EXPORTADORA ANAKENA LTDA
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DICTAMEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO ROL A-005-2016, SEGUIDO EN CONTRA DE EXPORTADORA ANAKENA LTDA.
I. MARCO NORMATIVO APLICABLE
Esta Fiscal Instructora ha tenido como marco normativo aplicable el artículo segundo de la Ley Nº 20.417, que establece la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente (en adelante, “LO-SMA”); la Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente (en adelante, “Ley 19.300”); la Ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado; el Decreto Supremo N° 40, de 2012, del Ministerio del Medio Ambiente, que aprueba el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante, "D.S. 40/2012"); el Decreto Supremo N° 30, del año 2012, del Ministerio del Medio Ambiente que Aprueba Reglamento sobre Programas de Cumplimiento, Autodenuncia y Planes de Reparación; el Decreto con Fuerza de Ley N° 3, del año 2010, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que Fija la Planta de la Superintendencia del Medio Ambiente; la Resolución Exenta N° 2.516, de 21 de diciembre de 2020, que fija Organización Interna de la Superintendencia del Medio Ambiente; la Resolución Exenta RA N° 119123/44/2021, de 10 de mayo de 2021, que designa Jefa del Departamento de Sanción y Cumplimiento de la Superintendencia del Medio Ambiente; y, la Resolución Exenta N° 85, de 22 enero de 2018, de la Superintendencia del Medio Ambiente, que Aprueba Bases Metodológicas para la Determinación de Sanciones Ambientales – Actualización.
II. ANTECEDENTES GENERALES DE LA INSTRUCCIÓN E IDENTIFICACIÓN DEL SUJETO INFRACTOR
1. Mediante Resolución Exenta N° 1 / ROL A- 005-2016, de fecha 29 de diciembre de 2016, y de acuerdo con lo señalado en el artículo 49 de la LO-SMA, se inició la instrucción del procedimiento administrativo sancionatorio Rol A-005-2016, con la formulación de cargos en contra de Exportadora Anakena Ltda., Rol Único Tributario N° 78.185.710-6 (en adelante, “Anakena” o “la empresa”). Particularmente, se le imputó la ejecución de un proyecto y desarrollo de actividades para los que la ley exige Resolución de Calificación Ambiental, sin contar con ella, en relación con lo dispuesto en el artículo 35 letra b) de la LOSMA, consistiendo dicho incumplimiento en la “ejecución de un proyecto agroindustrial, que cuenta con una capacidad instalada de 23.340 KVA, sin contar con una Resolución de Calificación Ambiental favorable que la autorice”.
2. Dicha Formulación de Cargos (en adelante, “FdC”), se fundó en la autodenuncia presentada por la empresa con fecha 8 de julio de 2016, en la cual informó a esta SMA haber cometido la infracción, por cuanto es dueña de una planta procesadora de nueces que opera desde el año 1998, en la comuna de Paine, dentro de la Región Metropolitana, con instalaciones fabriles que representan una capacidad instalada equivalente a 23.340 KVA.
3. Cabe indicar que, previo a proveer el referido escrito de autodenuncia, mediante Res. Ex. D.S.C. Nº 721, de fecha 6 de agosto de 2016, rectificada mediante Res. Ex. Nº 740, de 10 de agosto de 2016, ambas de esta Superintendencia, se requirió a la empresa remitir determinada información con el fin de propender a una más acabada
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comprensión de los hechos autodenunciados, la cual, fue ingresada por Anakena con fecha 26 de agosto de 2016.
4. Luego, con fecha 8 de agosto de 2016, se ingresó a esta SMA copia de escritura pública de revocación y otorgamiento de poderes especiales de Exportadora Anakena Ltda. a Claudia García Aguirre y otros.
5. Que, mediante Res. Ex. D.S.C. N° 1215, de fecha 28 de diciembre de 2016, se procedió a acoger la autodenuncia presentada al considerar que se cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 41 de la LO-SMA y en el artículo 15 del D.S. N° 30/2012. En ese mismo acto se procedió a designar como Fiscal Instructor titular a Camilo Orchard Rieiro y como Fiscal Instructor suplente a Daniel Garcés Paredes.
6. En el marco del procedimiento sancionatorio, con fecha 1 de febrero de 2017, estando dentro de plazo, la empresa presentó un Programa de Cumplimiento (en adelante, “PdC”). Luego de observaciones por parte de la SMA, con fecha 28 de abril de 2017, fue aprobado un PdC refundido,mediante Res. Ex. N° 5 / Rol A-005-2016, derivándose a la entonces División de Fiscalización (en adelante, “DFZ”), hoy “División de Fiscalización y Conformidad Ambiental”, con igual fecha, a fin de que esta efectuase el análisis y fiscalización del referido programa, para determinar si su ejecución fue satisfactoria.
