA W 9/2010, que se indican a continuación: Materia Objeto de la formulación de Cargos La inexistencia de ciclones al interior de la bodega 1. A. l. RCA N° 263/2000 "3. [] ... Para evitar la suspensión en el aire del concentrado de cobre se mantendrá con un grado de humedad que oscila entre el 6 y el 10% con el fin de mantenerlo aglomerado. Además, esta medida será complementada con: [] ... instalación de ciclones en el interior de la bodega que permitirán precipitar sobre RCA N° 9/2010 4
Materia Objeto de la formulación de Cargos No se encuentran instalados los dos ventiladores axiales en la bodega 1. A.2 La inexistencia de tornillo colector de polvos de concentrados de cobre en el exterior del edificio de recepción de la bodega 2, instalándose en subsidio un sistema manual de recolección utilizando bolsas maxibags como recipientes colectores. B el 90% del concentrado suspendido en el aire, el cual será conducida internamente hacia las correas transportadoras y hacia la pila de almacenamiento."
RCA No 9/2010 3.5.4.3. Se instalarán ventiladores de pared para la presurización negativa de las bodegas, existente y proyectada. En específico, se implementarán 4 ventiladores axiales en la bodega proyectada, 2 ventiladores axiales en la bodega existente y 1 ventilador centrífugo en el edificio de recepción de la bodega proyectada. Los ventiladores tendrán base cuadrada y carcasa interior cilíndrica, de acero carbono con recubrimiento de pintura epóxica, donde se alojará la hélice que estará compuesta por aspas regulables y plato en aluminio fundido .... []" "3.5.4.8. El sistema de aspiración también contará con tornillo colector de polvos que transportará los mismos desde el sistema de captación hasta su reintegro a la ruta de descarga del concentrado de cobre a la bodega proyectada. Éste será de acero carbono pintado." "3.12.12.3.1.1. Estará compuesto principalmente por cuatro campanas de captación de polvos y un filtro de mangas, cuyas principales características se indicaron anteriormente. Complementariamente, se instalará un ventilador centrífugo, tornillo colector de polvos, dámper de regulación y Jos duetos correspondientes, con sus respectivos soportes." iii) El incumplimiento de las normas establecidas en los artículos Primero, Segundo y Cuarto de la Resolución No 574. Al respecto, cabe señalar que el presente cargo se funda en los siguientes hechos, actos u omisiones que infringen las condiciones, normas y/o medidas de la Resolución W 574: 5
Materia Objeto de la formulación de cargos ;: Resolución N° 574 Superintendencia del Medio Ambiente Gobic~rno de Chile Se constató que "ARTÍCULO PRIMERO. Información requerida. Los titulares de Resoluciones el formulario de Calificación Ambiental (en adelante, "RCA") calificadas favorablemente por electrónico, que las autoridades administrativas competentes al tiempo de su dictación, esta deberán entregar la siguiente información: Superintendencia a) Nombre o razón social del titular; ha puesto a b) RUT del titular; disposición de los e) Domicilio del titular; titulares para el d) Número de teléfono del titular; cumplimiento de e) Nombre del representante legal del titular; la Resolución W f) RUT del representante legal del titular; 574, que contiene g) Domicilio del representante legal del titular; la información h) Correo electrónico del titular o su representante legal; requerida en i) Número de teléfono del representante legal; virtud del artículo j) Respecto de cada RCA, señalar: i) individualización de la RCA con el Primero de ésta, a número y año de su resolución exenta; ii) la autoridad administrativa que la la fecha de 4 de dictó; iii) localización geográfica en sistema de coordenadas UTM junio de 2013, se (Coordenadas Universal Transversal de Mercator) en Datum WGS 84; iv) encuentra en Número de respuestas a pertinencias de ingreso al Sistema de Evaluación de estado de Impacto Ambiental vinculadas a cada RCA; "Edición", y que k) Toda respuesta a una solicitud de pertinencia de ingreso al Sistema de esta Evaluación de Impacto Ambiental vinculada a sus RCA, señalando: i) el número de la resolución, carta, oficio u otro instrumento que la contiene; ii) su fecha de expedición; iii) la autoridad administrativa que la dictó; 1) Respecto del estado o fase de ejecución del proyecto que cuenta con RCA indicar si está: i) no iniciada la fase de construcción; ii) iniciada la fase de Superintendencia no ha recibido copia de dicho formulario, debidamente construcción; iii) en fase de operación; iv) iniciada la fase de cierre o el abandono; v) cerrada o abandonada. firmada por representante legal del titular, ARTÍCULO SEGUNDO. Plazo de entrega de la información requerida. La de acuerdo a lo información requerida deberá ser remitida directamente a esta dispuesto en los Superintendencia, dentro del plazo de 15 días hábiles, contado desde la artículos Segundo y Cuarto de la antedicha