7. Por su parte, una vez terminado el plazo de ejecución de las acciones comprometidas en el PdC, y tras efectuar el respectivo análisis, con fecha 15 de abril de 2019, DFZ remitió a la entonces División de Sanción y Cumplimiento (en adelante, “DSC”), hoy “Departamento de Sanción y Cumplimiento”, el Informe de Fiscalización Ambiental (“IFA”) disponible en el expediente de fiscalización DFZ-2017-5892-XIII-PC.
8. Analizados los antecedentes que constan en el procedimiento, mediante Memorándum D.S.C. N° 162, de 28 de marzo de 2022, la Jefa de DSC, informó al Superintendente del Medio Ambiente, que la empresa ejecutó satisfactoriamente el PdC aprobado en el procedimiento Rol A-005-2016, remitiendo el expediente del procedimiento.
9. Luego, mediante Res. Ex. N° 685, de 6 de mayo de 2022, el Superintendente del Medio Ambiente, resolvió declarar la ejecución satisfactoria del PdC en comento, derivando los antecedentes del procedimiento a DSC, para la elaboración del Dictamen a que se refiere el artículo 53 de la LO-SMA.
10. Finalmente, mediante memorándum D.S.C. N° 505/2023, de 6 de octubre de 2022, se designó como Fiscal Instructora titular a Ivonne Miranda Muñoz, y se mantuvo como Fiscal Instructor suplente a Daniel Garcés Paredes, en atención a que el fiscal instructor titular, originalmente designado, no se encontraba a esa fecha desempeñándose en el Departamento de Sanción y Cumplimiento.
11. Se precisa que, para la confección de este Dictamen, se tuvo a la vista todos los antecedentes incorporados al procedimiento, el que incluye un conjunto de actos de instrucción adicionales a los hitos procedimentales relevados previamente, constando su contenido en el expediente físico del mismo, así como en la plataforma del Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental – SNIFA.
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III. CARGOS FORMULADOS A TRAVÉS DE LA RES. EX. N° 1/ROL A-005-2016, Y SOBRE LA NECESIDAD DE PROPONER DICTAMEN
12. En la FdC, se individualizó un hecho constitutivo de infracción a las normas que se indican:
Tabla N° 1 – Cargo Formulado mediante Res. Ex. N° 1 / Rol A-005-2016 Hechos que se estiman constitutivo de infracciones Condiciones, normas y medidas eventualmente infringidas de la RCA N° 158/09 Clasificación Ejecución de un proyecto agroindustrial, que cuenta con una capacidad instalada de 23.340 KVA, sin contar con una Resolución de Calificación Ambiental favorable que la autorice.
Ley 19.300, que Aprueba Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente
Artículo 8°: "Los proyectos o actividades señalados en el artículo 10 sólo podrán ejecutarse o modificarse previa evaluación de su impacto ambiental, de acuerdo a Jo establecido en la presente ley."
Artículo 10: "Los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, son los siguientes: [...] l) Agroindustrias, mataderos, planteles y establos de crianza, lechería y engorda de animales, de dimensiones industriales."
D.S. N° 40, de 2012, del Ministerio de Medio Ambiente, que Aprueba Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
Artículo 3, letra l.1., en relación a la letra k.1.: "Tipos de proyectos o actividades. Los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, son los siguientes: [...] l) Agroindustrias, mataderos, planteles y establos de crianza, lechería y engorda de animales, de dimensiones industriales. Se entenderá que estas proyectas a actividades son de dimensiones industriales cuando se trate de: [...] l.1) [...] agroindustrias que reúnan los requisitos señalados en los literales h.2. o k.1., según corresponda, ambos del presente artículo." [...] k .1. Instalaciones fabriles cuya potencia instalada sea igual o superior a dos mil kilovoltios-ampere {2.000 KVA}, determinada por la suma de las capacidades de los transformadores de un establecimiento industrial. Tratándose de instalaciones fabriles en que se utilice más de un tipo de energía y/o combustibles, el límite de dos mil kilovoltios ampere {2.000 KVA) considerará la suma Grave (Art. 36.2.d) LO-SMA)
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equivalente de los distintos tipos de energía y/o combustibles utilizados [...]". Fuente: Elaboración propia en base a lo dispuesto por los Resuelvo I y II, de la Res. Ex. N° 1 / Rol A-005-2016
13. Como se desprende de lo expuesto en el considerando N° 2 de este Dictamen, el Cargo N° 1 precedente, fue el objeto de la autodenuncia presentada por Anakena, siendo procedente la elaboración de un Dictamen respecto a éste.