resolución. c. entrada en vigencia del presente Requerimiento e Instrucción". ( ... ) "ARTÍCULO CUARTO. Forma y modos de entrega de la información requerida. La información requerida deberá remitirse en la forma y modo que se instruye a continuación: "a) La información deberá ser ingresada en el formulario electrónico que se encuentra disponible en la página web http://www.sma.qob.cf. b) Una vez completado el formulario electrónico, una copie de éste, debidamente firmada por el titular o su representante legal,. deberá remitirse a la oficina de partes de esta Superintendencia, ubicada en calle Miraflores W 178, piso 7, comuna y ciudad de Santiago." IV. Contestación presentada por el titular y presentación de Plan de Ajuste 15. Con fecha 27 de junio de 2013, Puerto Ventanas S.A. presentó un escrito dando respuesta a los cargos formulados, señalando, en lo medular, lo siguiente: 6
~ Gobierno ~ dectme- w ' ~~~
15.1. En relación con el incumplimiento de la medida establecida en el considerando 3, de la RCA W 263/2000, que calificó ambientalmente favorable el proyecto "Bodega de Concentrados de Cobre en Puerto Ventanas", relativa a la instalación de ciclones al interior de la bodega 1, con el objeto de precipitar sobre el 90% del concentrado de cobre suspendido en el aire, y el incumplimiento de las normas, condiciones y medidas establecidas en los considerandos 3.5.4.3., 3.5.4.8 y 3.12.12.3.1.1., de la RCA W 9/2010, que calificó ambientalmente favorable el proyecto "Ampliación Capacidad de Acopio de Concentrados de Cobre en Puerto Ventanas", relativas a la instalación de dos ventiladores axiales en la bodega 1, y de un tornillo colector de polvos de concentrados de cobre en el exterior del edificio de recepción de la bodega 2, señala el titular que acepta los hechos que los fundan, y por ende, se allana ;a los cargos formulados. Sin perJUICIO de lo anterior el titular, en su presentación, hace presente los siguientes antecedentes y consideraciones específicos respecto de cada hecho en particular: 15.1.1. En relación con la inexistencia de ciclones al interior de la bodega 1, el titular señala que efectivamente, conforme a la RCA W 263/ 2000, la bodega 1 debía considerar la instalación de ciclones en el interior de ésta, entre otras medidas destinadas a prevenir emisiones de polvo fugitivo, a saber: (i) encarpado de los camiones que transportan el concentrado de cobre; (ii) confinamiento de las áreas de descarpe, descarga, almacenamiento y embarque de concentrado de cobre; (iii) aspiración de los camiones que ya han descargado; (iv) sistemas de cintas transportadoras cerradas; y, (v) sistemas de recuperación de material particu~ado. Asimismo, agrega que, desde el inicio el diseño de dicha bodega contempló el encapsulado de todas las operaciones de descarga de almacenamiento y embarque de concentrado, razón por la cual, se dispuso dentro del edificio, la instalación de sistemas de filtros de mangas en cada uno de los puntos de transferencias de las cintas, los que, junto con el sistema de encapsulamiento, instalación de cortinas de goma y equipo de limpieza automática del tipo jet pulse, permiten contener la fuga de material en las distintas etapas de manejo de éste. Las características constructivas antes señaladas, según indica el titular, hacen innecesario el uso de ciclones en los términos dispuestos en la RCA W 263/2000. A mayor abundamiento, señala el titular que, las características técnicas de esos equipos no resultaban compatibles ni eficientes para instalaciones de la envergadura de dicha bodega. Sin embargo, dicha circunstancia no se habría plasmado correctamente en el proceso de evaluación de la bodega 1 y tampoco habría sido regularizado con posterioridad, ante la autoridad evaluadora al momento de ingresar la Declaración de Impacto Ambiental de la bodega 2, en la cual se compromete la instalación de dos ventiladores axiales para provocar la presurización negativa de la misma. Por último, agrega que al momento de la visita inspectiva, Puerto Ventanas S.A., contaba con una carta gantt con el plan de ejecución de las obras de implementación de ventiladores, con la ingeniería del proyecto y, en ese concepto, a mediados de 2012 había ya reemplazado todos los paneles laterales y techumbre de la bodega 1 y programado el desarrollo de las siguientes etapas de implementación del sistema de presión negativa. Luego informa que, en la actualidad, ya se concluyó con la instalación del sistema de presión negativa en la bodega 1, y que Puerto Ventanas, S.A. está analizando el modo como informar al Servkio de Evaluación Ambiental la eliminación definitiva de los ciclones contemplada en la RCA W 263/2000. 7
<. Gobierno ~ deChile -!Wbd