14. En efecto, el artículo 42 de la LO-SMA, inciso sexto, establece que “[c]umplido el programa dentro de los plazos establecidos y de acuerdo a las metas fijadas en él, el procedimiento administrativo se dará por concluido". A su turno, el artículo 12 del D.S. N° 30/2012, dispone que “una vez constatada la ejecución satisfactoria del programa, la Superintendencia procederá a dictar una resolución que ponga término al procedimiento administrativo sancionatorio, la que se notificará al infractor”. Así, ha quedado establecida la regla general respecto a la conclusión del procedimiento administrativo sancionatorio, por la ejecución íntegra del Programa de Cumplimiento, sin necesidad de elaborar un Dictamen que haya de proponer la absolución o sanción respecto del hecho infraccional imputado.
15. Por su parte, el artículo 41 de la LO-SMA, dispone que “[l]a Superintendencia deberá eximir del monto de la multa al infractor que concurra a sus oficinas, por primera vez, y denuncie estar cometiendo, por sí, cualquier infracción de aquellas establecidas en los artículos precedentes, siempre y cuando ejecute íntegramente el programa de cumplimiento previsto en el artículo 42”. Y luego, el D.S. N° 30/2012, con el fin de concretar el mandato legal consignado previamente, establece en su artículo 13, inciso final –bajo el párrafo 2°, autodenuncia– que “[u]na vez ejecutado íntegramente el programa de cumplimiento, se reiniciará la tramitación del procedimiento administrativo sancionatorio respectivo, para el solo efecto de la emisión del dictamen a que se refiere el artículo 53 de la ley y de la resolución sancionatoria que considere la exención o rebaja.” En síntesis, la normativa precitada, da cuenta de una excepción a la conclusión del procedimiento administrativo, por el hecho de haberse ejecutado íntegramente un Programa de Cumplimiento respecto a los hechos autodenunciados por un infractor, debiendo elaborarse el respectivo Dictamen luego de la resolución que lo declaró ejecutado satisfactoriamente.
16. En base a lo anteriormente expuesto, el presente Dictamen se elabora respecto del Hecho Infraccional N° 1, imputado en la FdC.
IV. VALOR PROBATORIO DE LOS ANTECEDENTES QUE CONSTAN EN EL PRESENTE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO
17. El inciso primero del artículo 51 de la LO-SMA, dispone que los hechos investigados y las responsabilidades de los infractores deberán acreditarse mediante cualquier medio de prueba admisible en derecho, los que se apreciarán conforme a las reglas de la sana crítica. Por su parte, el artículo 53 de la LO-SMA, dispone como requisito mínimo del dictamen, señalar la forma en que se ha llegado a comprobar los hechos que fundan la FdC. En razón de lo anterior, la apreciación de la prueba en los procedimientos administrativos sancionadores que instruye la Superintendencia, con el objeto de comprobar los hechos que fundan la formulación de cargos, se realiza conforme a las reglas de la sana crítica.
18. La sana crítica es un régimen intermedio de valoración de la prueba, estando en un extremo la prueba legal o tasada y, en el otro, la libre o íntima convicción. Asimismo, es preciso expresar que la apreciación o valoración de la prueba es el
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proceso intelectual por el que el juez o funcionario público da valor, asigna mérito, a la fuerza persuasiva que se desprende del trabajo de acreditación y verificación acaecido por y ante él.1
19. La jurisprudencia ha añadido que la sana crítica implica un “[a]nálisis que importa tener en consideración las razones jurídicas, asociadas a las simplemente lógicas, científicas, técnicas o de experiencia en cuya virtud se le asigne o reste valor, tomando en cuenta, especialmente, la multiplicidad, gravedad, precisión, concordancia y conexión de las pruebas o antecedentes del proceso, de manera que el examen conduzca lógicamente a la conclusión que convence al sentenciador. En definitiva, se trata de un sistema de ponderación de la prueba articulado por medio de la persuasión racional del juez, quien calibra los elementos de juicio, sobre la base de parámetros jurídicos, lógicos y de manera fundada, apoyado en los principios que le produzcan convicción de acuerdo a su experiencia.”2
20. Así las cosas, en este Dictamen, y cumpliendo con el mandato legal, se utilizarán las reglas de la sana crítica para valorar la prueba rendida.