15.1.2. En relación con la inexistencia de dos ventiladores axiales en la bodega 1, señala el titular que, efectivamente, con motivo del proyecto bodega 2, Puerto Ventanas S.A. comprometió la incorporación de éstos a la bodega 1, a fin de producir la presurización negativa de la misma. Sin embargo, afirma que el diseiío de ingeniería que ya se encuentra implementado considera siete ventiladores axiales de extracción ubicados en pared oriente, unido a siete celosías gravitacionales ubicadas en pared poniente dE~ la mencionada bodega. Dicha circunstancia sería, según lo indicado, puesta en conocimiento del Servicio de Evaluación Ambiental por cuanto implica diferencias constructivas respecto a lo establecido en la RCA W9/2010, las que, en todo caso constituirían una mejora en el sistema de control de polvo. 15.1.3. En relación con la inexistencia del tornillo colector de polvos de concentrados de cobre en el exterior del edificio de recepción de la bodega 2, señala el titular que, durante la ejecución de la Bodega 2, la ingeniería del proyecto efectivamente optó por un método alternativo de recolección de polvos por medio de maxibags instalados bajo la tolva de recepción, que funcionan mediante válvulas rotatorias automáticas e independientes, método que cumpliría el mismo objeto que inicialmente estaba considerado con el tornillo aludido en la RCA N °09/2010. No obstante lo anterior, Puerto Ventanas S.A. afirma que va a proceder a la instalación del tornillo colector que corresponde, para lo cual ya cuenta con su orden de compra y ha cotizado con empresas constructoras especializadas, la ejecución de las obras civiles que requiere la instalación del aludido tornillo. La descripción de dicha acción, así como los antecedentes que acreditan su ejecución, se acompañan en el Plan de Ajuste. 15.2. Por su parte, en relación con el incumplimiento de la Resolución W 574, señala el titular que acepta el hecho q¡ue lo fundan, y por ende, se allana al cargo formulado. Sin perjuicio de lo anterior, solicita a esta Superintendencia tener en consideración lo siguiente: 15.2.1 Que con fecha 14 de noviembre de 2012, Puerto Ventanas S.A. habría remitido a la SMA, con el objeto de dar cumplimiento a la Resolución W 574, información relativa a las RCA W 263/2000 y RCA W 9/2010, omitiendo, por una parte, incluir la Resolución Exenta W 229, de 8 de noviembre de 2004, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región de Valparaíso, que autoriza proyecto, denominado "Sitio 6", del muelle Ventanas, por cuanto éste no ha sido ejecutado, y, por otra, las cartas de pertinencias D.E. W 120544 del S de abril de 2012, de la Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental y el Ord. W 1139, del 16 de noviembre de 2006, de la Dirección Regional de CONAMA Región de Valparaíso, atendido que éstas resolvieron que los proyectos que las motivaron, finalmente no debían ingresar al Sistema de Evaluación Ambiental. 15.2.2 Agregan que dicho error habría sido enmendado formalmente mediante el reingreso del correspondiente Formulario Resolución W 574, con fecha 25 de junio del año en curso. 15.2.3 Adicionalmente, acompañan en el primer otrosí de su presentación, dos cartas de pertinencias que no tienen relación con las RCA de Puerto Ventanas S.A., pero que dicen relación con proyectos a ejecutarse al interior de sus instalaciones. 8
15.3. Adicionalmente en su escrito, Puerto Ventanas S.A. solicitó tener en consideración, para todas las infracciones, las circunstancias que se exponen resumidamente a continuación: 15.3.1 Importancia del daño causado o del peligro ocasionado y número de personas cuya salud pudo afectarse por la infracción, señalando, en síntesis, que en la especie no se ha verificado daño, ni peligro, ni personas afectadas derivado de ninguna de las infracciones constatadas a las RCA W 263/2000 y RCA N °09/2010. Específicamente respecto de la infracción a la Resolución W 574, hace presente que por su naturaleza no es capaz de provocar daño ambiental, ni peligro, ni afectar la salud de las personas. 15.3.2 Beneficio económico obtenido con motivo de la infracción, señalando que ninguna de las infracciones constatadas ha pretendido ni buscado un beneficio económico. Agrega, a modo ilustrativo, una evaluación de costos, la que conforme a los documentos que se adjuntan a su presentación arrojaría los siguientes montos: para la implementación de presión negativa en la bodega 1, el costo total de su instalación ascendería a la suma de $61.058.761; en tanto que la instalación del tornillo en la bodega 2 tiene un costo de $15.300.00. Por su parte, indica que el incumplimiento de la Resolución W 574 no acarrea beneficio económico alguno. 15.3.3 lntencionalidad en la comisión de la infracción, señalando que ninguna de las infracciones constatadas ha existido intencionalidad. 15.3.4 Otras circunstancias atenuantes, a saber: su correcto proceder en el procedimiento, tanto durante la vistita inspectiva, como durante las etapas posteriores, la decisión de aceptar los cargos y la presentación de un plan de ajuste para enmendar las infracciones detectadas. 16. Tal como fue individualizado en el numeral 9 de este acto administrativo, con ocasión de la presentación de los descargos, Puerto Ventanas S.A. acompañó un Plan de Ajuste, en el cual el titular informa lo siguiente: 16.1. Que se encuentra actualmente ejecutado y funcionando un sistema de pres1on negativa, que consiste en la instalación de 7 ventiladores axiales de pared con filtros captadores de material particulado y, que para que dicho sistema funcione adecuadamente, se requiere que la bodega esté cerrada en el techo, razón por la cual se deben sellar las lucarnas existentes y prescindir definitivamente de la instalación de ciclones. Asimismo, señala que en relación con los permisos, el sistema de presión negativa está ambientalmente aprobado en el numeral 3.5.4.3 de la RCA W 09/2010, sin perjuicio de lo cual, se informarán a la autoridad ambiental las adaptaciones realizadas al mismo. 16.2. La futura instalación del tornillo colector de polvos en el mes de agosto de 2013. 16.3. Se informa que con fecha 25 de junio se presentó el Formulario exigido en la Resolución W 574 con toda la información requerida. 17. Como se puede observar, el titular reconoce las infracciones detectadas en el Informe de Fiscalización y en los cargos efectuados, entregando antecedentes que dan cuenta de las razones del incumplimiento, para que éstas se tengan en consideración como circunstancias de mérito. 9
••. _. Gobierno ~ deChile W>WijObd
V. Forma en que los hechos, actos u omisiones se han comprobado o acreditado en el procedimiento administrativo sancionador 18. El inciso primero del artículo 51 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente dispone que los hechos investigados y las responsabilidades de los infractores deberán acreditarse mediante cualquier medio de prueba admisible en derecho, los que se apreciarán conforme a las reglas de la sana crítica. 19. El inciso segundo del artículo 51 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente dispone que los hechos constatados por los funcionarios a los que se reconocen la calidad de ministros de fe, y que se formalicen en el expediente respectivo, tendrán el valor probatorio señalado en el artículo 8°, sin perjuicio de los demás medios de prueba que se aporten o generen en el procedimiento. 20. Por su parte, el inciso segundo del artículo go de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente dispone que el personal de la Superintendencia habilitado como fiscalizador tendrá el carácter de ministro de fe, respecto de los hechos constitutivos de infracciones normativas que consignen en el cumplimiento de sus funciones y que consten en el acta de fiscalización. Los hechos establecidos por dicho ministro de fe constituirán presunción legal. 21. Los hechos sobre los cuales versa la formulación de cargos fueron constatados en el Informe de Fiscalización DFZ-2013-18-V-RCA-IA, que consta en el expediente público de fiscalización disponible en el siguiente sitio web http://snifa.sma.gob.cl/registropublico/snifahome o en el banner SNIFA de la página web http://www.sma.gob.cl/, y en la respuesta remitida por Puerto Ventanas al Requerimiento de Información efectuado mediante Resolución W402. 22. Por su parte, la constancia de infracción a la Resolución W 574 se acredita en el Memorándum W 127, de 4 de junio de 201.3, de la Unidad de Atención Ciudadana de esta Superintendencia. 23. Por otra parte, todos los hechos, actos u omisiones infraccionales constatados en el presente procedimiento, fueron reconocidos expresamente por el infractor en sus descargos, según consta en el numeral IV del presente dictamen. 24. De este modo, y considerando los pnnc1p1os de la lógica, las max1mas de la experiencia y los conocimientos científicamente afianzados, corresponde señalar que se encuentran probados los cargos formulados mediante el Ord. U.I.P.S. W 281. VI. Infracción y su clasificaciCín en razón de los hechos de la formulación de cargos 25. Los hechos que fundaron la formulación de cargos en el Ord. U.I.P.S W 281 en razón de lo que a continuación se señalará, constituyen las infracciones tipificadas en las letras a) y e) del artículo 35 de la LO-SMA que señala: ''Artículo 35.- Corresponderá exclusivamente a la Superintendencia del Medio Ambiente el ejercicio de la 10