V. ANÁLISIS SOBRE LA CONFIGURACIÓN DE LA INFRACCIÓN
21. Respecto al Hecho Infraccional N° 1: “Ejecución de un proyecto agroindustrial, que cuenta con una capacidad instalada de 23.340 KVA, sin contar con una Resolución de Calificación Ambiental favorable que la autorice”, en primer término, cabe relevar que la empresa se autodenunció por ser dueña de una planta procesadora de nueces que opera desde el año 1998 en la comuna de Paine, dentro de la Región Metropolitana, con instalaciones fabriles que representan una capacidad instalada equivalente a 23.340 KVA.
22. Específicamente, se informó que la planta se divide en dos zonas. La zona 1 cuenta con instalaciones de electricidad consistentes en 2 transformadores que suman 1.087,5 KVA y 3 generadores de 330 KVA para asegurar el abastecimiento de energía eléctrica. Adicionalmente, para desarrollar el proceso de secado de la nuez, existen 4 líneas de secado cuya potencia total es de 1.812,5 KVA. La zona 2, por su parte, cuenta con instalaciones de electricidad consistentes en 2 transformadores de 500 KVA c/u y 2 generadores de 500 KVA para asegurar la disponibilidad de energía eléctrica. Adicionalmente, para desarrollar el proceso de secado de la nuez, existen 8 líneas de secado cuya potencia es de 17.450 KVA.
23. Que, la Ley N° 19.300 establece en su artículo 8°, inciso primero, que "[l]os proyectos o actividades señalados en el artículo 10 sólo podrán ejecutarse o modificarse previa evaluación de su impacto ambiental", y luego, dentro de la tipología de proyectos listados en el artículo 10, concretamente en su letra l), refiere a "[a]groindustrias, mataderos, planteles y establos de crianza, lechería y engorda de animales, de dimensiones industriales".
24. Que, por su parte, el artículo 3° del D.S. N° 40/2012, dispone que "Los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, son los siguientes: [...] l) Agroindustrias, mataderos, planteles y establos de crianza, lechería y engorda de animales, de dimensiones industriales. Se entenderá que estos proyectos o actividades son de dimensiones industriales cuando se trate de: l.1) [...] agroindustrias que reúnan los requisitos
1 Al respecto véase TAVOLARI, R., El Proceso en Acción, Editorial Libromar Ltda., Santiago, 2000, p. 282. 2 Corte Suprema, Rol 8654-2012, Sentencia de 24 de diciembre de 2012, considerando vigésimo segundo.
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señalados en los literales h.2. o k.1., según corresponda, ambos del presente artículo." Mientras en el literal k.1., del mismo artículo, se indica "[i]nstalaciones fabriles cuya potencia instalada sea igual o superior a dos mil kilovoltios-ampere (2.000 KVA), determinada por la suma de las capacidades de los transformadores de un establecimiento industrial. Tratándose de instalaciones fabriles en que se utilice más de un tipo de energía y/o combustibles, el límite de dos mil kilovoltios ampere (2.000 KVA) considerará la suma equivalente de los distintos tipos de energía y/o combustibles utilizados [...]".
25. Que, del análisis de los antecedentes presentados en la autodenuncia, así como de la información remitida a solicitud de esta Superintendencia, consta que durante el año 2012, la empresa superó los 2.000 KVA de potencia instalada, contando con 23.340 KVA de capacidad instalada, considerando la sumatoria de los equipos con los que cuenta.
26. En virtud de los antecedentes expuestos, es posible sostener que el proyecto consistente en la planta procesadora de nueces, constituye una infracción conforme al artículo 35 letra b) de la LO-SMA, esto es la ejecución de proyectos y desarrollo de actividades para los que la ley exige Resolución de Calificación Ambiental, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 8 y 10 de la Ley N° 19.300, y en el artículo 3 letra l.1, en relación a la letra k.1, del D.S. N° 40/2012. En consecuencia, se entiende configurada y probada la infracción imputada.
VI. CLASIFICACIÓN DE LA INFRACCIÓN
27. El Hecho infraccional N° 1, formulado mediante la Res. Ex. N° 1/Rol A-005-2016, fue clasificado como grave en virtud de lo dispuesto en el artículo 36, numeral 2, letra d), de la LO-SMA, que establece que son infracciones graves los hechos, actos u omisiones que involucren la ejecución de proyectos o actividades del artículo 10 de la Ley N° 19.300 al margen del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, si no están comprendidos en los supuestos de la letra f) del numeral 1 de la misma norma, referidos a la generación de los efectos, características y circunstancias establecidos en el artículo 11 de la Ley N° 19.300.