potestad sancionadora respecto de las siguientes infracciones: a) El incumplimiento de las condiciones, normas y medidas establecidas en las resoluciones de calificación ambiental. e) El incumplimiento de las normas e instrucciones generales que la Superintendencia imparta en ejercicio de las atribuciones que le confiere esta ley". 26. Con respecto a las infracciones relativas al incumplimiento de las RCA W 263/2000 y RCA W 9/2010, se propone clasificarlas como leve, toda vez que no se configuró ninguno de los efectos tipificados en los numerales 1 y 2 del artículo 36 de la LO-SMA, que señala: "Artículo 36.- Para los efectos del ejercicio de la potestad sancionadora que corresponde a la Superintendencia, las infracciones de su competencia se clasificarán en gravísimas, graves y leves. 3.- Son infracciones leves los hechos, actos u omisiones que contravengan cualquier precepto o medida obligatorios y que no constituyan infracción gravísimo o grave, de acuerdo con lo previsto en los números anteriores." 27. Con respecto a la infracción relativa al incumplimiento de la Resolución W 574, se propone clasificarla como grave, toda vez que este incumplimiento conllevó el no acatamiento de una instrucción y requerimiento dispuesto por esta Superintendencia, no entregándose información que es relevante para esta institución. En este sentido, el numeral 2, letra f) del artículo 36 señala: "Artículo 36.- Para los efectos del ejercicio de la potestad sancionadora que corresponde a la Superintendencia, las infracciones de su competencia se clasificarán en gravísimas, graves y leves. 2.- Son infracciones graves, los hechos, actos u omisiones que contravengan las disposiciones pertinentes y que, alternativamente: [ ... ] f) Conlleven el no acatamiento de las instrucciones, requerimientos y medidas urgentes dispuestas por la Superintendencia. 28. Por su parte, el artículo 39 de la LO-SMA establece que la sanc1on que corresponda aplicar a cada infracción se determinará, según su gravedad, en rangos que incluyen amonestaciones por escrito, multas de una a diez mil unidades tributarias anuales, clausura temporal o definitiva y revocación de las resoluciones de calificación ambiental. del artículo 39 de la LO-SMA dispone: 29. Respecto a las infracciones leves, la letra e) "La sanción que corresponda aplicar a cada infracción se determinará, según su gravedad, dentro de los siguientes rangos: [ ... ] 11
••• Gobierno ~ deChile WWW!!OIM:I
e) Las infracciones leves podrán ser objeto de amonestación por escrito o multa de una hasta mil unidades tributarias anuales." 30. Por su parte, respecto a las infracciones graves, la letra b) del artículo 39 de la LO-SMA dispone: SMA aplicables al presente procedimiento "La sanción que corresponda aplicar a cada infracción se determinará, según su gravedad, dentro de los siguientes rangos: [ ... ] b) Las infracciones graves podrá ser objeto de revocación de la Resolución de Calificación Ambiental, clausura, o multa de hasta cinco mil unidades tributarias anuales'~ VIl. Circunstancias del artículo' 40 de la LO- 31. El artículo 40 de la LO-SMA, establece que para la determinación de las sanciones específicas que en cada caso corresponda aplicar, se considerarán las circunstancias que en la referida norma se indican. 32. En el presente caso, esta Fiscal Instructora, consideró, en la determinación de la sanción específica a proponer al Superintendente del Medio Ambiente, la concurrencia de las siguientes circunstancias: 32.1. La importancia del peligro ocasionado: al respecto y sobre la base de los antecedentes aportados por el titular durante el procedimiento, particularmente en el escrito de descargos y Plan de Ajuste, esta Fiscal Instructora consideró que no es posible sostener que se ha generado un peligro ambiental de importancia a partir de los hechos, actos u omisiones constatados. 32.2. El beneficio económico obtenido con motivo de la infracción: al respecto, en primer lugar cabe señalar que éste puede ser definido como 11el lucro obtenido como consecuencia directa o indirecta de la infracción"3• En términos generales, el mandato del legislador en orden a considerar en la aplicación de las sanciones administrativas ambientales el beneficio económico que le reporta al infractor el ilícito ambiental, dice relación con evitar que la norma sancionatoria carezca de efectos disuasorios ante la mayor ventaja que podría representar el incumplimiento 4 • En efecto, la sanción administrativa debe cumplir un doble fin, en primer término, propender al cumplimiento ambiental; en segundo término, disuadir a los regulados de la infracción de instrumentos ambientales de carácter ambiental. 3 SUAY RINCON, José. Sanciones Administrativas. Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia, 1989, p. 147. Respecto a este tema, en el modelo colombiano se ha expresado que "es la cuantía mínima que debe tomar una multa para cumplir su función disuasiva, y se refiere a la ganancia económica que obtiene el infractor fruto de su conducta". Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Metodología para el Cálculo de Multas por Infracción a la Normativa Ambiental, 2010. 4 La Ley española N° 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dispone la siguiente regla general aplicable a los procedimientos sancionatorios: "El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas". 12