28. Al efecto, no existen antecedentes en el procedimiento que permitan sostener una reclasificación de la infracción. Además, mediante la Res. Ex. N° 646, de 20 de octubre de 2017, de la Comisión de Evaluación de la Región Metropolitana, que calificó ambientalmente favorable la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto “Regularización Planta procesadora de Nueces”, se confirmó la no concurrencia de los efectos, características y circunstancias del artículo 11 de la Ley N° 19.300. Por lo tanto, se sostendrá la clasificación originalmente asignada.
VII. SOBRE LA NECESIDAD DE PONDERACIÓN DE LAS CIRCUNSTANCIAS DEL ARTÍCULO 40 DE LA LO-SMA
29. En primer término, cabe advertir que las bases metodológicas para la determinación de sanciones desarrolladas por la SMA se sustentan en un esquema conceptual que materializa la aplicación conjunta de las diversas circunstancias definidas en el marco del artículo 40 de la LO-SMA. Esto entrega una referencia objetiva, proporcional y consistente para la definición de una respuesta sancionatoria pecuniaria específica, frente a las diferentes infracciones ambientales de competencia de la SMA.
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30. En concreto, el esquema metodológico para la determinación de sanciones pecuniarias se estructura a través de la adición de dos componentes: un componente que representa el beneficio económico derivado de la infracción, denominado “Beneficio Económico”, y otro denominado “Componente de Afectación”, el cual da cuenta de la seriedad de la infracción, y a su vez, es graduado mediante determinadas circunstancias o factores, de incremento o disminución, y que integra el conjunto de circunstancias del artículo 40 de la LO- SMA.
31. Con todo, de acuerdo a lo expuesto en la sección de Antecedentes Generales de la Instrucción, en este caso resulta aplicable el artículo 41 de la LO- SMA, el que dispone que “[l]a Superintendencia deberá eximir del monto de la multa al infractor que concurra a sus oficinas, por primera vez, y denuncie estar cometiendo, por sí, cualquier infracción de aquellas establecidas en los artículos precedentes, siempre y cuando ejecute íntegramente el programa de cumplimiento previsto en el artículo 42”.
32. En este procedimiento consta lo siguiente: a) que medió una autodenuncia, la que fue acogida por esta SMA; b) que es la primera vez que el sujeto infractor utilizó el precitado instrumento de incentivo al cumplimiento; y, c) que ejecutó íntegramente el PdC aprobado por esta SMA.
33. En consecuencia, la determinación de la sanción pecuniaria específica en este caso resulta inconducente, en cuanto la Superintendencia tiene el deber de eximir del monto de la multa, por haberse reunido las condiciones establecidas legalmente para ello, precisamente por la presentación de una autodenuncia, y la consecuente ejecución satisfactoria del PdC asociado. Este es, en efecto, el principal beneficio del uso de la herramienta de la autodenuncia cuando se han cumplido los requisitos legales para su tramitación. En el caso concreto, ante una infracción que se ha probado como grave el infractor queda exento del pago de multa. Mientras que en el marco de un procedimiento sancionatorio iniciado de oficio o por denuncia, se hubiese arriesgado a la sanción, ya sea a una multa de gran cuantía o bien una sanción no pecuniaria de las consideradas por la LO-SMA. Basta remitirse a los artículos 36, 38 y 39 de la LO- SMA, revisar el Sistema de Información de Fiscalización Ambiental (SNIFA) y el registro de sanciones, para confirmar lo anterior.
34. Por lo anterior, no se ponderarán las circunstancias del artículo 40 de la LO-SMA, en virtud de lo dispuesto por los principios de eficiencia y economía procedimental, establecidos en los artículos 3° y 5° de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y en el artículo 9° de la Ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado.
VIII. PROPUESTA DE SANCIÓN O ABSOLUCIÓN
35. En virtud del análisis realizado en el presente dictamen, en cumplimiento del artículo 53 de la LO-SMA, esta Fiscal Instructora propone eximir del pago de la multa que hubiese podido determinarse, al haberse presentado una autodenuncia por primera vez (respecto a la Unidad Fiscalizable objeto del procedimiento), según lo dispone el artículo 41 de la LO-SMA y, a su vez, cumplir satisfactoriamente con el programa de cumplimiento señalado en el artículo 42 de la LO-SMA.
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Ivonne Miranda Muñoz Fiscal Instructora del Departamento de Sanción y Cumplimiento Superintendencia del Medio Ambiente Rol A-005-2016