En razón de lo anterior, se puede afirmar que esta circunstancia constituye un presupuesto del régimen sancionador, en la medida que la comisión de las infracciones. no puede resultar más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas 5 • En tal sentido, esta circunstancia busca salvaguardar la finalidad disuasiva o de prevención de la sanción. En el marco del beneficio económico obtenido por el infractor, cabe considerar tres componentes básicos: i) el beneficio o utilidad directa obtenida por causa de la infracción; ii) los costos evitados, entendidos como el ahorro económico derivado del incumplimiento; y, iii) los costos de retraso en el cumplimiento, en el entendido que el cumplimiento tardío puede hacer menos costoso el incumplimiento y le otorga al mismo tiempo una rentabilidad a éstos costos. Dicho lo anterior, es menester aclarar, en relación al beneficio económico y lo argumentado al respecto por el titular en sus descargos- expuesto en el numeral 15.3.2 de este dictamen - que el concepto de beneficio económico no se construye a partir de las intenciones del infractor. De esta forma, que haya habido o no intención de lucrar a consecuencia de un incumplimiento no es un criterio que se considere para determinar el beneficio económico. Teniendo en consideración lo señalado anteriormente, y para el caso concreto de los hechos, actos u omisiones cometidos por Puerto Ventanas S.A., materia de este procedimiento administrativo, esta Fiscal Instructora estimó que se han generado beneficios asociados al retraso en incurrir en los costos de: i) instalación de ciclones en el interior de la bodega 1; ii) instalación de los dos ventiladores axiales en la bodega 1; y, iii) inexistencia del tornillo recolector de polvos de concentrado de cobre en el exterior del edificio de recepción de la bodega 2. Tales costos que se encuentran señalados por el propio titular en sus descargos. En conclusión, el infractor, con motivo de las infracciones de las normas, condiciones y medidas establecidas en la RCA W 263/2000, ha obtenido un beneficio económico asociado a costos retrasados que corresponden a la suma de 2 Unidades Tributarias Anuales ("UTA"). Por su parte, con motivo de las infracciones de las normas, condiciones y medidas establecidas en la RCA W 9/2010, el infractor ha obtenido un beneficio económico asociado a costos retrasados que corresponden a la suma de 9 UTA. Por último, esta Fiscal Instructora consideró que, con motivo del incumplimiento de la Resolución W 574, el infractor no ha obtenido beneficio económico alguno. Lo expuesto se refleja en la siguiente tabla: Obras de bodE!gas Costo retrasado Beneficio económico UTA UTA i) Instalación de ciclones en el interior de 32 2 la Bodega 1; ii) Instalación de los dos ventiladores axiales en la Bodega 1 iii) Inexistencia del tomillo recolector de 51 9 5 "En principio, la Administración no podría aplicar una sanción que sea inferior al beneficio que ha obtenido al infractor por el ilícito cometido". Bermúdez denomina a esta directriz "regla de la sanción mínima", regla que tendría como límites el principio de reserva legal (no se puede ir más allá de lo que establece la ley) y el deber de considerar la reparación de los daños que ejecute el infractor. BERMÚDEZ, Jorge. Derecho Administrativo General. Legal Publishing, Santiago, 2010, p. 191. 13
... Gobierno ~ deChile W<""'9<>bd Superii ntendenci a del Medio Ambiente Gobierno de Chile Obras de bodegas Costo retrasado Beneficio económico UTA UTA polvos de concentrado de cobre en el exterior del edificio de recepción de la Bodega 2 32.3. La intencionalidad en la comisión de la infracción y el grado de participación en el hecho u omisión constitutiva de la misma: al respecto, en relación con el grado de participación en el hecho, acción u omisión constitutiva de la infracción, cabe indicar que las personas responsables de ésta pueden serlo en calidad de autores, cómplices o encubridores. Para el presente caso, es dable manifestar que resulta evidente que el titular infractor ha actuado como autor. En lo referente a la intencionalidad en la comisión de la infracción, es necesario indicar que la legislación administrativa regulatoria está configurada de tal manera que impone a los regulados una serie de obligaciones dentro del marco de las actividades que desarrollan, colocando, a los entes objeto de fiscalización, en una especial posición de obediencia respecto a determinados estándares de diligencia, establecidos en razón de los bienes jurídicos que protege la legislación administrativa o por los beneficios que se proveen al regulado al explotar un bien público o cuya explotación es estratégica e indispensable para el país. En el caso de la legislación ambiental, y en especial de aquellos proyectos y actividades cuya evaluación ambiental en necesaria como requisito habilitante, según la Ley W 19.300, nos encontramos ante sujetos regulados que luego de la tramitación de un procedimiento administrativo especial, reglado e integrador - por la participación de diversos órganos de la administración del Estado - deben sujetarse a condiciones y requisitos para el ejercicio de su actividad económica, considerados fundamentales para la protección del bien jurídico medio ambiente. En esta lógica, la ausencia de evaluación ambiental y el incumplimiento de las condiciones fijadas en la evaluación, hace presumible la existencia de efectos e impactos negativos al medio ambiente. En razón de lo anterior, a juicio de esta Fiscal Instructora, el ordenamiento jurídico ambiental impone un estándar especial de cuidado y por lo tanto el regulado ambiental que ha sido o debía haber sido evaluado conforme a la Ley W 19.300, en principio, carece de circunstancias extraordinarias que justifiquen el desconocimiento de la misma. Asimismo, considerando las circunstancias particulares del regulado, como son, su experiencia en el rubro de servicio de muellaje integral, así como almacenaje y acopio de minerales, es posible afirmar que existe intencionalidad en las infracciones formuladas con respecto a las RCA No 263/2000 y RCA W 9/2010. En virtud de lo señalado, y para 1::!l cálculo de las sanciones a las infracciones a las RCA mencionadas, se consideró esta circunstancia como agravante, desestimando lo expresado por el titular en sus descargos, expuesto en el numeral 15.3.3 de este dictamen. Por el contrario, el incumplimiento a la Resolución W 574 emanada de esta Superintendencia, considerando su reciente entrada en vigencia, por ahora, no fue considerado intencional, al estar todavía dicha institución, en una etapa de educación a los regulados. 32.4. La conducta anterior de·l infractor: al respecto, en lo vinculado a la legislación ambiental, cabe señalar que, de acuerdo a la información 14
disponible en ~~~ sistema electrónico del Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental, www.e- seia.cl, Puerto Ventanas S.A. registra los siguientes procesos sancionatorios: (i) Proceso sancionatorio resuelto por Resolución Exenta W 95, de 23 de mayo de 2012, de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Valparaíso, que sancionó a Puerto Ventanas S.A. con una multa de 200 Unidades Tributarias Mensuales. (ii) Proceso sancionatorio iniciado por Resolución Exenta W 86, de 2 de abril de 2013, de la Comisión de Evaluación Ambiental Región de Valparaíso, el cual aún se encuentra en estado de tramitación. La circunstancia descrita, especialmente la existencia de un proceso sancionatorio que ha concluido con una sanción, fue considerada como agravante. 32.5. La capacidad económica del infractor: al respecto, primeramente es necesario indicar que ésta dice relación con la potencialidad económica vinculada a la titularidad y disponibilidad de la riqueza, con la aptitud, la posibilidad real, la suficiencia de un sujeto de derecho para hacer frente a la exigencia de una obligación tributaria concreta por parte de la Administración Pública6• En suma, atiende a las particulares facultades o solvencia del infractor al momento de incurrir en el incumplimiento. En este caso, de acuerdo a estimaciones realizadas por impuestos iinternos en base a información tributaria autodeclarada, Puerto Ventanas S.A., corresponde a una empresa de gran tamaño. Lo anterior fue considerado como una circunstancia agravante. 32.6. El número de condiciones, normas y/o medidas establecidas en la Resolución de Calificación Ambiental objeto de la presente formulación de cargos que fueron infringidos: al respecto, cabe señalar que en el presente procedimiento sancionatorio se ha acreditado el incumplimiento de dos obligaciones dispuestas en la RCA W 263/2000. Lo anterior, corresponde ser considerado como una circunstancia agravante, toda vez que existe un concurso de hechos, actos u omisiones constitutivos de infracción a dicha autorización de funcionamiento. 32.7. La conducta posterior a la infracción: al respecto y vinculado a la legislación ambiental, cabe señalar que Puerto Ventanas S.A., con posterioridad a la formulación de cargos, durante el mes de junio de 2013, tomó medidas correctivas inmediatas en relación con el cumplimiento de la Resolución W 574, remitiendo el formulario correspondiente a esta Superintendencia el 25 de junio de 2013, y en relación con el sistema de control de polvo fugitivo dentro de la bodega 1 (vinculado a las infracciones de los considerandos 3.5.4.3. de la RCA 9/2010 y 3 de la RCA 263/2000), instalando el sistema de presurización negativa individualizado en el Plan de Ajuste presentado y en el numeral 16.1 de este dictamen. En relación con el sistema recientemente instalado, mencionado en E!l párrafo anterior, se hace presente que efectivamente el numeral 3.5.4.3 de la RCA W 09/2010 contempla un sistema de presurización negativa de las bodegas mediante la instalación de ventiladores de pared, sin embargo el número de ventiladores que se informan ya 6 Rafael CALVO ORTEGA: "Curso de Derecho Financiero. 1. Derecho Tributario. Parte General". 10ª edición, Thomson- Civitas, Madrid, 2006, p. 52. Citado por: Patricio MASBERNAT MUÑOZ: "El principio de capacidad económica como principio jurídico material de la tributación: su elaboración doctrinal y jurisprudencia! en España" Revista lus et Praxis, Año 16, NQ 1, 2010, pp. 303- 332. 15
ilti Gobierno ~ deChile W\WigObd
instalados es distinto al autorizado por dicha RCA para la bodega l. Al respecto cabe señalar que, si bien a juicio de esta Fiscal Instructora, lo medular y relevante desde una perspectiva ambiental, es que la bodega en cuestión cuente con un sistema eficiente de control de polvo fugitivo, haciéndose cargo de minimizar los potenciales efectos ambientales en materia de emisiones atmosféricas, corresponde que la situación expuesta sea informada debidamente al Servicio de Evaluación Ambiental y regularizada de acuerdo a los criterios que dicha autoridad establezca. A mayor abundamiento, esta Fiscal Instructora hace presente que, si bien a su juicio la justificación técnica del sistema descrito es consistente y podría, incluso, constituir una mejora, en ningún caso el contenido de este dictamen significa una aprobación o validación de las modificaciones señaladas. En suma, y sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior, esta Fiscal Instructora consideró que la conducta posterior del infractor ha sido positiva, por lo que fue considerada como atenuante para efectos de evaluar la determinación de la sanción. 32.8. La cooperación efic:az en el procedimiento: al respecto se hace presente que, tanto con anterioridad al inicio del presente procedimiento sancionatorio, como durante su instrucción, Puerto Ventanas S.A. se ha mostrado llano a cooperar en todo momento. Por una parte, cabe señalar que, tanto en relación con la respuesta a los requerimientos de información efectuados por parte de esta Superintendencia, como en relación con los antecedentes acompañados en sus descargos y Plan de Ajuste, Puerto Ventanas S.A. ha entregado información clara, precisa, sucinta y sistematizada. Por otra parte, el infractor ha cooperado en el presente procedimiento, aceptando su responsabilidad en las infracciones a los instrumentos objeto de la formulación de cargos sin recurrir a argumentos tendientes simplemente a eludirla, promoviendo el cumplimiento del citado principio de economía procedimental, establecido en el artículo 9° de la Ley W 19.880. En suma, la cooperación eficaz en el procedimiento evidencia así una posición de querer facilitar la realización de las facultades que la ley ha otorgado a esta Superintendencia para el cumplimiento de sus fines, que se concretó en el presente procedimiento administrativo sancionatorio, con la entrega oportuna y adecuada de los antecedentes solicitados, y por el allanamiento y reconocimiento de los cargos formulados, circunstancia que fue considerada por esta Fiscal Instructora como una atenuante en el presente caso, a efectos del cálculo de sanciones. 32.9. Todo otro criterio que, a juicio fundado de la Superintendencia, sea relevante para la determinación de la sanción: se hace presente que esta Fiscal Instructora estima que, en el presente caso, respecto de la determinación de la sanción derivada del incumplimiento de la Resolución W 574, ha considerado como un criterio adicional atenuante, la reciente entrada en vigencia de esta Superintendencia, en el entendido de que la etapa actual es una etapa de educación a los regulados. VIII. Propuesta de absolución o sanción que se estima procedente aplicar 33. Sobre la base de lo señalado en las secciones VI y VIl de este dictamen, respecto de los incumplimientos a las normas, condiciones y/o 16
medidas establecidas en la RCA W 263/2000, se propone para dicha infracción una sanción de multa de 46 UTJ!. 34. Sobre la base de lo señalado en las secciones VI y VIl de este dictamen, respecto del incumplimiento a las normas, condiciones y/o medidas establecidas en la RCA W 9/2010, se propone para dicha infracción una sanción de multa de 25 UTA. 35. Sobre la base de lo señalado en las secciones VI y VIl de este dictamen, respecto del incumplimiento de la Resolución Exenta W 574, se propone para dicha infracción una sanción de multa de 22 UTA. 36. Finalmente, y con el fin de conocer el estado de avance de las medidas correctivas incluidas en el Plan de Ajuste presentado por el titular, considerado como atenuante a efecto de determinar el monto de la sanción, se sugiere al Superintendente que requiera a Puerto Ventanas S.A. que, en el plazo de 30 días hábiles desde la notificación de la respectiva resolución sancionatoria, acompañe un estado de avance de las medidas adoptadas. strucción de Procedimientos Sancionatorios Superintendencia del Medio Ambiente -Unidad de Instrucción de Procedimientos Sancionatorios Rol N" F-010-2013 17